程序公正是实体公正的前提。按照罗尔斯的观点，把“蛋糕做大”固然重要，但更应注意程序的公正。因为通过行政程序的公正可以获得行政结果的公正，即使结果不公正，由于行政程序公正也能使法律正义得到实现。浙江省于2005年8月明确规定：省政府重大事项的决策建议，由省政府领导直接提出或市、县（市、区）政府，省政府组成部门、直属单位提出，经省政府分管领导审核，并报省长同意；由省政府领导提出的决策事项，准备工作由省政府办公厅落实到省政府组成部门、直属单位，咨询、研究机构或其他社会力量承办；省领导或其他方面建议的决策事项，均由承办单位提出方案，经充分协商、听取意见、论证评估等环节后提交决策；省政府对重大事项的决策，由省政府常务会议讨论决定，必要时由省政府全体会议讨论决定。这些规定体现了对决策程序的逐步重视。但不容回避，我国地方政府在实践中仍然普遍重实体、轻程序，重内容、轻形式，造成不少决策失误的严重后果。一些大型公共设施工程项目，本应经过比较全面的专家评估、公众讨论乃至代议机构的辩论、表决程序，才能决策上马，但在我国不少地方却能简则简。有的领导认为，只要达到了行政管理的目的，不按程序决策无关紧要；有的认为程序太麻烦，严重影响效率，反正是公共事业项目，先实施再说；甚至有的虽有纸面的决策程序，却束之高阁。这些现象是普遍的。另一方面，现在时兴的“行政首长接待日”、现场办公制度等，地方官员当场拍板了事，一定程度上也说明缺乏应有的程序规范。因此，完善政府决策的程序约束机制已是当务之急。
政府决策的程序约束机制，对于实现社会资源的公正配置起着重要作用。在当前社会转型时期，行政权处于强势地位，如果没有一套科学的程序进行规范，行政主体就很可能根据自己的利害关系恣意、滥用行政权力，使社会资源的分配有失公允。而由于决策程序的存在，并且我们假定的前提是这种行政程序合理合法，就必然设定制约权力任意扩张的措施，赋予公民参与决策的权利和途径。比如，对地方政府制定涉及全局性、长远性和公众性利益的重大行政事项，规定必须集体决策；对与群众利益密切相关的重大决策事项，除情况紧急之外，规定必须经过听取意见、专家论证、合法性审查等环节，并且制定可操作性的具体规程和实施细则。那么通过决策程序的严格履行，公民就可以在诸如城市房屋拆迁、农村土地征用、行政费用收取等问题上，有充分阐述和依法保障自身权利的机会。退一步讲，即使最终的结果不见得让所有行政相对人满意，决策程序的公正性在一定程度上已发挥了很好的调解功能。
总之，政府决策程序的设定和实行，“其本身所包含的重要内容就是民众的参与，在参与的过程中，才能表现出法律的优化选择，使准公共物品的配置不仅公正合法，并且科学合理，最终实现分配结果对行政相对人有利，也反过来使行政主体获益”。可见，经过规范程序约束的政府决策，必然注重对所有的行政相对人一视同仁、不偏不倚；在作出影响公民权利或义务的具体决定时，将最大限度地减少对行政相对人合法权益的损害，即使迫不得已损害了，也将给予合理的补偿。这就是程序公正的积极效应。
四、地方政府决策的公民参与
公民参与是民主程序的基本概念，是政府决策的重要基石，也是多元治理、和谐治理的内在要求。应该看到，公民参与的概念已不再停留在“公民行使选举权”这样的间接民主的范围内，而要求进入“公民参与政策制定”这样的直接民主领域。作为政治系统的一种输出，地方政府决策的功用，本质上在于有效解决公共问题，而这些公共问题从根本上来自于公众需求。鉴于精英决策带有很大的局限性，公民参与可以集中社会公众智慧，吸收不同领域的知识，从而为决策者及时提供更广泛的信息。从更深层次看，在地方政府的决策过程中，“公民参与可建立权利分享、权力监督和博弈制衡等机制，有利于实现对公共利益异化的治理，确保公共政策的公共利益取向”。尤其是转型期的利益结构更趋多元，要使决策符合大多数公民的利益，必须有各利益主体对其利益的充分表达。
管理学的相关研究表明，人们常常有一种意识，即“假如自己参与了决策，决策结果肯定会不同”。所以在市场经济和民主政治的条件下，地方政府必须学会与公众协商处理公共政策的艺术，公共决策系统也必须顺应这个变化而加以改善，增强对公众利益的回应性，以此提高地方政府决策的合法性。近年来，浙江省地方政府先后作出一系列规定，凡涉及面广、与群众利益密切相关的决策事项，应当充分征求民主党派、群众团体和公民、企业法人等方面的意见和建议。但无论从广度还是深度衡量，我国公民对地方政府决策的参与都远远不够。部分政府官员“官本位”色彩浓厚，视公众为纯粹的政策客体，根本无视公民参与的必要性；有的则流于形式，对收集到的公众意见缺乏回应，仅仅作为程序性的“走过场”。
另一方面，公民参与的理性不足，一时冲动发发牢骚；而许多社团由于对政府的依赖性过大，公众认同度低，提出的政策意见代表性不高；特别是弱势群体的参与意识和参与能力很弱，地方政府的一些政策甚至存在“灰色参与”的空间，有被强势集团操纵的危险。因此，如何健全政府决策的公民参与机制，是摆在我国地方政府面前的一个重要课题。
公民参与地方政府决策的途径可分为制度内、制度外两类。制度内途径是地方政府创建和主导的公民参与途径，有严格的程序和内容限制，主要包括代议、咨询、公示、听证和信访等方式。制度外途径是社会主导、公民个体或群体自发形成的公民参与途径，具有较大的随意性和自主性，包括个体或集团游说、游行抗议等方式。围绕制度创新，当然应着力健全制度内途径。借鉴国内外的经验，地方政府可重点完善以下几种公民参与的途径：
一是政策听证。地方政府在作出影响行政相对方权利与义务的决定前，就有关政策问题召开听证会征询意见，这是推进决策科学化、民主化的重要制度安排，也是满足公民知情权的基本途径之一。听证会一般依照特定程序进行，听证的内容和形式都具有很强的针对性、公开性。1946年通过的美国《行政程序法案》用法律形式保障了公民参与的权利，之后的补充规定又提出，凡是涉及工资、价格、市场、贸易与关税等方面的决策，必须举行听证会。目前法制比较健全的国家普遍实行了听证制度。
2003年6月，浙江省政府纠风办就群众反映强烈的医药领域乱收费与不合理收费问题举行听证会，有100名市民受邀参加。会后，省卫生厅推出了加强医疗费用管理的5项措施。由于听证会所解决的问题比较具体，政府部门可以借此吸纳民意，并促使公民更好地理解政策内容，减少政策解释过程中的矛盾和冲突。为确保听证会取得实效，参加听证的利害关系人应该涉及各个层次，而且必须保证适当的比例，充分兼顾各方面利益；同时，要创造宽松的环境，让参加听政的利害关系人能够充分发表见解，为地方政府决策提供参考。
二是民意调查。地方政府可以运用直接访问、问卷调查、媒体征集等形式，了解普通公民对现行政策的绩效评价和改进意见，并进一步掌握公众的利益需求和建议措施。在此基础上，综合考虑社会各阶层、各利益群体的呼声，调整公共政策的内容，使政府决策更加贴近公民的偏好。日本法律规定，行政机关在制定、修改或废除命令以及作出影响多数人利益的决定时，必须广泛听取公众的意见。民意调查则是一种重要途径。比如，浙江省杭州、宁波、温州等市在确定为民办实事项目时，事先通过报纸、广播、电视等媒介，公开征集公众意见，不少居民还利用市长信箱和热线电话向政府提出建议。通过民意调查，地方政府可以集思广益，弥补在制定公共政策方面的信息不足和知识缺陷，而且以尊重民意的姿态来彰显决策的民主化，进一步赢得公共政策的正当性。
三是公开论辩。地方政府在作出决策之前，可以主持召开论辩会，由参会各方以客观资料为依据，富有逻辑地阐述主张，并努力说服对方。以此为前提的公开论辩，不仅能够保持透明度，而且具有实证特点，有助于形成专门领域的政策。在西方国家，由学者、业务人员、言论工作者以及一般公众形成的政策论辩会，往往能够作为吸收广大民众参与的公众论坛，对政府决策的形成具有积极意义。尽管论辩会有着一般公众难以参与的局限性，但专家们的讨论有着很强的扩散效应，能够对公众认知和社会舆论起引导作用，并间接地影响地方政府的决策。
四是网络讨论。当今社会是以网络交流为特征的信息社会。特别是“赛博”（Cyber）聚集着包括各个领域专家在内的志同道合的社会成员，这些人通过在网络上不断交流自己掌握的信息，不仅能够提出自己的看法，还广泛征求别人的意见，已经具有共同体的意味，从而构成能对政府决策施加现实影响的论坛。“赛博”通过网络的信息互通互联，为社会公众参与地方政府决策提供了平台。特别是就某一个焦点问题，网友可以通过“赛博”空间表示赞成或反对的立场；而且舆论调查也可以通过“赛博”方式进行。比如，杭州市在政府门户网站上设有“透视政府”等专栏，并提供政务论坛、建言献策等网上互动服务。事实上，地方政府也可以借此提出政策方案，并且得到向公众做必要解释和说明的机会。可以预见，将来还可以通过电子投票等方式，使网络讨论成为地方政府推动公民参与公共政策的有效“桥梁”。
五、地方政府决策的专家咨询
现代社会的公共问题日趋复杂化、专业化，使得地方政府决策呈现多变、综合的态势。一项重大决策往往涉及政治、经济、文化、社会生活的多个领域，所需要的知识、信息、智慧是任何决策者个人所无法完全拥有的。推进地方政府从经验决策过渡到科学决策，必须充分发挥专家咨询的作用。
在西方国家，各种政策研究所是专家活动的重要依托。他们经常向政府提出有助于解决实际问题的政策方案，而且还接受政府部门的委托，充当解决问题的智囊团。据不完全统计，美国辅助政府决策的各类咨询机构约4000家，英国约2000家。如美国的布鲁金斯研究所和兰德研究所、英国的国际战略研究所等，长期以来对政府决策作出了很大贡献。我国的决策咨询业发展滞后，地方政府对专家咨询的迫切性也认识不足，以至于召开专家座谈会仅仅是一种摆设，甚至将专家咨询异化为替领导意志作阐释、论证的地位。“跟着感觉走”，凭经验拍板，仍然是不少地方政府制定公共政策的主要方式。
推进地方政府决策科学化，不仅要有程序性的制度安排，更关键的是，“行政决策要有科学的理论为指导、先进的技术为手段、规范的程序为依托、客观的评估为保障”。仅仅依靠决策者自身能力显然远远不够，还应借助专家的理论素养和专业知识进行有效弥补。完善政府决策的专家咨询制度，就是要借助“外脑”，拓宽决策者的视野，激活领导者的思维，以此保证地方政府决策的正确性和前瞻性。同时，专家本身是社会公众的组成部分，由于在话语权上的优势，能更好地代表公众利益。相对而言，专家的知识储备使其更易保持独立精神，理性地提出专业性意见，从而抑制行政机关在决策过程中的部门利益驱动。因此，在我国地方政府强化专家咨询制度具有积极意义。
首先，应切实把专家咨询纳入政府决策的法制化轨道。我国地方政府已普遍开始重视专家的意见和建议。比如，《浙江省人民政府工作规则》提出，在重大事项决策过程中，要充分发挥省政府决策咨询机构和专家学者的作用，广泛听取各方意见，确保决策理念的先进性、导向的正确性、内容的系统性、操作的可行性。目前，省政府重要规划审批和投资项目设立，事先都经省咨询委主持论证。但也应看到，对专家咨询的重视程度，在各级地方政府还主要取决于领导者的认知，制度安排的刚性不够。
具体地说，哪些领域的决策必须向专家咨询？究竟应采取什么方式进行咨询？专家咨询的意见在多大程度上能够左右决策？这些都是模糊的，基本上服从领导者的偶然选择。可以想见，这必然导致专家咨询的随意性和非正常化。所以有必要就政府决策专家咨询制度建立成文的法规，确定地方政府重大决策必须经过专家咨询的原则，不经咨询为例外。各地凡重要政策、重大项目的制定和实施，事前必须经过专家论证；没有经过专家论证的，不得进入最终决定议程，更不得付诸实施。
