在实践中，正是由于一些监督制度在制定时就存在运行成本过高、实施主体模糊、相关执行条件不具备等“先天不足”而必然无法有效运行。其原因，一是党内监督制度的制定过程，往往是在封闭、半封闭状态下进行，缺乏民主和共识；二是党内监督制度的立法理念比较成旧，在设立党员干部的义务性规定时，总是轻信大多数人都会自觉遵守，因而约束失之于宽、失之于软；在设立党员干部权利性规定，尤其是赋予监督权利时，又过于担心党员干部会滥用权利，由此引发矛盾纠纷，影响团结稳定，因而对权利的授予总是慎而又慎、严之又严。党内监督条例十项制度中的询问和质询、撤换和罢免制度，条例本身的规定已很严格，在制定实施办法时又作了进一步的限制，而很少有人考虑：在目前党内监督软弱、党内民主空气不浓的环境中，有没有人愿意选择这样的途径去实现自己的监督权利？类似于询问和质询、撤换和罢免这样的制度制订公布后，如果几年之内都没有一个实例发生，那么这些制度的意义和价值何在？
（五）党内监督的程序制度建设薄弱，监督的实际效力有限以《党内监督条例（试行）》与各级人大常委会监督法的比较，可以看出在监督制度的设计上，党内监督与立法监督存在着明显的差异。主要表现在：
监督主体和对象的权利与义务、权力与责任关系不同。监督法在监督制度的设计上不仅强调监督主体与监督对象之间的权力平衡，而且非常注重对监督主体权利的保障和对监督对象义务的强化，这使得监督者有充裕的条件来实施监督，七种监督形式，每一种都有较强的监督效力，这种效力既体现于实体性规定又体现于程序性保障。而党内监督条例在监督制度的设计上不仅监督主体与监督对象之间的权力不平衡（许多情况下都是弱势方监督强势方），而且往往更强调对监督对象权利的保护和对监督者义务的强化。这使得监督者启动和实施监督的门槛很高，面临不小的障碍，甚至要承担相当的风险。六种监督主体中，党委委员对党的委员会及其委员、常委的监督，纪委委员对纪律委员会及其委员、常委的监督，由于同体化而形成利益的关联，可行性很小。十项监督制度中，前四种集体领导与分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会规定了被监督主体自行履行的义务，属于常规性工作制度和工作方法，有特定的约束对象但没有特定的监督主体，不能形成“不这样就会怎么样”的罚则，所以并不是真正意义上的监督制度，也就难有监督的效力了。针对性较强的询问与质询、撤换与罢免制度，却又缺乏可操作性，条例中对这两项权利的行使，作了十分苛刻的限制，“质询人利用质询故意刁难、无理纠缠的，给予”，“对于没有列举具体事例，不负责任地提出罢免或撤换要求的，给予”。
在现实生活中，作为党的委员会委员个人提出质询、撤换或罢免要求，本身就已承担了很大的政治风险，即使纯粹出于善意，也很难要求其保证百分之百地准确、真实，一级组织，一个党的职能部门尚不能保证完全做到，何况个人？从党内监督条例的条文看，也比较注重监督主体与监督对象之间权利与义务、权力与责任的平衡，但这种平衡仅仅建立在监督者与监督对象之间静止、孤立的对应关系上，是纯属理论上的平衡，如果放在监督活动实际发生的组织环境中去衡量，这种平衡实际上无法维持，比如撤换与罢免制度，通常在监督者提出撤换（罢免）要求时，监督对象应当被撤换（罢免）的问题尚未被组织查实（如果已经查实，个人就无须再提出撤换要求），这时，监督者最需要支持，而组织处于中立位置，整个组织环境都更有利于保护监督对象而不是监督者，提出撤换（罢免）要求者不仅需要以个人名义提起监督，还要独立承担撤换（罢免）事由的举证义务和全部风险，只有在监督对象的问题被组织认定并进入撤换（罢免）程序时，整个组织环境才会转向支持监督者，而这时监督者的监督义务已经基本履行完毕，这种现象在监督制度的设计上具有一定的共性。从这个意义上讲，组织对监督者的权利保障具有滞后性，因而也就容易虚置。
监督的公开性、透明度和参与的广泛性上存在着差异。监督法的七种监督形式（制度），凡涉及关系改革发展稳定大局和群众切身利益，社会普遍关注的问题、事项，都要求向本届人民代表大会代表通报并向社会公开；而党内监督条例监督事项中，不管是否涉及全党大局和党员切身利益、普遍关注的问题，都没有必须向所属区域内的党组织、党员公开的要求，也没有必须向本届党代会代表公开的要求，只是在重要情况通报和报告制度中规定，“根据需要”、“根据实际情况”、“以适当的方式在一定范围内通报或向全党通报”、“以适当的方式向社会公开”，甚至对“党员署真实姓名检举的”，也还要“视情况将处理结果告知该党员，听取其意见”。在监督法中，各项监督制度的参与渠道比较宽泛，人大代表根据需要可以参与特定问题的调查，人大代表反映的意见和建议，可以成为一府两院专项工作报告的内容，也就是说，个人程序外的监督可以通过程序内通道，转化为组织监督，个体监督的涓涓溪流可以汇聚为组织监督的大江大河，个体监督的帆船可以在组织监督的江河中顺流而去，组织对个体监督是持肯定、鼓励、支持的态度；而在党内监督条例中，尽管监督的主体多达六种，有组织也有个人，但主要集中于党的委员会和纪律检查委员会内部，监督制度实施中的实际参与面很窄，各监督主体之间互相独立，互不相干，除信访处理外，个体监督包括党的委员会委员和纪委委员的监督很难转化为组织监督，组织也很难给予个体监督以有效支持，个体实施监督的风险和责任全部要由个人承担，从这个意义上讲，组织对个体实施监督是持消极、怀疑、限制的态度，这就无形中对个体的监督冲动形成抑制。
监督制度的程序化和可操作性上存在着差异。监督法所设计的监督制度在程序上相对比较完善，七种监督方式，既使不制定实施细则，也已经基本可行。而党内监督条例规定的十项监督制度则过于原则和宽泛，如不作进一步细化，多数制度尚难操作。如党内监督条例第五条规定：“党内监督要与党外监督相结合”，作为一条原则，既没有对其内涵作进一步的阐述，也没有在其它章节中得到充分贯彻和体现。又如第十二条需要集体研究决定的“方针政策性的大事”、“全局性的问题”、“重要干部的推荐、任免和奖惩”，第十八条的“个人重大事项”等，其内容范围都有待于进一步明确界定。再如第十三条各级领导班子讨论决定重要事项要求“如实记录”、“记录在案”，违反规定的事后责任追究，以及上级党组织对下级党组织民主生活会的监督，都要求以记录为凭，但对如何记录，记录的具体要求、标准这些关键环节则未作明确规定。
在监督的拘束力、威慑力上存在着差异。监督法各项监督制度中不仅对监督程序作了严密的规定，而且对监督所要实现的目的、达到的效果都作了明确的规定，并通过向社会公布、实施评议、测评等方式形成制约，而党内监督条例往往只规定了监督的手段、途径、方式方法，对监督所要实现的目的、效果确乏明确的规定，多数监督制度对于监督对象不接受、不配合监督难以形成制约，因而也就缺乏监督的拘束力和威慑力。
推进党内民主、加强党内监督的对策建议
民主不仅仅是一种理念，更是一种制度安排。从列宁对民主的论述来看，民主制度中的核心内容就是有关选举、公开和监督的一系列制度。推进党内民主，强化党内监督，核心的问题是加强党内民主和监督的制度建设。
一是完善党的代表大会制度，发挥各级党代表的主体性作用。
党代表在党代会闭会期间权能虚化的问题已经引起了中央的高度重视，并在一些地方尝试党代表常任制。十七大明确提出要实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。建议在总结党代表常任制试点经验的基础上，研究探讨非常任党代表如何更好地履行职责、发挥作用的问题，同时，对如何更好地发挥党的基层各级委员会委员的作用，强化集体领导，也应进行深入研究。
二是进一步细化党的地方各级委员会常委分工制度，明确规定不得以书记办公会、碰头会的形式决定党内事务。十六届四中全会关于逐步减少地方各级党委副书记职数的要求，目前已基本实施到位，但提出这一决策的目的——取消各级书记办公会，防止权力向个人或少数人集中的实质性意义尚未实现，目前，基层党委“书记办公会议事定调，常委会表决通过”的模式并未改变。党的十七大报告要求“严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断”。因此，应在逐步减少副书记职数、实行党政领导交叉任职的同时，进一步规范领导班子的内部分工，研究制定科学合理的分工办法，明确界定党委书记、副书记的权力边界，使集体领导与分工负责制度真正得到落实。同时，还必须以适当的形式明确规定，减少副书记职数后，基层各级委员会的书记、副书记不得再通过开书记办公会、碰头会等形式议事决策。
三是试行党的地方各级委员会专职常委制度，逐步推行议行分离。实行地方党委常委专职化，可以切断决策的利益关联和利益驱动，避免在利益关联的情况下“自己为自己决策”，确保决策中立；可以使决策的责任更加明晰，做到决策的权利与责任相一致，使决策者切实对决策负责。同时，专职化可以使常委从烦琐的具体事务中解脱出来，以一半的精力学习研究党的大政方针和政策，掌握全局性工作，做到熟知上情；以一半的精力到各地监督检查、调查研究，摸透下情，从而提高决策的客观性、专业性和权威性。
四是制定民主集中制的操作程序——《党的地方各级委员会（常委会）议事、决策规则》。在实际工作中正确、有效地实施民主集中制原则，必须有更多具体的工作制度和程序来保证。集体领导和分工负责制度的实施，还需要更为具体的程序性规定，比如批示的程序，报告工作的程序，研究工作的程序，个别酝酿的程序，决策的程序等。像深圳等地最先实行的“党委主要负责人末位发言制度”，就是一种防止议事中主要负责人先入为主、擅权独断的制度，目前已被许多地方所推行，类似这样的制度，就应作为基本的议事规则，上升为普遍的制度，并应以专门条款明确规定，违反规则和程序作出的决定、决策，均为无效。还必须按照十七大报告的要求，积极推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，建立健全地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。
五是制定党务公开实施办法。公开是民主的题中之意，是监督的前提。没有公开，就不可能有真正的监督。这里所说的公开，是指权力运作过程的公开而不仅仅指结果的公开。只有在公开的基础上，才有所谓监督。滥用职权的行为，一般发生在暗箱操作过程中。当权力运作过程处于公开化状态时，来自人民的监督就是可操作的监督，否则就难以操作。我们党是长期执政的党，作为长期执政的党，其党务很少是纯粹的“党内活动”和“党内事务”，特别是党的方针政策的制订、党的组织和干部队伍建设都具有很强的公益性、公共性，不仅为各级党员干部所关注，也为公众所关注；不仅需要得到全党的认同、支持，而且需要得到全社会绝大多数成员的认同、支持。所以，推行党务公开不仅是“尊重党员主体地位，保障党员民主权利”，也是积极回应各级党员干部的期望，回应社会各行各业的期望，是执政党得到公众支持、拥护的前提条件。党的十七大报告明确提出要“推进党务公开，营造党内民主讨论环境”。
应尽快研究制订专门的党务公开办法，明确规定党内事务哪些事项必须向全党公开，哪些事项必须向社会公开，以及如何公开、何时公开、由谁公开。还必须按照十七大报告的要求，积极推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。
六是更新制定党内法规的立法理念。从防君子转向防小人。
应该审视：在一个时期以来所制定的党内条规制度中，包括权利性规定和义务性规定，其实施的实际功效如何，有哪些是多数情况小都不被执行的，有哪些是普遍地未被执行的，有哪些是在目前条件下根本无法执行的，分别作出相应的调整。强化党内法规的责任约束。在修订《党内监督条例（试行）》或制定实施细则时，应进一步完善、扩大群众监督、舆论监督，提高党内监督各项制度的可操作性和有效性，突出保障党员的监督权利。同时，为了提高党内制度建设的功效，必须更新理念，扩大制度建设中的民主参与，扩大制度建设中的民主和群众参与面，要求一个区域内的党员干部遵守的制度，应尽量面向区域内党员干部广泛征求意见；要求全体党员和各级干部遵守的制度，应尽量面向全党和各级干部征求意见。
（作者系浙江金华市纪委）
