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第30章 投融资改革:从“四自”公路到社会办事业(1)

新中国成立以后直到1978年,由于种种原因,浙江一直是中央政府投资最少的地区,基础设施建设和社会事业发展长期滞后。改革开放以后,浙江经济快速发展,基础设施和社会事业需求空前增大,基础设施和社会公共设施渐渐成为一个瓶颈。

然而此时的浙江,刚刚从改革开放前经济濒临崩溃局面中恢复过来,财政捉襟见肘,企业急需资金,金融机构则尚处于高度的计划控制之中。加快基础设施和公共设施建设只有一条出路,这就是解放思想,创新机制,广开门路,多渠道、多形式筹集资金。

“风起于青萍之末。”30年过去了,浙江大地无论是基础和公用设施,还是社会事业,都居于全国前列。浙江的高速公路不仅形成了干线网,而且跨越大江大河和海湾海峡,一系列主要的支线也已经通车或正在建设之中,兼具缩短城市距离和疏导交通功能的主要斜线也即将通车。

浙江的社会事业曾是浙江经济社会发展的“短板”。教育事业曾列于全国第10位以下,科技、文化、卫生等事业,也长期居全国较低位次。而今,浙江社会事业发展已连续多年居全国省区的第三位,大专以上文化水平的人口占全省人口比重,也已经列于全国第六位。

所有这一切变化,相当因素得益于浙江投融资体制的一系列重大突破。

一方面是省里制定和实施了一系列冲破传统模式束缚、灵活筹集资金的措施和办法;另一方面是各地积极实践,着力盘活资源,以多种投融资形式,推进建设项目;第三方面是企业和个人开拓思路,创造性地发展教育、科技、文化、卫生等事业,极大地改变了教育等事业发展,只有政府一个积极性的传统格局。

创新模式,全局皆活。历史将会记住,浙江在这一过程中,创造了多项全国第一:

第一个实施“四自”公路和“五自”水利建设的省份。

第一条由民资参股建设的铁路——衢常铁路于2003年筹建,2007年开通运行,全长42.6公里,总投资6.7亿元,建设初期当地民间企业参股34%。

第一所自新中国成立以来的私立高中“安吉上墅私立高级中学”,于1984年9月20日正式开学。

资金固然是一个重要因素,但如果思路不变,即使有资金也不一定能办成大事。尤其是改革开放初期的浙江,百废待兴,到处缺钱,关键还是创新体制机制,形成“为有源头活水来”的基础设施和社会事业大发展的局面。

一、“思路一变道路宽”

大约是1995年的一天,笔者跟随领导,陪同时任国家体改委副主任张皓若一行去宁波考察。当时浙江正处于公路大建设时期,新路尚未建好,老路破旧不堪,车行路上,恰如“汪洋中的一条船”,一路颠簸、一路尘土、一路怨言,现在只需约2小时的路程,当时用了5个多小时。

时隔10余年之后的2008年春,笔者夫妇陪一对在美国工作的华人科学家夫妇,一起游玩杭州湾跨海大桥。大桥全长36公里,缩短了宁波、温州等地至上海的距离120公里,海外华人一片赞叹。至此,浙江高速公路已经“编织”形成了一张完整的巨网。

(一)缘起集资办电

20世纪80年代,笔者曾多次到今日闻名遐迩的萧山万向节厂调研。一次与厂长鲁冠球交谈中,不知是何原因,讲起了厂里用电问题。鲁冠球扳着手指头说,过一两年,厂里就不缺电了,因为他们参加了地方政府组织的镇海电厂的集资建设,可以优先分配用电。鲁冠球说,厂里资金很紧张,不过出这个钱是值得的。

当时浙江用电十分紧张,相当多的企业不得不“开四停三”,甚至“开三停四”。一些家庭省吃俭用,通过门道购置了紧俏的家用电冰箱,却不料因为经常停电,成了摆设。

20世纪80年代初期和中期,是浙江探索投融资改革的起步阶段。为了解决用电紧张的瓶颈制约,省委、省政府尝试采取“集资办电”的做法。1985年,全省第一期集资办电筹集资金4.2亿元,建设台州电厂三期工程和镇海电厂三期工程,取得较好效果,迈出了政府引导、社会筹资、市场运作、推进基础设施建设的第一步。

采取社会集资方式,建设基础和公用设施,以及发展教育等社会事业,是浙江的一个传统。1924年通车的杭州至余杭的杭余路,采取了股份有限公司集资的商办形式。1927年开始筹办的浙赣铁路,以杭州中国银行为主并有浙江兴业银行、浙江地方银行、中国农业银行等参与,先后发放了8次建设贷款,共计2950万元,开创了国内银行投资铁路建设成功的先例。然而这些在计划经济体制中却成了匪夷所思的做法,所以也可以说,解放思想必先回归传统。

(二)高速突破

20世纪80年代初期,是一个思想高度活跃的时期。一方面是由于信息和知识的匮乏,大家都在思考、在研究,究竟应该如何推进改革开放;另一方面是由于年轻,有着无穷的精力,不断地会提出一些新的思路。

随着国外现代化不断被介绍进来,有一个词开始被浙江的政府部门和学界所关注,这就是“高速公路”。对于一级公路尚是空白的浙江,高速公路简直就是一个梦幻。随着党的十一届三中全会的召开,浙江的现代化建设被提上了议事日程,中共浙江省委、省政府领导,适时向浙江省交通设计院提出,要在宁波和杭州之间建一条高速公路。

有这个可能吗?带着这样的疑惑,当时笔者和机关的同事一起,展开了深入研究。从需求角度看,这是一个非常急迫的问题。当时环杭州湾两侧所有的公路交通,都已处于饱和状态。当时的公路以二级公路为主,路基9米宽,设计流量为日5000辆,然而最繁忙的路段日混合交通量已达8000辆以上,超过设计能力的60%,而且还在以每年20%以上的速度递增。我们当时大声疾呼,浙江公路交通“严重的危机将出现在1990年前后”。十分明显,加快建设高速公路是硬道理。

然而从资金供给角度看,则问题颇多。根据当时了解,高速公路每公里造价高达800多万元,杭州至宁波起码10多亿元。如何筹措这样一笔巨额资金呢?唯一的选择就是改革投融资体制机制,以全新的资金模式建设高速公路。

笔者的同事当时提出了解决资金问题的几条意见。一是出让高速公路两侧土地,这在当时尚无先例,大家觉得简直如同天方夜谭,根本就不可行,根本就没有受到重视;二是先修通宁波到上虞的路段,先行收费,让高速公路早点产生经济效益,可以增强还款能力;三是钱江大桥,也就是一桥,实行收费,定向用于杭甬高速公路建设。这后两条,后来都被实施了。特别是钱江大桥收费,笔者和同事提出建议数月之后,经省政府同意,钱江大桥开始实施收费。

当时有人对于大桥收费提出不同意见,说是“国民党修桥,共产党收费”。这当然很有点讽刺意味,让人有点难堪。然而在经历了长期政治经济动乱之后,如果不是采取这样的收费措施,浙江高速公路建设可能还要被推后,浙江很可能就会出现连国民党修的桥也无法再用的困窘局面。

杭甬高速公路是浙江最早利用世界银行贷款建设的交通工程,是浙江突破传统投融资体制机制的一个重要尝试。20世纪90年代,浙江利用世行贷款的公路项目有两个,一个就是杭甬高速公路,再一个就是沪杭高速公路浙江段。两者共计利用世行贷款3.7亿美元,其中杭甬1.8亿美元,沪杭浙江段1.9亿美元。

这就给传统的以国内资金为主的投融资项目,带来一系列新的课题,如怎样避免汇率损失问题、工程实施中如何保持较佳的内外资比例问题、财务审计问题、合同标段管理问题等。如当时按国际通用的“菲迪克”合同条款模式,采用国际(内)竞争性招标方式选择施工队伍,对于浙江来说,就是一个重大创新。

高速公路带来的不仅仅是投融资体制的突破,对于国内传统思维模式也是一个重大冲击。1984年,一位很有威望的中央领导来浙江,听说浙江正在热议高速公路,于是提出意见,说是浙江人多地少,高速公路大量占用耕地,可能还是不宜发展为好。当时,笔者关于高速公路的论文正要发表,单位领导建议把高速二字改成高级。高速和高级是完全不同的概念,笔者据理力争,论文最后还是如期发表。

其实高速公路远比普通公路节约土地。如果以高速公路的土地使用效率为100%,则一级公路为76.9%,二级公路为33.3%,三级公路只有17.8%。在高速公路上,汽车速度快,因而能在单位断面和单位时间里通过较多车辆。显然,越是人多地少的地方,随着经济发展,就越是必须建高速公路。

1996年12月6日,杭甬高速公路通车,18年的梦想终于变成了现实。

而浙江投融资体制改革,这时也早就进入了快车道。

(三)“四自”公路

改革开放初期,浙江公路大都是低等级公路。1983年,全省共有24152公里公路:其中一级公路是空白;二、三级公路合计918公里,占3.8%;四级公路占51.7%;等外路占44.5%。在这些公路中,高级、次高级路面只有2824公里,占12.2%,比全国平均水平低7.5%。而且有些所谓高级路面,只是铺了一层7厘米厚的渣油路面层,很容易损坏。再加上经费不足,以及体制不合理,养护状况也不好,当时有“汽车跳,浙江到”的说法。

公路建设进度也十分缓慢。根据当时改造进度,全部国道和省道改造为二级公路需要30余年时间,如此到1990年前后,全省几条主要干线公路都将严重超载超役,甚至达到不能承受的地步,加快浙江公路网建设刻不容缓!

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