（一）全球公共性与全球治理
造成民族国家权威变迁的因素是十分复杂的。全球公共性的兴起是民族国家权威变迁的基本原因。全球公共性首先是从经济领域衍生出来，然后在政治、文化、社会等领域凸显出来，突出体现在一系列的全球性问题上。诚然，全球化加强了各国经济的交流与互补，推动了资源在全球范围内的优化配置，促进了生产要素的高速流动，开辟了网络经济时代，使世界经济的生产、流通、消费等各个环节紧密地联结在一起，但也产生了如市场竞争与规则问题、商品贸易与服务问题、技术合作与知识产权保护问题、金融监管与汇率问题，等等。与此同时，在“市场决定论”的驱动下，市场机制似乎成了人类命运和自然环境的唯一主宰，给社会带来严重的负面效应。这种负面效应的具体表现可以列出一张足以毁灭社会的问题单子。“排在这个单子的最前面的是巨大的失业人口（特别是青年失业）、犯罪与暴力作为一种文化在流行、种族歧视与文明冲突、国内民族制度受到全球化经济的打击、握有经济支配权力的人对政治的支配、公司追求自身利益对劳工权利和生态环境的破坏、当代标准的贫困人口的快速增长、财富及知识与教育分配的两极分化、极端主义（诸如恐怖主义）蔓延、人民对现有任何政治体制与模式丧失信心、不平等、金融危机、战争、劳动力流动与资本流动的不对称、劳动权利（包括妇女的权利）受到侵害”，等等。
20世纪70年代开始，国际社会就已经开始关注和回应各种全球性问题的挑战，特别是在那些政治和意识形态色彩比较弱的问题与领域，在突破国家的视界和管理方式、充分发挥非政府组织、创造平等协商机制等方面，更是表现出了丰富的想象力，作出了非常有益的尝试，也提供了许多有启示性的个案。但是，全球性共同问题的解决，更需要某种超越民族国家政治局限的行动机制和途径。这种超越民族国家政治局限的行动机制和途径主要表现在全球社会的层面上，即以全球公民社会为依托建立起来。因为，全球公民社会作为公民社会的全球化衍生形式，其社会民主、自治的公民活动范围超出了民族国家的主权、地理和公民认同的界限；其行为主体超越了民族国家的局限，主要表现为跨国非政府组织、跨国倡议网络、跨国社会论坛、跨国社会运动等组织；其价值理念和思维旨趣逐渐超越了“民族国家”的狭隘性，以“世界公民”为对象，以全球意识和“普遍性思维”为工具，批判性地反思以整体性的“共在”、“共生”、“共享”等为特征的经验事实，致力于对人类的“生存”、“利益”、“命运”的深切关注。
当世界为解决共同问题吁求某种超越民族国家政治局限的行动机制和途径时，当人们从民主制度在国内的确立与普及转向全球性的民主制度的完善与事实民主时，一些民族国家以及国际社会无论是出于自觉还是无奈，都更多地立足并依托于国家、国际组织和全球公民社会的对话、协调与合作，以善治为目标，探索并建构市场与民主之间、国家与社会之间和国内与国际之间等各种关系合理定位的新型治理模式，即全球治理模式。全球治理的兴起表明了人类变革现行的政治经济制度和管理模式的历史趋势，它是一种内在的、本质的要求。冷战的结束为这种历史要求和趋势的进一步发展提供了契机，因为冷战的结束意味着真正意义上的全球化过程开始了，真正意义上的政治开放逐渐形成了，这两个条件使得普遍性的全球交往成为可能，而且，可能使得人们做到超越社会制度和意识形态的差异，共同应对人类面临的种种生存和发展的危机和挑战。
关于全球治理的概念，人们有各种理解，而被学术上引证得最多的全球治理的定义是由全球治理委员会作出的。这个定义是：“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事物的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种互相冲突和不同利益可望得到调和，并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体和权力机关强制执行的权力，以及达成得到人民团体的同意或者认为符合他们利益的协议。”作者后来对这一包括国内和国际层面的治理进行了解释：“从全球角度来说，治理事物过去主要被视为处理政府之间的关系，而现在必须作出如下理解：它还涉及非政府组织、公民的迁移、跨国公司以及全球资本市场。伴随着这些变化，全球性的大众媒体的影响大大加强了。”
治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙则通过对治理与统治的比较来界定治理。他指出：“与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等或各种组织得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。”另一位全球治理研究着名学者托尼·麦克格鲁则把全球治理定位为多层全球治理，并认为：“多层全球治理指的是，从地方到全球的多层面中公共权威与私人机构之间一种逐渐演进的（正式与非正式）政治合作体系，其目的是通过制定和实施全球的或跨国的规范、原则、计划和政策来实现共同的目标和解决共同的问题。”
戴维·赫尔德等在其颇有影响的《全球大变革》一书中谈道：“全球治理不仅意味着正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等——制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有的其他组织和压力团体——从众多跨国公司跨国社会运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。”
而托马斯·韦斯等学者则把全球治理定义为：“给超出国家独立解决能力范围的社会和政府问题带来更有秩序和更可靠的解决办法的努力。”中国学者俞可平则对全球治理也表达了自己的看法：“所谓全球治理，指的是通过具有约束力的国际规制（regimes）解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。”在同一篇文章中，他又对全球治理作了另一种解释：“全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商与合作，其核心内容应当是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序，包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度。”
从上述诸多关于全球治理的解释或定义中，我们可以得出全球治理的基本要义。建立在全球公共性基础上的全球治理无非关涉到这么几层关系：政府行为与非政府行为之间的关系；国家与社会之间的关系；领土政治与跨领土政治之间的关系。
（二）全球治理的国家角色
在全球治理背景下，非政府行为在一定程度和一定范围内打破了政府对公共事务管理的垄断，并在国内和国际公共管理领域发挥着巨大的作用，尤其是在推动国际社会应对人类共同问题和挑战，协调一致制定共同的法规、标准，协调各国的具体行动上发挥了无可替代的作用。如“地球之友”、“绿色和平组织”、“大赦国际”等组织在环境、人权，甚至传统安全领域，起到了重要的推动作用；国际清算标准委员会确立了全球的清算规则，国际标准化组织（ISO）在全球促进标准化工作的发展，至今已制定13736条国际标准，其中包括着名的ISO9000质量管理认证体系和ISO14000环境管理认证体系。这些个案表明，非政府组织、跨国运动、全球公民网络、跨国公司等在同政府分享公共权力和政治权威，弥补了政府在人类社会生活的日益复杂、联系的日益紧密、涉及的范围日益扩大的背景下，对公共管理在体制、方式和能力上的不足。但是，迄今为止非政府行为所发挥的作用依然是以政府或国家为依托，并通过政府行为起作用。
如果说非政府行为的不断崛起、其能力不断增强是全球化国家生存境遇中的一种趋势，那么，政府（国家）就需要不断地调整自己的角色，提高自己的能力。
在全球治理中，政府角色的调整和能力的提高似乎是一种比较直观的变化趋势，其根本原因是人类全球化生存境遇中的社会因素的增长，这种变化体现的是国家与社会的关系的新变化。自由市场和社会民主是支撑起全球治理的两大支柱。虽然新自由主义所主张的市场决定论遭到了来自包括发达国家自身在内的一些国家的反对，但毫无疑问，治理的兴起以及治理的主体、主题、条件等从根本上无不与市场化推动密切相关。市场化的不断推进创造了新的社会公共性和新的社会力量，在这种历史发展情形面前，一方面国家被要求加强对市场和社会公共性的管理，有效承担起自由市场的建构者和社会的守夜人的角色责任，为社会提供“秩序化”和“社会化”的有效支持；另一方面，市场要求获得充分的独立性，要求国家向市场放权，让各种非政府组织分担政府的公共责任，这样国家与市场关系中长期存在的权力配置上的矛盾又以新的形式呈现出来了。这又意味着国家的角色、地位和功能必须进行调整。从社会对民主权利的要求上，国家应适应社会的发展逐渐向社会转移其公共权，这种权力的转移具有历史的必然性和合理性，它朝着还政于民、权力回归社会迈出了具有历史意义的一步。
同样，国家与市场和公民社会的权力配置上的矛盾必然要在国际层面上凸显出来。当为地方的生产逐渐转变成为全球市场的生产时，一些较少具有政治敏感性的权力就已经开始从民族国家那里转移到了全球市场的行为主体和跨国活动主体的手中，于是那些非政府组织、跨国公司、无主权行为体、议题网络、政策协调网、社会运动、全球公民社会和知识共同体等组织就获得了某种“功能性政治空间”和政治权威。“在这种情况下，政治公共体自身的意义不仅仅局限于领土逻辑，还存在于一个由多种利益组成的跨国共同体。”
正是基于此变化，西方自由主义的主流学者在全球化与国家问题上，基本上对民族国家持否定态度，日本学者大前研一就明确无误地断定：全球化已经开始导致“民族国家的终结”，民族国家已经成为管理经济事务的过渡性组织形式，国家主权对经济的繁荣已经成为一种极大的阻碍。他甚至公开宣称应将弱小国家的主权让与列强国家。
但是，从民族国家与全球公民社会之间的权力配置矛盾的本身逻辑和当下民族国家的经验事实来看，在这一矛盾中，民族国家仍然是矛盾的主导方面，仍然主导和支配着全球公民社会和全球治理所赖以存在和变迁的权威力量。也就是说，当下的全球治理及其发展的可能限度是远不足以达到消弭民族国家的历史地位和作用的程度，远不足以完全消解国家主权和国家权威。关于这一点，西方左翼学者利奥·潘尼奇、琳达·韦斯等人给予了有力的论证。琳达指出，“无权力的国家”理论过分夸大了早期国家的权力，过分夸大了国家间反应的一致性，也过分强调了政府之于全球化的无能为力。保罗·赫斯特和格雷厄姆·汤普逊一起在质疑“民族国家终结论”时，充分肯定了民族国家在全球化和全球治理中的重要作用：民族国家在国内和国际层次的治理过程中仍将扮演重要角色；新的国际市场的治理形式和经济活动仍然与民族国家直接相关，但它的角色要求是全新的；民族国家在全球复杂治理中仍然拥有独特的重要的持续性作用。这些都表明：民族国家在与当下“全球公民社会”的权力配置矛盾中仍然处于主导地位；但民族国家如何保持这种主导地位，如何进行角色的全球转换，无疑面临着严峻的挑战。
总体而言，置身于全球化中的发展中国家须以社会为价值取向，发展和培育社会因素，建立国家与社会之间的良性互动的新型关系。具体而言，国家不仅要扮演市场的建构者及其守护人的角色，而且还要以社会为国家权力运行取向，加强政治民主改革和建设，不断扩大社会民主，强化国家的福利职能，全面提高自身的社会公共管理能力，在改革和发展中“重塑政府”。
