二是地方政府利益的独立化和竞争关系的强化，冲击着地方政府的层级结构。在一个主权国家范围内，地方政府往往要发挥双重作用——执行中央颁布的政策法规和自主处理本行政区域内的公共事务。分税制改革以后，随着地方政府经济自主权的扩张，其由中央集权体制下单纯的中央政府的派出机构和代理机构转变成为相对独立的行为主体，地方政府日益成为地方利益的“代言人”。
而地方政府层级结构又要求下一层级服从上一个层级，使地方政府成为上级政府和中央政府的“代理人”。由于在许多领域这两种角色是相冲突的，这使得一方面，地方政府为了地方利益，常常“歪曲”执行来自上一个层级政府的命令和决定，形成了“上有政策、下有对策”的局面；另一方面，地方政府为了执行上级政府的指令，又常常面临着地方财权与事权不对称等一系列问题，不可避免地加剧了上下级政府间的矛盾。加上当地民众对经济发展和生活改善的迫切要求，固有的以经济指标来考察干部政绩的管理体制的影响，共同促成了地方政府对人才、资金、资源和市场的激烈竞争，以促进本区域经济的加速发展。而且这种竞争不仅体现在省与省、市与市、县与县等同一行政层级的政府之间，也越来越多地体现在了不同层级政府之间，尤其是市县之间。因此，地方政府利益的独立化和竞争关系的强化，将改变地方政府层级之间命令-服从的控制模式。
三是地方民主的发展和公民参与意识的提升，冲击着地方政府的层级结构。
在地方政府层级结构下，地方政府的运转主要来自于层级间的“势能”，缺乏来自管辖地域的公民、社会组织、利益团体等群体的推动，从而也就缺乏“动能”作用。地方政府是政策调整的执行者，也是利益再分配的直接操作者。随着市场经济的深入发展，市场力量的壮大、公民社会的成长，以及公民权利意识的提升，地方的各种利益组织迫切要求政府拓展和.通利益表达和决策参与的制度渠道，由此，在地方公共政策的过程中，一种改变上级或中央决定本区域利益的力量正在形成。而层级结构存在的封闭性与辖地公民、社会组织、利益团体等群体参与热情提高的矛盾日益突出，这种自下而上出现的力量将对政府层级结构形成有力的冲击。
2．中国政府层级改革思路：市县分治
我国政府层级结构、法律地位、功能以及面临的问题决定了当前改革政府层级体制的突破口在于地级市，要通过废除“市管县”体制，减少政府层级，实行省直管县体制。当然，实行省直管县体制并非是要撤销地级市，城市经济的发展需要地级市政府提供相应的公共服务和社会管理；而是应实行市县分设分治，即地级市政府只管理城市自身，其他县（市）改由省政府直接管理。改革“市管县”体制、实行市县分治的基本思路，就是要建立地方自治型公共行政体制。地方政府的主要使命在于执行地方公共意志，行使地方公共权力，制定地方公共政策，管理地方公共事务，生产地方公共产品和公共服务，满足辖区居民的公共需求。废除“市管县”体制之后，县在行政层级与法律地位上将与地级市平行，县（市）将直接掌握着县域范围内的公共事务管理权力，把握着地方性的经济和社会发展自主权。这样，我国的地方行政建制将从四级减为三级，即实行省-县（县级市、地级市）-乡三级政府的地方行政管理体制。当然，随着市域经济的发展和城市的自然扩张，一些大都市也可以逐渐兼并周围的县，将其改为“市”管理的“区”。同时，有些县随着经济发展和城镇化水平的提高也可以改为“市”。在推进市县分治的过程中，现行的“市”和“县”的行政级别可以暂时保持不变，以避免因机构和人事变动引起个人利益的重大变化。
市县分治是国际上行之有效的管理模式，是实施地方行政管理的有效形式。
省直管县市是实施市县分治的前提。通常而言，市是以工业、商业等为主导产业的人口聚居区，而县是以农业、林业、渔业等为主导产业的人口分散的广域居住区。性质的不同，决定了其主要任务也不同，政府在管理方式上也应有所差别，由此决定了政府治理结构的差异性。根据国际市制发展的共同经验和一般规律，市是一种城市型行政建制。市制发展的方向是实行市自治，这也是国外市制建设的经验，自治就必须是市制的适域化而非广域化。如在美国，县是广域型行政建制，3040个县（1992年统计数据）覆盖了美国的每一寸国土。县是“面”，市镇则是“面”上的“点”。同时，市还是一种基层而非中间层的行政建制，市下面不再有其他政府建制（少数大城市除外）。
就市县分治的政策效应而言，首先，它有利于改变“市”对“县”的剥夺性体制。在“市管县”体制下，城市工业发展到一定水平以后，并没有自觉地将资本和技术反哺农业，而是投向了城市基础设施和第三产业的发展，以满足城市的高档消费和生活需要，或者将工业资本转变为金融资本以谋取更多的利润。这样一来，城乡的差距不但没有缩小，反而进一步拉大了。其次，市县分治有利于促进城乡协调发展。“市”和“县”是两种不同的经济体系，各自的经济发展原则是不同的，用工业理念抓农业生产，通过行政手段将农民变成市民，是不符合城乡各自的发展规律的。实行市县分治，使两者处在相对平等的地位上，才能真正谈得上城乡的协调发展。第三，市县分治有利于发挥市、县各自的积极性。实行市县分治以后，我国的地方行政层级由四级减为三级，它有助于进一步优化我国的地方行政管理体制，增强地方政府发展的自主性。
3．发挥地级市作为区域中心城市的辐射带动作用
改革“市管县”体制，实行市县分治并非要削弱地级市的功能。实际上，无论“市管县”体制的负面影响有多大，一个不争的事实是，绝大多数地级城市在经历了20余年的发展之后，已经成为地区经济的中心，大多具备了良好的基础设施，形成了要素聚集的中心。我国多数省区正处于工业化中期发展阶段，区域空间格局的演变仍然以聚集作用占主导地位，工业化进程伴随着人口向非农产业的转移也要依托城市作为载体，所以，从遵循经济发展的客观规律和市场化进程的角度来看，地级市的经济地位恰恰不应削弱而应进一步强化，以充分发挥其作为区域中心城市的辐射带动作用。
改革“市管县”体制真正需要削弱的是市对县不恰当的行政干预和财力的过度集中，理顺市县之间的关系。其本质上就是要斩断市县之间的行政隶属关系，在经济联系上赋予县更大的选择权，真正做到以市场为导向，通过区域内企业经济活动的自由选择，来确定市县之间的竞争与合作关系，将市县之间的行政隶属关系转变为市场选择下平等主体之间的交易关系，赋予双方更大的自由选择空间。因此，实行市县分治以后，地级市功能应实现从行政经济中心向区域经济中心的嬗变，按照市场经济发展的需要，充分发挥自身的现有优势，并且在发展中进一步提升自身的发展优势。其具体功能体现在以下三方面：
一是区域经济整合和带动功能。“市管县”体制下市县之间的联系大量来自行政管理的需要，由行政管理进而推动了市县之间的经济联系。区域间的行政隶属关系可以在短期内建立，也可以在短期内被切断；但是区域间经济上的联系是长期渐进的历史发展过程，不会随着市县脱钩而在短期内消失。地级城市的经济中心作用，集中表现在城市的经济辐射和整合能力方面，通过商品交换、经济技术交流与合作，发展各种形式的横向经济联合，向国内和国外输出商品、资金、技术、管理和经营方式、人才、信息等的能力，是城市作为经济中心的集中表现。因此，地级市要尊重“市管县”体制下形成的经济联系，并利用这种联系来强化自身的聚集功能，从而增强自身的发展实力、辐射和服务区域的能力。通过市场的经济辐射与服务功能，将县域纳入区域经济发展的范围，强化区域内产业协作与集聚效应，并且随着实力的增强，不断拓展发展空间。
二是经济辐射和创新扩散功能。地级市作为中心城市的地位和作用主要表现在以下几方面：（1）中心城市具有生产力高聚集优势，包括人口、资金、劳动力、技术、消费及基础设施的高聚集，从而使中心城市具有比一般城市较强的经济势能，在一定地区社会经济发展中具有重要的主导作用和先导作用；（2）中心城市具有较强的综合社会经济功能，是生产中心、流通中心、金融中心、对外贸易中心、科技信息中心、文化及消费中心；（3）中心城市拥有良好的区位条件和基础设施，各种经济管理机构较健全、交通运输条件方便，从而使中心城市成为大市场、大流通并带动某一区域内经济活动的中心和枢纽。大量创新要素和生产力的集聚，使得地级市能够充分发挥中心城市的经济势能，不断向外延伸和辐射各类创新要素，带动周边及城市腹地的经济发展，进而推动区域经济的整体发展。
三是区域内人力资本培育和流动的枢纽功能。从人力资本培育角度来看，县域范围过于狭小，资本积累与市场空间都很有限，因而对于人力资本的培育能力不足。大量农村剩余劳动力直接转移到大城市，面临的人力资本培育的成本又过高，转移人口难以接受。介于二者之间的地级市却兼有大城市和县城的优势，同时克服了它们的劣势。一方面，地级市具备良好的文化知识积累，如我国许多高等院校分布在地级市；另一方面，市域范围具备适中的市场空间，为人力资本培育获得规模效益奠定了基础；同时，地级市的人力资本培育成本较大城市低，并且能够更加贴近转移人口创业、再就业的需要。在我国城市化进程加速发展阶段，发挥地级市人力资本流动的枢纽功能是必要的。因为县域范围的小城镇很难充当现代产业发展的地域载体，这决定了小城镇对人力资本的吸纳能力有限，而农村剩余劳动力作为潜在的人力资本，直接进入大城市又面临生活习惯、劳动技能上的显着差距。因此，地级中等城市应成为人力资本形成与流动的首选目标，通过地级中等城市氛围的熏陶，完成向市民的真正转变。
三、确立以县为主体的地方公共服务供给体系
当今中国，随着经济社会的转型与政府发展战略的调整，县级政府在政治发展和公共服务中的作用已经日益凸显。无论是学术界还是实践界，越来越多的眼光投射到县级政府的治理上面。关于县政发展在中国政治和经济整体发展中的作用，已经有不少学者做过研究，如吴国光从探讨中国政治发展如何从经济改革中的行政分权逐步走向政治权力的民主化，其思路是“县政民主”。他还对“县政民主”与经济运作的相互契合问题、“市管县”体制的利弊及其改造问题、“县政”体制下大城市的政治和行政等问题都做了深入探讨。杨雪冬、贺东航认为在中国现代国家构建的框架中，县是最全面的微观单位，它在国家转型中扮演重要角色，不仅能够全面反映出整个体制的运行和变迁，而且能够集中体现出国家与社会的互动，因此，从县的角度来考察20世纪以来中国的国家构建具有相当的合理性。周庆智从对县级行政运作的研究中得出结论，县级政府及其部门不但是行政管理者，还可能成为市场经济中地方公共资源的经营者，县级基层政府有着自身“单位性”的经济利益，这种利益是通过政府及其部门的各种公共权力来实现的。储建国、贺东航从现代化进程的视角，提出中国现代化进入了一个新的阶段，可称之为中国第二期现代化，而县级政府是完成第二期现代化的主要推手。在实践界，县域经济发展和实行“省管县”体制已经进入中央权威文件，县政扩权的改革也已推行多年，并扩展至全国绝大部分地区。笔者也正是在这一基础上，以期从公共服务供给的角度，重新确立县级政府的角色。
1．公共产品的层次性与供给主体的选择
公共产品（public goods）通常和私人产品（private goods）相对称，其定义有很多种，比较经典而又被广泛引用的是萨缪尔森的定义：“公共产品是这样一些产品，无论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分割地散布到整个社区里。”它包含两个非常重要的评价标准：非排他性（non‐excludability），即某种产品一旦生产出来，则它的影响（有利的或不利的）适用于所有成员，也就是说，没有为产品作出贡献或付出成本的人不能被排除在对该产品的消费之外；非竞争性（non‐rivalty），即某个人对该种产品的消费并不减少其对他人的供应水平，也就是说，他人消费该种产品的边际成本为零。由于这种定义的技术性和严格性，现实生活中此类“纯公共产品”（pure public goods）是非常少的。因此，结合运用这两个指标及其不同组合，又有学者相继提出“非纯公共产品”、“混合产品”、“俱乐部产品”等概念。
