巴纳德也认为，个人在组织中就是作为特定合作体系的参加者，如果纯粹从他们的职责看，只要所做的努力是协作性的，他们作为个人的特征就被“非个人化”，或者说被社会化了，这是组织合作的需要。在传统官僚组织中，由于掌握权力的人同时也拥有权威，组织中的下级对上级权威的服从，实际上“并非服从权威所赋予他的地位，而是服从权威者本人，换句话说，命令与服从之间的关系是高度‘人称化的’，团体亦完全建立在对权威者个人的效忠上。传统权威既是以对个人的效忠为基础，所以说子民及团体接受权威的领域是无限的，无论权威的掌权者所设身处地的权威是如何的残酷，如何的令人难以忍受，皆会受到子民及团体的无条件接受”。在政府组织系统中，当个人作为行政人员进入政府机构，他们作为非社会化的、自然的人的特征就消失了。在组织的整体需要中，个人具有工具性，是执行上级命令与指示的中介与手段，对上级或权威的忠诚成了他们的首要美德。
可以从行政权力的静态结构与动态结构中，理解公共行政角色是如何完成代理转换的。在行政组织体系中，权力的静态结构与组织体系的金字塔结构相一致，构成各级行政机构之间互相联系的纽带。在这种稳定而有序的上下关系中，蕴含着严格的等级原则；强制性的法规；分工明确、各司其责、经过培训的官吏；严密的财务制度和完整的办公机关等等。上级对下级有权实行强制性的控制，以保证组织目标的实现。政府组织的使命是“以灵活多变的方式迫使其成员内部服从，以达到各种各样的目的”。个体行政人员在这种等级制中，基本的使命是恪尽职守，代替执行上级的命令，进而代替公众实现公共利益。从这一意义上说，他们是代理他人行使权力的“工具”。
权力的动态结构即权力运行过程中的关系，它由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等一系列要素构成，是权力运行的模式。行政权力来源于最高的国家意志，它汇集了全体人民的公共意志，因此权力来源有很高的起点，涉及的范围最广。为使政令统一并得以最好的贯彻，它的作用方向必然是一种自上而下的运动，呈放射状态。这使行政权力的运行具有明显的层次性，也使不同的管理主体之间区分出等级关系。权力运行从一个最高的“势能点”出发，向下延伸，为了贯彻决策意图，居于权力上层的组织与掌权者有权要求下级服从，上级对下级的统摄是确保权力运行效率的重要条件。从管理学的角度看，衡量权力结构有效性的主要依据之一就是下级有效地执行上级的指令，以此判断权力运行是否畅通。这种高度的代理特征，会使下级对责任的态度发生转变，从组织病理学的观点来看，用来确保组织运转的结构性手段——规则、纪律、等级制等，会导致个人过度遵从规章，诱发胆怯、保守主义和技术主义等问题。如果每一个角色都过度地遵循规则，行政行为的手段与目的之间就会出现颠倒，行政人员变成纯粹的工具与手段。
但是，行政组织中的服从与效忠依然是需要的，因为正是这种关系体现了常态的权力与职责关系。权力结构中的个人一旦与特定的职位相结合，个人便接受某种委托，成为实际上的代理人，委托人的期望与目标成了代理者的职责与使命。由于职权总是受到权力结构的制约，受到上下左右各种权力关系的影响，尤其受到上级官员和权力部门的控制，行政人员的行为就不再具有自主性与自治性，权力结构严格限制了他们的行为，这种限制源于权力的静态结构与动态结构，下级的职权范围不能超越上级权力的控制，下级权力主体的独立性受上级长官意志的制约，其主要职责是执行与服从，甚至可以说，每一个行政人员的基本职责就是实现这种代理的权力目的，尤其是对上级权力的执行，最大限度地履行“代理转换行为”是忠诚的体现。
从个体价值实现角度看，行政人员的个体价值依附于组织的整体目标，个体价值的实现离不开组织目标的实现。行政组织目标是一整套价值准则，也是政府行为的伦理导向，具有结构性与层次性，一般体现为：整体目标、部门目标和行政人员的个体目标。从重要性看，整体目标具有最高的价值，部门目标次之，个体目标最低。因此，行政人员个体价值的实现，必须依赖于整体目标的实现，个人为了实现自己的目标，需要忠诚于组织的整体目标。
整体目标由政府最高决策层制定，通过政府施政纲领的形式表述并加以阐明；具体部门的目标受总目标的制约，服从并服务于总体价值取向；个体目标是行政人员个人的工作目标，其中掺杂各种个人的价值追求，带有明显的个人偏好和需要。在不同层次的价值目标中，组织的整体目标与价值导向对个体价值目标具有整合功能。同时，为了确保整体价值的实现，也需要每一个行政人员基本认同组织的总体目标和价值取向，把个人的需要和目的统一到组织的整体价值体系中去。行政权力代表的是全体社会成员的利益，不论是拥有特定职权的官员，还是普通公务员，个人的价值追求必须与组织目标融为一体，否则，两者一旦发生冲突，不仅个人价值无法实现，还会损害组织的整体目标。正如贝尔所说的，任何阶级、阶层或群体本身离开了组织这个因素，都不可能有效地掌握和运用权力。在组织理论中，一个不属于组织的个人，就是非社会化的、自然的人，其理性的选择能力会受到限制，“因此，所有人的行为都要以提高组织的健康发展为目的”。从这个意义上说，组织结构中的行政人员实际上不存在个人独立的价值目标，“一切对于个人有利的东西只能来自于组织”，组织可以为个人的价值目标提供一种“合法”的地位。由于组织代表着合法性，凭借它，个人可以做很多单独一人无法做到的事。这有助于我们理解为什么个体价值目标在组织整体价值中总是处于从属地位，个人价值的实现需要与组织价值融合，组织中的个体价值不可能离开整体目标而实现。
巴纳德也认为，当个人来到组织中，他的个人利益与需要都已不复存在，组织目标与价值具有至高无上的地位，任何个人的需要在组织整体价值体系中都是无足轻重的，他在行使权利和权力的同时，就得履行对组织的义务，接受各种权力关系的约束。组织中的人无不处于各种权力的制约中，当人们受益于组织、受益于权力而在某一方面升华的同时，随之而来的就是对组织的认同与服从，他们的基本美德便是对组织的忠诚。因此，忠诚于组织与上级权力关系也是行政人员自我实现的基本前提。
正因为如此，组织总是以各种途径，从管理的角度强化个人对组织的依赖，把个人需要纳入组织的整体目标之中，进而加强个人对组织的忠诚感，以组织的整体价值作为行政责任的伦理导向。这既涉及组织自身的建设，也有必要培养公共行政人员的个体美德，通过综合的途径，使个人获得忠诚于组织的道德责任感。
首先，明确权责，强化政府内部行政人员的责任感。行政人员的忠诚总是体现在具体的职责行为中，个人对责任的确认与他所处的职位密切相关，明确职责就显得十分重要。职能的重叠导致职责不清，职责不清必将阻碍责任的落实，为此，现代行政国家的政府都着力于避免机构重叠，划分权力界限，将职能的重叠部分降低到最低限度，使权力等级的各种界限清晰而可以理解，以避免因责任模糊而削弱下属对上级的忠诚感。
其次，严格管理下属，促使下级服从上级。这是层级制组织结构的要求。根据这种观点，严格的管理对组织效率和组织责任是很有必要的，个体行政人员只有在严格的组织控制下，才能明确自己的职责，了解如何行使自己的权力，确立责任意识。一种不服从上级的行为是对组织的严重冒犯，应受到严厉惩罚，反抗上级权威的行为更应该严加制止。从科层制理论来说，这样做是必需的，否则上级组织的决策就无法落实，下级难以建立服从的责任感，凡不愿意遵循等级秩序的公共行政人员，一般来说都是缺乏对组织的忠诚。
第三，严格规定控制范围，提高上级指令在实施中的有效性。传统公共行政理论关注如何确定恰当的控制范围问题，因为控制范围直接涉及到行政管理的有效性。上级权力部门要对下级进行有效的控制，控制的人数不能太多，适度的控制范围是落实行政责任的重要保障，多重领导会对下级形成过多压力而难以真正承担责任，而每一个上级控制太多的下级也同样无法实现高效的管理，更不利于使各级组织与个人明确自己的职责，一旦个人在组织中对上级指令感到困惑，结果必然削弱个人对组织的忠诚。
第四，通过各种具体措施，鼓励下级忠诚于组织和上级。在西方管理理论中，通常认为，忠诚可以由以下几种途径形成：一是组织交往，努力向下级灌输组织使命的重要性和维护组织高度统一的需要；另一个途径是职务的专业化，以使雇员很难在别处找到同样的工作；第三个途径是使雇员在物质上对组织形成高度依赖，如利用津贴对雇员产生很强的吸引力，使其在经济上依赖于组织。当某些个人利益与整体利益相冲突，影响行政人员对组织的忠诚时，设法使他们放弃个人私利，甚至断绝获得个人利益的途径，在强化组织权威的过程中，使个人依赖并忠诚于他们所属的公共行政组织。事实证明，这些都是培养忠诚感的有效方法。
总之，在公共组织的制度设计提升个人忠诚感的过程中，传统官僚体制下的个人在服从权威的同时，其自身的理性判断与选择能力变得很低。由于层层服从的组织结构，他们不可能塑造个人完善的自主意识，也不能做出独立的个体选择行为。行政组织有国家的强制性力量作为后盾，组织中的个人通常无力摆脱组织的控制，在一个官僚制机制十分完善的组织环境中，个人的道德理性能力是极其有限的。因此，组织中的个人以服从为天职。
正如怀特所说的，“官僚伦理”鼓励个人对组织的认同感，“相信个人最终需要的是一种归属感”，它使“社会对个人的压制在伦理上得以合法化”。个人一旦进入组织制度，集体的决策目标和价值观很容易代替他们的伦理自主性，这是“官僚机构的本性”，它能够从上至下建构一套权威，“使得下级要服从上级的权威并使这种权威合法化”。
7.3.3超越角色冲突的伦理困境
但是，我们也应该看到，这一传统的效忠机制正在受到现代行政实践的挑战。事实上，现代行政体制往往对个体行政人员提出双重使命：一方面，要求个人具备服从和忠诚的基本美德，将个人的道德自主性融入对组织目标的忠诚，这是一种工具主义的理性设计，让下级成为执行上级决策的工具；另一方面，组织中的个人在履行上级指示与命令时，又必须承担决策者的职责，独立地选择行为，履行行政责任。这意味着，行政人员需要承担双重使命：服从权威与自主地履行责任。
正如高斯和沃尔多曾强调的，政治家在理性原则指导下进行决策，行政人员只是将科学主义的工具理性应用到执行过程之中，“这种观念已经受到严厉的抨击”。行政组织的内部结构与功能在后现代社会面临新的挑战，政治与行政的两分格局已经被解构，许多政治职能转变为行政职责。随之，行政人员的行为越出传统的行政职能范围，行政过程中的自主程度逐渐提高，要求行政人员具备自由裁决的能力。行政人员必须重新审视自己的职责，反思传统官僚体制下的服从与效忠关系，延伸个体伦理责任的标准。因为“后现代社会中的行政人员，常常是大部分间接地参与政治活动，至少也是小部分被动地卷入政治活动之中，后现代主义产生的压力和动力驱使行政人员介入政策和目标的决策，并与其他行政人员竞逐权力和财富”。行政环境的日益复杂化，增加了行政人员选择的可能性。
现代行政国家在委托授权行使管理职责的同时，也附着了大量的自由裁量权，对个体自主性提出更高的要求。这注定了个体职责的双重性，不仅行政组织及其代表权威的官员必须承担行政责任，而且每一个行政人员也必须具备这种责任能力，要求行政人员在接受“组织控制”的同时，构建“个人控制”机制，以便获得相应的知识与经验，在服从的角色与自主的选择之间顺利转换，从制度层面上建立行政组织系统内部的个体伦理责任机制。
不能否认，个体行政人员会面临角色冲突。
