在当今复杂的行政环境下，政府公共管理的职责也日趋扩张，随之，行政官员的行为失范越来越普遍，违背责任的腐败行为也时有发生，权力腐败已经成为一种全球性现象，以至于不得不承认，腐败已经成为官僚体制的一种内在特征。迄今为止，没有一种公共管理体系是不存在腐败的，也不可能在行政组织的设计中完全避免腐败的可能性。这就引发我们思考：为什么在公共服务的目标日益明确的今天，腐败现象反而日益严重？为何扼止腐败如此困难？我们应该以什么样的态度对待腐败？是竭力根除它还是致力于建立有效的防治机制？我国的腐败监督体系中存在怎样的制度缺陷？本章将逐一思考这些问题。
6.1“权力腐败”的解读
公共权力腐败的事实使得人们思考，在当今公共行政职能范围日益扩大的环境下，政府公共管理活动的目标越来越多元化。在不同时期，政府行政实践具有不同的价值导向，即使同一时期内，行政伦理价值往往也是多层次的、复合的。因此，对腐败的理解并不是简单地从理论上下定义的问题。
事实上，不同国家，不同时期，由于特定的社会制度与文化价值的不同，对腐败的理解也会大相径庭，甚至在同一时期、同样的政治制度和文化背景下，人们对腐败的态度也千差万别。因此，有必要对腐败的含义及人们对腐败的态度作一分析，以便理解其中的寓意。
6.1.1权力腐败的界定
对腐败下定义并不容易，现有定义涉及腐败的各个方面，国内外研究者从各自的角度和标准出发对腐败下定义。从不同的视角考察腐败，可以形成不同的权力腐败定义。我们不能在此对所有腐败的界定逐一考察，只能把它限定在政府及其公共行政人员违背伦理价值的行为上，“这需要把作为一组人的政府和作为一种制度的政府区别开来。前者称为‘人合政府’，它指统治国家的政治官员；后者称为‘制度政府’，它指这些政治官员用以统治国家并且只在他们任职期间才可以控制的机构”。我们将从“人合政府”的意义上，考察腐败的含义，发现国内外学者对腐败的定义各有不同的角度与理解，尤其是不同政治文化与伦理价值背景下，不仅腐败的表现各不相同，而且人们对权力腐败的态度也不是恒定不变的。当然，即便在这一范围内，对腐败的具体定义也非常困难。我们只能以学者们定义权力腐败的不同角度为依据，对各种定义的方式作一归纳。
让我们看看国外学者对权力腐败的定义。
第一，从腐败的实质性内容下定义。在不计其数的腐败定义中，J.S.奈从腐败的实质性内容着手进行概括，认为最具普遍性的定义是：“出于私人利益的考虑（家庭、亲密的私人帮派）而偏离公共角色的正常义务，获取金钱或地位；或者为了实现某种类型的私人影响而违背规则，包括行贿（用酬金腐蚀具有可靠地位的决策者，以影响他们的决策判断），任人唯亲（向有亲属关系的人、而不是有贡献的人提供资助）；公共资源不恰当地为私人利益所用”。大卫·罗森布鲁姆也从这一角度给腐败下定义，认为行政腐败是指公共行政人员“出于私利而背叛公众信誉”。美国学者塞缪尔·亨廷顿从政治学的角度出发，把腐败定义为腐败官员为谋个人私利而违反公认准则的行为。斯塔彭赫斯特和塞迪认为：“从最简单的意义上说，腐败是权利的滥用，它常常是为了个人的利益或者为了个人服务的某个集团的利益。它往往受贪婪、保持或增大自己权力的欲望或者是非法地获取更大利益的信念的驱使。‘腐败’这一术语虽然常用以表示政治家和公职人员对公共权力的滥用，但它描述的是一种几乎在生活中每个方面都可以发现的行为方式”。
这些定义几乎都将权力腐败定义为政府官员为了个人利益而出卖政府财产，或者说，是政府目标偏离甚至违背公众目标的产物。也有国外学者根据法律标准来界定腐败的实质性含义，把腐败视为行政官员非法收取好处的违法行为，特别是为了照顾某些人的利益，造成对公共利益的严重危害。
阿诺德·A.罗哥和H.D.拉斯韦尔认为，任何一个腐败行为都是对公共秩序体系的违背。凡是以个别利益侵犯共同利益的行为都是腐败。另一种界定腐败实质性含义的是以道德标准为依据。在道德范围内，腐败是一种为获取个人好处而侵犯职业规则的行为，也是违背公共伦理价值的行为。
戴卫·白利认为，“当腐败与贿赂特别有关时，‘腐败’概念意味着不正当地使用权威，以得到个人利惠，这种利惠不一定是金钱”。美国学者约翰·T.努南认为：腐败就其本质而言乃伦理问题，并且自有文字记载的历史以来一直如此。腐败主要是由于个人道德缺陷和价值观念冲突的结果。当个人的道德观念处于一种模棱两可的冲突状态之中，腐败行为正是这种冲突的价值观念带给政治统治的代价。从这个角度看，腐败是特指掌握公共权力者在行使公共权力的过程中，背离公共权力的授权目标，违反公共权力的使用规范，牺牲公共利益谋取少数人利益的行为。它不仅是违法行为，也是违背道德的行为。
第二，从腐败的方式下定义。塞缪尔·亨廷顿从腐败的方式入手，界定腐败为一种特殊的“交易”行为。他认为“腐化的形式大都涉及到政治行为和经济财富之间的交易。在一个生财有道而做官无门的社会里，占主导地位的文化传统形式将是利用前者换取后者”。处于现代化进程中的国家，经济秩序有待建立，国家和政府往往不合理地干预经济生活，使财富的获得最终受政治的限制。在“这样的社会里，政治成了获得财富的道路，那些富于进取心的精英分子因为在商界无用武之地，就跻身政坛以求一展抱负”。
这是一种交易性腐败。
美国的克拉弗伦主张，腐败的官员视其公职活动如一种经营交换，他们寻求最大限度地扩大这个的收益，因而职位变成了一个“最大化的单位”，他收益的多少有赖于市场状况，有赖于他在公共需求曲线上发现最大赢利点的能力。这种定义强调的是权力交换过程中供需之间的不平衡。官员利用这种需大于供的状况，趁职务之便，在社会资源分配过程中进行不正当的利益交换。这样的官员犹如商人，按市场需求状况，用职权牟取利益。凡是能增进行政权力的地方，这种行为就可能采用极其强硬的委托形式。为了回报委托团体的支持，行政官员或行政机构就把公认的公共利益特许给该委托团体。
寻租理论也视腐败为一种交易性行为。这种理论认为，腐败是基于理性个人的计算和个人在一个竞争性的市场上寻求实现利益最大化的理性选择的结果。腐败之所以会发生，因为有两个因素：一面是官僚政治的垄断状态，另一面是存在一个黑市使官僚的投机行为可以获得利益。现代官僚政治就像一个存在强制的市场经济，它被期望基于买卖双方的成本和收益来制定价目表。
罗森布鲁姆也把腐败分为“交易性的”和“非交易性的”。“交易性的”腐败涉及双方的直接交换，其具体方式是“绕过已经确立的合法程序而抄近路”，通过利益集团或个人与政府官员的“交易”行为，以达到自己的私人目的。交易性的腐败源自政府对公共资源的支配权，公共行政人员手中掌握了对某些东西的支配权，这些东西正是人们所需要的公共产品，它们远远不能满足全社会的需要。政府向社会提供的服务总是供不应求，如决策时间长，费用高，结果往往不能满足公众所需。正常的行政决策过程在人们想要得到和实际所得之间形成一个“瓶颈”，避开这个“瓶颈”，可以加快办事速度，促成政府的“有效”决策。这为政府行政人员留下很大的空间，自由处置社会资源，企业和个人为了尽快达到目的，通过各种方式与政府官员达成某种交换，导致行政官员不公正地分配资源，违背法律与道德，作出有利于他们的决策，以从中谋取个人或小集团的私利。这是典型的“交易性”腐败。
苏珊·罗斯·阿克曼从政治经济学的角度，在“委托-代理”框架下定义腐败，她说：“我指的是，所有未上报上司的而由代理人收受的支付。不过，许多第三方的支付的确是非法的，正是在这个意义上我称它为腐败”。
这个定义关注的是代理人与第三方之间的“秘密”支付关系，而并不讨论代理人的“腐败”是否与委托人的目标相冲突。
罗森布鲁姆还揭示了“非交易性腐败”的含义，他认为这是一种单向性腐败，腐败行为主体既指单一的个人，也指某一机构，这不是与其他个人或集团进行直接交换，而是单方面形成的腐败行为。例如，单个的行政官员为了掩盖他（或她）工作中的失误，对公众说谎；政府部门也可能为了制造业绩而欺上瞒下；行政官员和部门为了使他们的工作看起来比实际做得更好，常常伪造数据和记录；有人利用职务之便偷窃、挪用公款，还利用官方资源为个人获利。这些腐败行为的目的都在于维护、增加或得到某种权力，结果都是单方面地违背公共行政责任，侵犯公众利益。
第三，从腐败的表现形式下定义。除上述解释以外，也有学者从腐败的具体表现出发概括其内涵。博登海默就是从这一角度定义腐败的。他根据腐败的行为类型解释腐败的内涵，认为各种各样的腐败形式是通过不同的行为表现出来的。他将十种行政行为归属于腐败：为朋友利益而轻微偏离规则；公职人员接受礼品；在官员任命和契约签订中的裙带风；官员通过兼职获利；被保护人按保护人的指示投票；官员以取得礼品为进入行政程序的前提；官员接受报酬容忍有组织的犯罪；党徒以不当理由突然改变对政党的效忠；官员和公民对腐败的证据视而不见。这种罗列把腐败的行为表现揭示得清楚明白，是理解腐败具体表现方式的一个参照系，也是各国根据不同的国情与文化背景认识腐败的一种方法。
上述腐败的界定仅仅是从分类角度的概括，而实际的腐败的内容是很难通过一个或几个定义加以规定的。事实上，不同时期、不同国度的人们会根据不同的社会条件与政治环境，对腐败作出不同的理解，其内涵也是差异纷呈的。对此，王沪宁对国外的各种腐败定义也做了归纳，概括出三种类型：
第一，以公职为轴心的定义。为了个人利益而不当使用公共权力，违背职责，游离规范，摆脱法律。塞缪尔·亨廷顿认为，“腐化是指国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为”。
第二，以市场为轴心的定义。从经济学的角度进行抽象，认为腐败官员把公共职位视为一种经营，尽量扩大它的收益。公职成为一个最大化的单位，还取决于市场状况，取决于公共需求曲线上最大收益的点。
第三，以公益为轴心的定义。有的外国学者认为第一类定义太窄，第二类定义又太宽，不如采用公益概念，即无论是谁，凡公职人员为得到金钱或其他报酬而采取有利于提供报酬的人和损害公众利益的行为时，腐败就产生了。为个人利益而侵犯公共利益即腐败。
总之，腐败作为权力的一种衍生物，既有制度性的，又有个体性的，可以说与公共行政活动相伴而生，是跨越不同历史时期和国界的一种反文明现象。我们还必须看到，在不同的社会制度中、不同的历史条件下和不同的社会发展阶段，腐败现象又有不同的特点和表现形式，既有共同的特征和规律，又有独特的个性和特殊性。因此，用一个共同的、通用的定义难以界定腐败现象。从如此众多的腐败定义可以看出腐败现象的复杂性，也说明理解腐败具有相当的难度。
6.1.2腐败在公共政策执行中的表现
如果要对错综复杂的腐败表现中作一概括的话，公共权力的腐败不外乎发生于政府公共管理活动中的以权谋私行为。从政府的行政决策到政策实施，腐败可以发生在各个环节中。例如决策过程中各种相互竞争的价值之间的取舍，决策者在集团利益或个人利益的诱惑之下，很容易在政策源头上背离公共利益。的确，这是政府在决策中选择伦理价值目标的难题，不论是西方民主政府还是我国政府，在公共事务日益增多的背景下，决策的价值选择变得越来越复杂。尤其在社会转型过程中，政府必须面临许多全新的公共事务，社会的利益冲突也日益尖锐，因此，对决策信息与知识的要求越来越高，这就导致政府的政策过程对效果的预测很容易出现偏差，甚至会有意以权谋私，将个人私利植入决策利益中，为腐败打开方便之门。可以说，源自决策的腐败是行政权力腐败的核心。
即使是决策者能够坚持正确的利益目标，在政策的层层执行过程中，各级政府的行政行为也难免偏离政策的意图，对原政策利益分配导向进行错误的理解，甚至有意违背公共利益的价值目标。随着现代政府自由裁量权的日益扩大，政府官员利用公共权力谋私利的机会也越来越多。特别是，在国家民主政治制度不健全的情况下，公众监督的有效性与权威性就显得微不足道，官员违背行政价值终极目标的可能性也就越大。
