网络教育是属于21世纪的新兴形式的高等教育。教育部于1998年12月24日制定、国务院1999年1月13日批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》对远程教育尤其是网上教育的发展作了宏观上的规划，并给予了政策上的支持。认为“实施现代远程教育工程”，将“有效地发挥现有教育资源的优势，是在我国教育资源短缺的条件下办好大教育的战略措施”，教育部对此将“要作为重要的基础设施加大建设力度”；“为推动现代远程教育的发展，按国际惯例对现代远程教育网络运行费用实行优惠”（张铮等，2002）。正是由于网络教育所蕴含的丰富的生命力，从有网络教育统计数据的2002年开始的网络学生100多万，猛增到2007年的300多万人。不仅网络可以提供单独的高等教育，还可以为普通高校中大学生提供日常学习，这将会极大地促进网络高等教育的发展。
民办高等教育的发展同高等教育的政策也是密切相关的。我国的民办高等教育恢复于80年代初期，但是开始的高等教育机构不具备颁发文凭的资格，多数是作为自学考试的辅导机构存在，学校的规模小，开设的专业也很有限。1994年，黄河科技大学被原国家教委批准为全国第一个实施高等学历教育的民办学校（孙宵兵，2003）。1997年国务院颁布全国的《社会力量办学条例》，这是中国第一个民办教育的行政性法规。《社会力量办学条例》的颁布实施，使民办教育有了长足的发展，到1996年民办高等学校已经有110所，在校生已经达到6.34万人。从1996年到2004年，民办高等学校达到了911所，比1996年提高了8倍多，在校生人数达到了170万人，比1996年提高了26倍多。
1999年全国第三次教育工作会议召开之后，一些地方利用高校的教学资源吸引社会资金，进行了试办独立学院的大胆探索，拓展了我国民办教育发展的新空间。《民办教育促进法》在2002年底出台，这是第一次由全国人大牵头并审议通过的民办教育法规，也标志着我国民办教育法律地位的确定。
2004年6月28日，教育部下达了关于取消学历文凭考试的通知，7月2日通过教育部考试中心网公之于众。学历文凭考试的突然取消使得占总数近1／3的民办高校必须寻找新的出路：或者努力获得颁发学历文凭的资格，或者回到依附自学考试的老路，或者倒闭。正是由于取消了学历文凭考试，使得高等学校的数量从2004年的911所，下降到2005年的547所，但是2005年民办高校的在校生的数量并没有下降，而是继续上升。经过这次整顿后的民办高校，正在健康地向前发展，并不断地扩大着规模。
三、高等教育形式结构的优化
（一）普通高等教育与成人高等教育
由于我国高等教育连年的扩招，已经形成了高等教育的过度化，具体表现在大学生毕业生就业困难，第一次就业签约时的起薪较低，很多就业岗位招聘时对于学历要求脱离实际的需要，具有较高学历劳动者的收入并不明显高于低学历劳动者的收入。同时我国普通高等学校的资源已经非常匮乏，很多大学依靠银行贷款进行学校的基本建设，负债经营，财务上承担很大的风险，同时普通高校缺少优秀的教师，难以满足日益增长的教学需要，生师比逐年增大，高等教育质量令全社会担忧。
扩大高等教育规模并不能确保经济同步增长，有研究表明，教育质量和数量同时提高比单纯扩张教育数量对经济增长的促进作用要大得多。如果扩张数量导致质量下降，那么高等教育对经济增长的积极作用就会受到严重削减（Hanushek，&；Wobmann，2008）。单纯的数量上的扩张，带来的并不都是促进经济发展和增加个人的收入，而是对于国家教育资源的浪费和个人在人力和财力上的无谓的消耗。因此，普通高等教育应该进行自我调整，控制整体规模的增加幅度，调整内部结构，提高高等教育质量，减轻大学毕业生的就业压力。
党的“十六大”报告在阐述全面建设小康社会的宏伟目标是，明确提出要“形成全面学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”。伴随着终身学习理论的兴起和学习型社会的创立，学者们对于其研究也逐渐深入，2006年“全国创建学习型社会论坛”在上海召开，2008年“亚欧会议终身学习论坛——创建终身学习体系”在北京召开，这一切都表明，终身学习对于高等教育的影响越来越大。终身教育是与学习型社会紧密相连的，成人教育是终身学习系统中的一个重要的组成部分。
对于成人高等教育来讲，将自己纳入终身教育和学习型社会的体系，有利于成人高等教育的健康发展。终身教育和学习型社会的建立，要求我们要突破旧的思维模式，要从整体上考虑高等教育的形式结构的新的模式，这种新的模式首先要确定成人高等教育在终身教育中的重要地位和作用。
（二）自学考试与网络化教育
自学考试是我国独有的高等教育形式，从诞生起就受到了社会的青睐，自学考试以其灵活的学习方式，严格的考试标准，长期以来受到了社会的认可。但是自学考试发展到今天也暴露出很多的问题，著名教育家、武汉大学前任校长刘道玉在《彻底整顿高等教育十意见书》中的第一条就是废除自学考试制度。
自学考试虽然有种种弊病，但是作为世界上最大的开放教育系统，自学考试并没有到了需要废除的程度。自学考试具有高度的开放性、灵活性和经济性，而且高等教育自学考试与终身教育有很强的“同质性”，具有较广阔的发展前景（吴家桂，2002）。过去我们是将自学考试的定位在职业教育、继续教育上，今后应该定位在终身教育上，只有正确的定位，才能够保证自学考试持续而健康的发展。自学考试制度作为一个教育的形式来讲，是我们国家的独创的，所以需要有一个不断完善的过程，应该建立一个强有力的支持和服务体系，给学生提供足够的学习知识服务，做好学生的辅导工作，进一步完善自学考试体系。
作为21世纪高科技发展成果之一的网络教育，无疑应该大力的发展，不仅在学历教育上，而且在各种形式的高等教育上都应该大力地发展和应用网络化的教育手段。国家在发展网络化高等教育上应该放开限制，给普通高等学校更大的自主权。由于网络教育需要大量的前期资金投入，政府应给予高校适当的资金扶持。
（三）公办高等教育与民办高等教育
从上面的数据可以看出，1999年扩招以后，我国高等教育迈入大众化，这主要是由普通的公办高等学校来完成的，而民办高等教育没有随之急剧地扩大。虽然近10年来，民办高等教育有了长足的发展，目前提供本、专学历教育的民办高等学校已经有600多所，从机构的数量上看民办高等教育的机构数量已经占到了普通高等学校的32％，但是从在校学生的数量上看，民办高等学校的在校生数量为437万人，仅占普通高等学校在校生数量的21％。
中国高等教育的规模如果要继续增加，尤其是公办高等教育的规模要继续增加，面临很多困难：首先高等教育办学经费依然严重短缺，例如，生均预算内事业费支出从2000年的7309元下降到2004年的5552元，2005年又下降到5376元，这不可避免地带来了人们对教育质量的担忧；其次与财务相关的其他指标也在下降，包括生均面积、生均实验室面积、生均图书数量、生均生活设施等；再次许多公办高等院校负债运行，高校基本建设投入严重依赖银行贷款（闵维方，2008）。在以上这些因素的制约下，我国高等教育的继续发展，招生规模的持续扩大，主要应该依靠民办发展高等教育。
中国高等教育的进一步发展，对于公办高等教育和民办高等教育提出了不同的要求。公办高校的主要任务是保持规模，迅速提高质量，公办高等教育的主要发展领域应该是高水平的大学、学科和高等职业教育。民办高等教育的主要任务是在保证质量的前提下，适度扩大规模，使民办高校达到规模效益，提高办学效率；民办高等教育的发展领域应该是普通具有特色的大学教育和高等职业教育（包括营利性的高等教育），并提供多样化的高等教育服务。
（四）本研究结论
建设高等教育强国是一个复杂的系统工程，在这个系统工程的实施中，形式结构的优化是必须的，其中普通高等教育是我国高等教育的主要力量，应该继续控制其规模的增长，并进行内部结构的调整；成人高等教育应该纳入到终身教育的体系中，在学习型的社会中寻找自己的位置；作为最大开放教育的高等教育自学考试，应该进行进一步的调整，以便适应高等教育的发展和变化；网络教育应该持续的发展和扩大，国家应该加大对于网络教育的扶植；公办高等教育应该保持规模，迅速提高质量；民办高等教育的主要目标是在保证质量的前提下，适度扩大规模，使民办高校达到规模效益，提高办学效率。
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