第四，在政府内部管理方面，建立全新的政府行为评价标准，改造政府机关及行政官员的日常行为方式。以目标、产出成果和绩效（output and performance）的评估代替传统的投入（input）和程序控制。这种结果与绩效的行动导向（result‐oriented）意味着，以组织提供服务的实际成果、业绩和公众的满意度，来界定组织存在的价值、规模和预算数量，由此，绩效评估（performance appraisal）、全面品质管理（total quality management）和产出服务的质量标准将同私营企业一样，成为公共组织的生命线。为了实现组织的绩效要求，在政府组织内部创建新型的组织文化和官员行为规范。
它们包括：将“做正确的事与正确地做事”的思想内化到官员的观念和实际行动中，使官员在组织目标上达成理解与共识；界定公共组织的顾客群体，倡导“顾客导向”（customer‐oriented or customer‐driven）与积极回应顾客多样化服务需求的理念；通过团队与学习型组织的构建，发展官员相互学习、团队合作的精神和共同承担责任的意识；实施更加公平和富有弹性的组织激励措施，保障团队和官员的贡献与报偿相平衡。与此相对应的是，维系公共组织内部层级关系的控制方式也发生了重大改变。上下级关系的维系方式将是以绩效目标为导向，以绩效契约或绩效承诺书（performance pledge）为连结媒介的管理结构，为下级执行机构和人员保留了灵活的管理权限和空间。
第四节 权力配置：以县为基础合理划分政府间的职责权限
一、地方分权：政府改革的基本趋势和方向
地方分权是指中央政府或上级政府把相关的职权下放给地方政府或下级政府的行为。从纵向权力配置看，现代各国大致有两种分权模式。一种是联邦制国家的“分割性分权”。在联邦制国家，联邦政府和州政府的权限划分在宪法中大多有原则规定，一般分为联邦政府专有权力、州政府专有权力、联邦与州政府共有权力。州政府在法定权限内的权力行使有最终决定的性质，不受联邦政府干预和限制。另一种是单一制国家的“分工性分权”。在单一制国家，地方政府的权力来自中央政府的授予或委托，中央政府可通过立法加以改变或调整。
在发达国家，地方政府大多实行不同程度的自治，其中有的是高度地方自治，如英国、日本等国中央政府与地方政府之间不是领导与被领导的关系；有的是有限地方自治或地方分权，如法国历史上是中央高度集权的国家，近20年来推行地方分权改革，将中央的权力分期分批下放给地方，同时保留中央政府对地方的控制和监督，实行有限的地方自治。近年来，地方分权主要体现在公共服务领域，其主要思路是大多数公共服务应由最能取得收益、最贴近公众的地方政府来提供。理由是：（1）地方政府更了解当地公共服务的需求，能够提供更适合本地居民偏好的服务；（2）地方政府在地理上更接近公民，更有利于公民参与服务决策；（3）地方政府权限的扩大，更有利于公共服务创新，促进政府间竞争。各国学者从不同角度论证了多级政府分权治理优于单级政府治理。
分权已经成了当代社会发展的一个基本趋势。1996年4月，在联合国第50届大会通过的关于公共政府的第225号决议中，积极鼓励公共政府的分权趋势。
世界银行在1997年的报告中认为，从省、州级政府在政府收支中所占比例来看，国家越富有、越大，就越趋向权力下放。相对于中央政府而言，一方面，地方政府更能了解地方的实际情况，更能把握地方民众的偏好，具有信息优势，把与地方事务相关和只涉及地方民众利益的权限下放给地方政府，可以更有效地提供地方公共物品，节约管理成本，提高行政效率。另一方面，在当今社会，民主更多地被理解为在宪政制度的基础上，共存繁荣的公民社会和丰富的社会资本，人们通过自治的共同体，获得参与公共事务的管理权利，参与公共事务的过程。因此，衡量一个国家民主的最主要标准，往往是公民是否有权获得公共领域的信息资源，并能够直接参与公共资源管理的过程。这种超越于狭义的代议制民主参与形式的公民直接参与观念，在实践上，势必推动一个国家将更多的公共事务决定权和行政管理权下放到能够直接面对公民的地方层次上，为公民直接参与的发展建立可行性的制度基础。
从当代分权改革实践看，第二次世界大战结束以后，在美国为首的同盟国的主导下，德、意、日等国逐步实行政治民主化，颁布宪法并推行地方自治，确立了中央与地方分权体制。20世纪70年代以来，由于凯恩斯主义导致严重的政府失败现象，加之科学技术尤其是信息技术的迅猛发展，客观上要求决策分工和权力下放，这些因素促成了新一轮的地方分权浪潮。许多国家通过权力下放，将公共服务的责任、决策权、财权等管理权限，从中央下放给地方政府，特别是基层政府，调动了地方政府的积极性。进入20世纪80年代以后，以“里根经济学”和“撒切尔主义”为代表的新自由主义思潮在西方国家兴起，其基本政策主张就是“小政府”和地方分权。新自由主义认为，中央政府因推行凯恩斯主义和“福利国家”政策而导致财政赤字急剧增大，从而使中央政府陷入了严重的财政危机。
美、英等国的主要对策：一是减少中央政府对经济生活的干预及其财政支出；二是向地方政府下放部分权力。美国里根政府的“还权于州与地方”和“新联邦主义”改革，法国1982年的《权力下放法案》，就是典型的例证。进入90年代以后，韩国、泰国等新兴现代化国家，苏联解体后的新独立国家，以及东欧剧变后的新东欧国家，都开始推进地方分权改革并取得了较大进展。20世纪90年代前期，为了应付“泡沫经济”造成的困难局面，日本政府采取扩大公共投资、降低利率等政策措施，这种带有凯恩斯主义色彩的经济政策，使财政赤字迅速膨胀起来。与此形成鲜明对照的是，实行新自由主义政策的美国经济出现了持续繁荣的景象。
于是，日本各界开始高喊“遵守国际标准”。在此背景下，日本桥本内阁重新推行地方分权改革，并使地方分权成为日本行政改革的主旋律。纵观世界各国地方政府改革的内容和趋势，全球范围内的政府间关系的演进呈现趋同趋势。不仅联邦制国家尊重地方自治和实行法定分权，许多单一制国家也开始改变地方过分依赖中央的传统格局，转而朝增加地方自主性和促进相互依赖的方向发展，这种发展趋势使得政府间的管理责任与资源分配更加均衡。联邦制国家呈现出由分散走向集中的发展趋势，而单一制国家则呈现出由集中走向分散的发展趋势。因此，当今世界各国政府间关系的基本演进趋势是名异实同，共同趋向于法定分权、纵向平衡的府际合作与多中心治理格局。这一制度的基本特征是：纵向分权、彼此制衡、相互合作。地方政府有足够的宪法和法律保障，可以在一定程度上反制上级政府和中央政府的随意干预。
二、改革政府层级体制，实行市县分治
1．政府层级设置的现状和基本趋势
在当今世界上，大多数国家都设立有若干个地方政府层级，以保证国家管理的稳定性、有序性和效能性。各国的政府层级设置，受制于历史文化传统、国土面积大小、交通通讯状况、人口数量和密度，以及国家结构形式、经济社会体制等因素。根据对世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层级以二级制或三级制居多（见表83）。就主要地理大国的地方行政层级设置看，世界上国土面积前十位的国家，除中国和印度实行四级制外，其他国家都实行二级制或三级制。其中，俄罗斯为三级制，加拿大、美国、巴西、澳大利亚为二级制，阿根廷、哈萨克斯坦、苏丹为三级制。就主要发达国家的地方行政层级设置看，美国在全国政府之下设有州级政府和地方政府两个层次；日本的地方行政区划包括都道府县和市町村两个层级；法国的地方行政层级实行大区、省和市镇三级制，是欧盟成员国中地方行政层级设置最多的国家。从国外地方治理的实践看，地方行政层级设置以二级制或三级制为宜，地理和人口大国同样可以只设置二至三个行政层级，并保障地方治理处于有效运作状态。
而且随着各国政府层级改革的推进，地方政府管理幅度呈逐步扩大趋势。
行政管理层次和管理幅度是互为影响的变量关系，一般地说，行政管理层次减少，行政管理幅度就会相应增大，反之则相反。在过去，由于信息沟通不.，管理工具、管理手段和管理能力不够发达，地方治理不得不增加行政管理层次。当今时代由于信息化和网络化的快速发展，不仅企业管理的组织结构在朝着扁平化方向发展，政府管理的层级结构也在朝着扁平化方向发展。随着地方政府管理层次的减少，地方政府的管理幅度就会相应增加。例如，美国设有51个一级行政区（50个州和1个特区），二级行政区仅县和市就多达22000个，平均每个州政府下辖有440多个县和市。法国本土设有22个大区、96个省和36000多个市镇，其中省是最重要的地方政府，每个省平均下辖有370多个市镇。日本的47个都道府县下辖有3273个市町村，平均管理幅度为69个。俄罗斯的89个联邦主体共设立1834个二级行政区，平均管理幅度为21个。德国的16个联邦主体下辖有660个二级行政区，平均管理幅度为40个。比较而言，中国地方政府管辖幅度则要小得多，目前中国内地共设31个一级行政区、333个二级行政区和2861个三级行政区，自上而下的平均管理幅度分别仅为10．4个和8．59个，远远低于发达国家地方政府的管理幅度。
从中国历史来看，地方政府层级也是以二级或三级居多。自从秦朝产生行政区划制度，到民国末期的2100年时间里，中国大多实行的是郡县制。郡县制将全国分成有层级的行政区划，并定期向各级派出官员进行治理。其中，县级是最为稳定的一级，其余层级在2100年的历程中曾有过十分复杂的变化，名称也多种多样。为研究方便，很多研究者根据管理层次，将行政区划层级大致分为三级，即县级政区、统县政区、高层政区。我国大多数朝代是县级-统县二级制（如秦、汉、唐初、元）或县级-统县-高层三级制（如魏晋南北朝、隋初、宋、明），也有少数朝代是多于这三级的多级制（如清朝）。此外，我国历史上还出现过虚级，如唐后期的方镇、北宋的路、民国时期的行政专员督察公署等。根据秦至民国末期2100年的统计，我国各种级次划分所占的年份中，以二级制和三级制居多。
当前中国行政层级经过新中国成立以来多次的调整，目前实际上是五级制，即中央、省、地（市）、县（市）和乡镇五级政府。地方政府既是同级权力机关的执行机关，又受中央（或上级）政府的领导和管理，有责任执行上级政府的决定，完成上级政府交办的事项，各级政府之间是一种上下级的关系，领导与被领导的关系。过多的政府层级导致了政府回应效率低下、行政成本提高、政府间职责划分不清等一系列问题。随着地方民主化的推进、社会转型对公共服务需求的增加、治理技术尤其是信息技术的发展，对我国现行的政府层级体制形成了较大的冲击。
一是信息技术的发展和行政信息的传播，冲击着地方政府的层级结构。随着计算机和互联网的普及，当前信息技术已经广泛应用到政府公共管理的各个领域。传统的行政管理方式发生了重大变化：政务处理电子化，政府采购电子化，社会保障服务电子化，政府决策服务电子化。这些都为减少政府层次、扩大管理幅度提供了有力的技术支持。更为重要的是，信息技术的普遍应用逐渐改变了政府间信息沟通模式，由此将引发政府间关系的变革。据统计，全世界有2/3的政府功能是与信息管理相联系的。政府信息与其他信息一样在传播过程中具有网络化、平等化的特征，这使得政策制定者与公民处于一种直接沟通状态。政府的“手工管理”时代行将结束，“信息管理”时代已经来临。而地方政府层级体制则是权力等级制的化身，只有处于金字塔上一层级的政府才能掌握足够的信息，而作出对下一级的命令和决定。就像马克思曾经对官僚等级制所作的批判那样，“它的等级制是知识的等级制。上层在各种细小问题的知识方面依靠下层，下层则在有关普遍物的理解方面信赖上面，结果彼此都使对方陷入迷途。”“官僚机构的普遍精神是秘密，是奥秘。保守这种秘密在官僚界内部是靠等级组织，”在传统体制下，地方政府层级结构中信息的传播和沟通是直线型的；而在信息时代，信息的传播和沟通是网络化、平等化的。两者之间的内在冲突将对地方政府的层级结构形成冲击。
