南宋时纸币的发行量日益增大，需要的楮纸也日益增多，但由于交通不便，“蜀远纸弗给”，蜀纸得之不易，会子的纸就用得很杂，先造于徽州，后又在临安府置局造纸，又杂用蜀纸和杜纸，后来则全用杜纸了。这些纸张质量不如蜀纸，容易破烂，但也容易仿造，“纸既可以自造，价且五倍于前，故昔之为伪者难，今之为伪者易”。纸钞质量的窳陋，客观上为伪造者提供了物质和技术条件。
金朝、元朝和明朝的纸币多以桑皮纸做造钞用纸，桑皮纸以桑树皮为原材料，原料很普通，制造技术又没有什么特别之处，容易为人们掌握，即“将桑树皮剥下，取出介于桑树粗皮和本质之间的一层极薄的内皮，然后将它泡浸在水中，随后倒入臼中，捣烂成糊浆，最后制成纸”。因此私人造纸并不是很难。
元代纸钞的质量比宋代低劣，印刷水平既低下，纸张质地也粗糙，因此民间更易仿造。元代的钞纸，早期是用棉纸，不耐磨损，后来改为质地相对坚韧的桑皮纸。到顺帝至正末年，纸钞的发行数量更失去控制，飞速增长，连桑皮纸也不能满足需要，便大量地采用更易得到的榆皮纸。
印钞所用的钞版在中统钞初期为木质的，经长期使用后容易磨损变形，再加上墨汁和颜料的浸濡，其印刷质量必然大打折扣。元世祖至元十三年（1276）才改用不易损毁的铜版，但有些铜版仍存在超过正常使用期限而字迹磨损的问题。至于纸钞的图案也比较简单，且发行的中统钞和至元钞之间无较大区别，伪造者易于雕刻模仿，甚至用指甲也能刮涂，于是才会发生将中统钞挑补描改为至元钞的事件。政府虽在至正十年革新了中统钞的图案，但在印行新钞的同时，并未终止旧钞的流通，因而没有起到杜绝伪钞的作用。元代的造纸术和印刷术是比较发达的，造纸作坊和印刻书籍的书坊遍布全国各地，造伪者要获得造伪的原料，掌握造伪技术，并不困难。由于造纸业发达，导致纸价低廉，从而大大降低了印钞成本，正如时人郑介夫所言：“惟钞用本之轻，故伪造者纷然。”
至于盖在纸钞上的各种印章，亦容易伪造。中统二年（1261）曾有人建议在中统钞背后加盖官印，以防伪造，最后竟因不便而未被采纳。待大量伪钞充斥市场之时，元廷才意识到问题的严重性，于是规定纸币上须盖有造币官吏之印信署名，再加盖朱色帝玺后方属有效，才可以在市面上流通。但这种简单的防伪技术，根本难不倒造伪者。延祐元年（1314）十一月，袁州路宜春县人戴荣一纠结甘元亨伪造至元钞，主犯戴荣一就曾指使甘元亨用铅锡刊雕篆文朱印两颗，可见其仿制也不难。
宋元时期纸币面额都有很多种，其具体形制并不一致，即使同一种纸币，也前后不一，存在较大差别。以近年来发现的元纸币实物来看，当时流通的纸钞仅在钞纸大小上就存在明显差异。如同为至元二贯钞，在咸阳发现的一件，长二百七十五毫米，宽一百九十六毫米，而在青海柴达木出土的一件，长三百零三毫米，宽二百十五毫米。同样面值的纸币，长宽大小却有着显著的差异，而其图案标记和颜色也存在着微小的区别。
纸币的这种复杂多变，使民间难以一一辨别，也为伪钞的制作、流通留下了漏洞。因此正如元代著名的政治家许衡所言：“夫以数钱纸墨之资，得以易天下百倍之货。印造既易，生生无穷，源源不竭。
此世人所谓神仙指瓦砾为黄金之术，亦何以过此……奸民不期于伪造，而自不能不伪造。虽制以死刑，不能绝也。”
3.政府纸币政策失误
虽然宋以后的政府始终十分重视纸币的禁伪，并一再加重对造伪者的惩罚，但伪钞不仅未能绝迹，反而呈现越来越严重的状况。除了纸币的防伪性能低，容易被伪造外，政府纸币政策的失误，也是一个非常重要的原因。从钞法本身来看，宋代是世界上最早发行纸币的，宋元时期许多关于纸币的法规均在摸索之中，钞法中不尽合理之处甚多。
宋代的纸币发行中规定有易界兑换制度，易界年限较短，一般为三年，新旧钞兑换时对收回的旧钞要实行辨验制度，因此易界兑换起着一定的防伪作用，故有“戒新会不立界”一说。不过有时兑换不一定在易界时进行，如南宋宁宗嘉定五年（1212）发行的第六界湖会，距嘉熙二年（1238）发行的第七界相隔二十六年，其间曾在嘉定十四年（1221）、十七年分别增印三十万、二百贯第六界湖会，以易破损了的会子。另一种情况是虽有界分但不立年限，如徽宗政和元年（1111），下令四川只行第四十四界钱引，“若通行及乏用，听于界内续增其新引给换之”。新钞与旧钞同时行用，使用时间又长，民间流通过程中的伪币就不易被察觉。
历代发行纸币都有所谓倒钞法，即将破旧的纸钞拿到政府部门去换易新钞。但在换兑过程中，国家不是一对一地进行兑换，当时以旧币换新币，需支付一定的费用，称纸墨费，或称工墨费、贯头钱、贴头钱等，“凡引一界满，纳旧易新……曰贯头钱”。北宋交子换易的时候，每贯收纸墨费三十文，南宋绍兴十一年（1141）增至六十四文，庆元（1195-1200）以后，四川一带更有增至八十文者。金朝在大定二十三年（1183）以前，“凡以旧易新者，每贯取工墨钱十五文”。大定二十三年起改为八文，后来新旧钞兑换收取的工墨钱数不一，不过都在十五文以下。元朝的工墨费最初是一两交三十文，至元三年（1266）减为二十文，但到至元二十二年（1285）复增至三十文，此后一直维持这一标准收纳。明朝继承了元的方法，每贯收三十文，五百文以下的钞则依次递减。这样新旧钞虽面额相同，但由于兑换时工墨费的征收，使两者之间存在一定的差价，这种差价，就引起部分人的贪心，遂以旧币充新币，从中牟利。
纸钞换兑不便也是伪币泛滥的原因。宋代四川纸币的兑换机构最初设在成都交子务，崇宁元年（1102）增设开封、永兴军两务，但后来又集中到成都。南宋东南会子由设在临安府的行在会子务兑换。
由于受交通条件的限制，加上兑换期限过短，持纸币者常不能如期赶到兑换处换易，只得在当地低价出售。如嘉定元年（1208），四川兑换第九十界钱引，规定年底终止，“然四川诸州，去总所远者千数百里，期限已逼，受给之际，吏复为奸，于是商贾不行，民皆嗟怨，一引之值仅售百钱”，这一售价是当时市价的四分之一。价格上的差异，引起了人们对纸币制度的强烈不满，部分别有用心的人遂藉此私自伪造，或买旧钞后挑描为大额纸钞。
金初交钞流通以七年为限，限满纳换。但政府虽规定了按期兑换的政策，由于钞出多入少，患钱不足，虽行限钱法，亦难保证按时兑换。因此金章宗即位后，变易钞法，推行无限期流通纸币，“若岁久字文磨灭，许于所在官库纳旧换新，或听便支钱”，由此导致发行量失控，“收敛无术”，而伪币亦由此而滥。交钞在“字文故暗，钞纸擦磨”和“料号不明，年月故暗”后才许兑换，使得伪钞在“禁沮阻”纸币流通的保护伞下，通行无阻。
元代以行钞为主，为了维护钞币的信用，保证它能够长期流通，元初曾制定了一整套较完善的管理机构和政策：中央由户部主管，户部尚书司掌钞法，置有专门印制、发行和管理纸钞的交钞提举司，下设作为印钞场所的印造宝钞库、储存纸钞的宝钞总库、生产印钞用纸的抄纸坊以及负责烧毁昏钞的昏钞库等。在地方上则分别设置平准行用库（平准库）。平准行用库一般随路设置，它的重要功能就是储备各地金银，用作纸钞发行的保证金，并通过金银和纸钞的互兑来调整货币结构，确保纸钞信用，均平物价，同时也可以用来倒换昏钞。
政府为了确保纸币的权威性得到民众的认同，严格控制纸币发行额，基本上做到有多少金银储备，才发行多少纸币，决不滥发。中统元年（1260）规定：“诸路领钞，以金银为本，本至，乃降新钞。”如纸钞“稍有壅滞，出银收钞。恐民疑惑，随路桩积元本金银，分文不动……行之十七八年，钞法无少低昂”。此种发行纸钞有金银作后盾的办法，对于确保纸钞的信用，促进其在市面上的流通，起了良好的作用。
中统钞发行起初十余年间，印造数有限，每年常在八万锭左右，所印料钞储于宝钞总库，只是用来发下各地钞库兑换金银和昏钞，一切经费不许从中借支；国用支出限于赋税额内量入为出。有这些制度的保障，纸币价值一直比较稳定。
但钱制有令不行，有禁不止，政策在执行中变样是历代的通病。
由于战争、赏赐等名目众多且数量巨大的花费，元政府的财政总是入不敷出。对此，政府所采取的主要措施就是增发纸币，至元十一年（1274）后逐年增印纸币，十三年猛增至一百四十万锭，二十三年达到二百十三万锭，国家一切用度，均于新印钞内支出。同时又将各路钞库换到金银及原发钞本银逐渐搬运至京城，民间钞无从兑换金银，实际成了无本虚钞。元初制定的一套行之有效的币制条例和管理制度都逐渐被废弛，再不能对纸币的发行起到有力的保证作用。
元代纸钞不设界分，没有易界兑换制度，钞纸质量又劣，使用长久后易于毁坏昏烂，产生流弊，造成金融混乱。为防止出现这些问题，政府对昏钞实行回易制度，在各地设立平准行用库，准许民间持昏钞者“就库倒换新钞”。平准行用库负责对昏钞甄别取舍，对“贯佰分明，微有破损者，并令行用，违者罪之”，对于确实昏聩不堪行用的，则予以兑换新钞。政府设立平准行用库处理昏钞，原是树立纸钞信用、维护正常金融秩序的好方法，但平准行用库大多集中在大城市或经济发达之所，地处偏僻或经济落后地区的百姓倒换昏钞极不方便。这些地方的人们往往要跑上几百里，甚至上千里才能兑换到新钞，这就在一定程度上导致回易制度名存实亡。另外，以昏钞倒换新钞有种种的限制，新旧钞倒换要支付百分之三的工墨费，由于工墨费高，一般平民不愿换钞。再者，纸钞发行太多，昏钞也随之增多，平准行用库没有足够的新钞来换旧钞，不能满足昏钞的倒换。
在具体倒换昏钞之时，原来规定百姓如果来倒换昏钞，只要不是伪钞，必须及时予以倒换。但平准行用库的官员如果不小心收受伪钞，倒出好钞，则当“该上司委官时至检校”时，一经查出有上述事件，即予究治。而当时监焚昏钞的库吏，为讨好上司，常把真钞当做伪钞，使平准行用库官员无端受罚，造成平准行用库官吏轻易不敢以新钞换昏钞，即使收受，当百姓来倒换之时，也常常限制可倒换昏钞的数量，“易十与五，累日不可得”。至元十九年（1282）五月，大都（今北京）钞库甚至每天只许换四百锭钞。平准行用库原规定每日卯时（午前六时）开门，申时（午后二时）关闭，但事实上也不能完全按照政府的规定每日开闭，有的官吏为逃避处罚，干脆不开库回易。
于是民间所积存的昏钞，既无法倒换为新钞，又不能用来交纳赋税、换易货物，“遂成废纸矣”。如此，新旧钞就产生了价格上的差异。
至元二十七年（1290），在江淮和浙西等地，同是中统钞一贯，如果边栏和金额的文字完整无缺的，可作一贯二百文使用；边栏和文字不太清楚的，可作一贯一百文使用；如果破损得厉害，边栏字迹极不清楚，则只能作八百文使用，其间的差距达四百文之多。
平准行用库形同虚设，百姓倒换昏钞遇到种种刁难，而官府赃罚钱务及盐场、茶局、酒课税务等都要征收好钞，百姓上交的钞中“但有分毫损软，刁蹬不与收受”。如此，又导致市场上也不收昏钞，人们只好私下倒换，多出工墨钱。政府虽严厉禁止民间私换昏钞，但百姓去官府的平准行用库兑钞既不方便，遂“街市专有一等不畏公法窥利之人，结揽昏钞，恃赖权势，抑逼库官倒换”；还有一些钞库中的吏人“推称事故，刁蹬百姓，不行依例倒换，私下结揽，妄分料钞、择钞、市钞等第，多取工墨接到，使诸人不得倒换”。伪钞犯就乘虚而入，以伪钞高价收购百姓手中的昏钞，乘机洗钱。昏钞倒换成为民众的一大负担，造成市面上“昏者转昏，烂者愈烂，昏伪混杂，真假难辨”，为伪钞的流通提供了便利条件。
元代数印纸钞，继中统钞之后，相继发行了“至元通行宝钞”、“至大银钞”、“至正交钞”等纸钞，每印行一次新钞，旧钞就贬值一次。
“大抵至元钞五倍于中统，至大钞又五倍于至元”，“而中统、至元二钞，终元之世，盖常行焉”。旧钞不收回，与新钞同时并用，两者间的钞价相差五至二十五倍，而钞面的印制又无显著区别，客观上也为伪造者提供了便利条件。
