顺应全球化、立足本土化的现代地方政府应当是富有效率的政府。地方政府治理效率的高低，很大程度上取决于运行机制。着眼于传统地方政府向现代地方政府转型，要积极探索适应多元治理、和谐治理的运行机制，推动我国地方政府的模式创新。
第一节 地方政府的决策机制创新
赫伯特.西蒙曾经指出：“管理就是决策。”这个论断是如此鲜明，即使它不能在所有层面上涵盖管理的内容，却千真万确地突出了决策的重要性。地方政府决策作为一种创造性的思维活动，其正确与否，不仅与决策主体的认知能力密切相关，而且深受决策程序、方式和客观条件的影响，并最终决定着政府治理的成败。因此，创新地方政府的决策机制，是我们在转型社会走向善冶的重要保证。
一、有限理性下的政府决策
对公共利益的追求，是地方政府决策的宗旨。正是通过科学决策妥善解决公共问题，地方政府才得以维护并增进自身的合法性。“从认识活动的全过程来看，政府决策处于理性活动的最高层次，是在事实认识和价值认识的基础之上由政府决策主体做出的合规律性和合目的性相统一的预见性活动。”在地方政府的整个决策过程中，真正现实的行政实践尚未开始，它仅仅是一种观念性的行政认识活动。
但正如自然人一样，有限理性是地方政府的基本状态。地方政府的决策并不必然比其他公共组织和私人组织高明，都只能而且永远是有限理性的决策。经济学的理性模型要求人们同时比较各种选择，并按照效率最大化或最优化原则，确定最有利的选择——这只能停留在理想形态。“组织决策需要大量的信息进行理性选择。但是，作为公共组织的政府在进行决策时，往往为了达到某种目标而选择和利用符合其需要的信息，是有限理性而不是理性选择。”有一点是毫无疑义的，即地方政府在特定时期所获取的信息是有限的。现实世界的信息无限汇聚，即使可以借助先进的科学手段和健全的信息网络，还可以充分利用社会智囊机构和专家学者的力量，但地方政府能够直接掌握尤其是进入决策中枢的信息资源永远是不完全的。“许多决策者对信息的选择更多出于易获得性，而非出于质量。”更何况社会绝非一染无尘，而是充斥着大量形形色色的虚假信息。这些信息虽然没有被证实，却不知不觉地成了地方政府的决策依据，最终自然使之陷于非理性。
另一方面，地方政府在可感知、可掌握的信息面前，必然根据自身的价值观进行选择与运用。“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，对于同一信息，价值观不同的决策者会作出完全不同的解释。地方政府官员再出于公心，也由于自身的立场和视野所限，难以确保完全中立地评价各种利益，所以不可能进行完全理性的选择。同时，官僚制组织结构层级偏多——官僚制尚不完善的我国地方政府更是如此，在信息层层传递的过程中，因为官员的价值取向各异，对信息的取舍和判断也不一致，于是有意无意地扭曲了信息。每一个环节的“差之毫厘”，最终是决策的“失之千里”，这对于地方政府绝不仅仅是一种理论假设。
还需指出，假如有充足的信息，地方政府是否就能确保决策的完全理性呢？马奇用“模糊性”回答了这一问题。所谓模糊性，是指决策者对相同的信息作出不同的判断，即使信息量的增加也不可能改变这种模糊性，从而使决策具有不确定性。他具体分析了四个方面：
（1）组织目标的模糊性。明确的组织目标是理性决策的前提，但地方政府通常有许多行政目标。比如，扩大社会就业与促进产业升级，增加财政收入与提高居民收入，加强环境保护与增强企业竞争能力等，这些目标从即期来看存在矛盾。事实上，有的行政目标甚至前后不连贯，并且需要区分轻重缓急。
（2）决策过程的模糊性。地方政府决策是一个动态的过程，有很大的随意性和偶然性。在什么时间、地点，由哪些人参与决策，采取怎样的决策程序，最终得出的结果将是不一致的；而且面对复杂的客观环境，地方政府信息处理能力的有限性必然导致注意力分配的局限性，致使决策很难达到效率最大化。
（3）信息理解的模糊性。对于同一信息，由于决策者的知识、经历、地位和利益等不同，得出的解释和结论自然不同，不会因为信息量的增加而有所改变。
（4）历史经验的模糊性。人们在进行决策时往往以自己的经验作为最直接的借鉴方法，但决策者对过去的记忆是否清晰、可靠值得怀疑；即使记忆准确无误，如何评判也不确定。成功的过去也可能是今天失败的开始，经验决策只能是有限理性的决策。
综上所述，有限理性决定了地方政府只能做出有限理性的决策。地方政府既不是全知的，更不是全能的，因此要保证决策的科学性和正确性，就必须采取一系列扩展理性的方法。决策机制的创新，目的是使地方政府的决策植入更多的理性因素，保证其将失误减少到最低限度。
二、开明的精英决策模式
地方政府的有限理性是一种常态，而我国所处的社会转型期则是地方政府面对的特定发展阶段。这个特定发展阶段所伴随的矛盾摩擦更尖锐、公众利益诉求更多元，对地方政府决策水平的要求也更高。《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》强调，要改革和完善党委决策机制，健全行政决策的规则和程序。2005年8月，浙江省政府制定了《关于健全完善科学民主决策制度的规定》，提出要建立公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。那么，我国地方政府在理论上属于怎样的决策类型呢？
根据决策主体分类，公共决策模式有精英决策与多元决策两种。精英决策模式由托马斯.戴伊和哈蒙.齐格勒提出，认为公共政策不是由社会公众通过他们的利益需求与行动决定的，而是由占统治地位的社会精英决定并由政府加以实施的。“一方面，社会精英一般是一个社会政策的始作俑者。另一方面，社会精英是社会政策的实际制定者。”“在任何政治制度之下，总是少数人统治多数人。”阐述多元决策模式的代表人物是罗伯特达尔和查理斯.林德布洛姆，他们认为虽然个人并不直接参与决策，但可以通过参加有组织的集团而显示影响，因此公共政策是各集团影响大体平衡的表现，相当近似于整个社会的意愿。精英决策和多元决策的根本区别在于，前者在决策时没有或极少受制约，后者则受到社会公众相当大的影响。
很难将精英决策与多元决策泾渭分明地区别开来，但分析我国地方政府的现状，总体上仍属典型的精英决策模式。虽然改革开放以来，社会公众政治参与的途径日益拓展，然而不同地区、不同层面的发展并不平衡。有数据显示，我国近3000名全国人大代表，其中70％是行政和企事业单位的领导，考虑到剩下的代表中还有相当一部分来自军队和其他领域的精英，真正来自工农阶层的代表比例是很低的。特别是一些社会弱势群体，还只能主要通过写信、投诉、上访等方式直接进行利益表达，但这对政府决策的影响力一般比较小。“人民的政治参与是有限的，也就是说，人民通过政治参与影响公共政策的程度仍然是有限的。”如何看待这种情况呢？不容否认，无论在何种体制之下，公共政策最终都是由社会中掌握权力的少数人决定的。在我国社会转型时期，精英决策尤其有存在的现实性和合理性。必须指出，精英决策并非盲目决策、武断决策，而且从结果而言，有时会比多元决策更高效、更科学。但是，“少数人最终决定”绝不等于“少数人决策”，假如这样，精英决策就必然走入死胡同。从社会的角度看，我国公民已有日益清晰的利益诉求，开始强烈地向地方政府表达自己的意愿，希望公共政策能够更充分地代表自己的利益。因此，在政府决策机制中切实扩大公民的参与是当务之急。从国情出发，我们还不能一步冲破精英决策模式，这不仅在现实操作中不可能，也不是真正理性和负责任的选择。寻求一种开明的精英决策模式，从而构建起现代地方政府的科学、民主决策机制，是我们在当前和今后一个时期的努力方向，也是中国社会适应多元治理、和谐治理的必然选择。
结合我国实际，综合各国实践，在技术层面上有三种具有启发意义的公共决策方式：一是渐进决策方式。这种方式认为公共政策是对过失的修正，即在以往的政策、惯例基础上制定新政策。显然它对原有政策仅作局部的调整，而不是全面更替。这种决策是稳健的，较多地依赖决策者的经验，有时甚至偏于保守。但假如大方向正确，在按部就班中积少成多地求变，不失为一种可行的策略。二是优选决策方式。这种方式通常被学者型的决策者所偏好。因为决策的每一步骤都出于理性的推导，而只要基点和过程正确，最终所决定的政策似乎也是合理的。既然是优选，自然有若干备选方案，而且辅之以精细的计算。遗憾的是，地方政府的信息总是不完全的，加上择优标准不一，结果通常不如设想的那么如意。但优选决策的推导对决策精英们太有吸引力了，因而经常被运用。三是系统决策方式。这是视公共政策为政治系统对环境需求反应的决策模型。公共政策不可能凭空降临，而是政治系统与环境诸多因素相互作用的一种反映，因此决策者应当“身临其境”，对所处的政治、经济、社会与文化环境进行考察，主要思考投入（社会的需求与支持）—产出（价值再分配方案）系统的平衡。这种方式充分体现了决策的系统性和复杂性，它是受环境制约的产物。
上述公共决策方式各有千秋，很难说哪一种更科学、更适宜。改革开放之初，我国地方政府遵循“摸着石头过河”的策略，就是一种渐进决策方式。公共政策主要依靠“试错”而逐步调适，促使社会平稳地向前发展。
但回过头看，渐进决策比较重视解决眼前的、即期的问题，却通常忽略总体的、长远的规划，因此在社会转型期积累了不少矛盾。更应看到，当时的精英决策模式封闭程度较高，有时甚至完全靠“拍脑袋”，所以必须加以创新。但创新不等于唾弃，面对错综复杂的转型期，渐进决策方式在我国事实上仍有很强的生命力和适用性。同样，优选决策和系统决策方式有许多可借鉴的建设性成分，却也有自身的局限。因此，在实践中既要充分吸收渐进决策方式的优点，注重对现行政策的修补与微调；又要认真借鉴优选决策方式的工具，对可选方案进行理性测算和比对；还要积极运用系统决策方式的方法，全面估量外部环境各因素的综合影响，使各种决策方式都有效地为我所用。需要强调的是，不管采取哪些决策方式，我国地方政府制定公共政策都应该更加注重公众和专家的参与。开明的精英决策模式之实质，就是在精英决策的前提下强化“开通”与“明辨”。“开通”就是促使公众广泛参与，让地方政府的决策建立在准确感知公众诉求的基础上；“明辨”就是通过专家深度参与，让地方政府的决策建立在充分吸收咨询意见的基础上。
开明的精英决策模式同精英决策、多元决策都是兼容的。不容回避，随着社会主义市场经济和民主政治的发展，利益集团在各地的存在已是不争的事实，利益集团对地方政府决策的影响不可低估。精英决策容易受特定利益集团的操纵，多元决策是对众多利益集团的协调，开明的精英决策当然必须面对如何处理利益集团的问题。应该看到，利益集团是公民的聚合体，所代表的不光是强势阶层的利益，也有弱势群体所聚合形成的组织。比如，全国不少地方开始有农民建立的民间维权组织，湖南衡阳县的维权组织还自发联合形成网络联盟，并发展到筹建农会的阶段。相对于公民个体，利益集团凭借其组织优势和拥有的信息、技术、物资、人际关系等资源，容易赢得“话语权”。这有利于各种利益在得到充分表达并达成相对平衡的基础上，将政策诉求传递给决策系统。因此，对利益集团不宜带“有色眼镜”。事实上，利益集团能使多元化、异质化的利益诉求整合为明确、集中的政策要求，从而降低政府收集信息的成本。我国地方政府应注重发挥利益集团参与公共政策的积极功能。在这里，开明的精英决策不仅仅是公共政策制定者理性选择的过程，而且是一个各种利益集团相互谈判和妥协的政治过程，最终形成的公共政策则是各种利益集团竞争达成的一种均衡。
三、地方政府决策的程序约束
政府决策程序是政府实施公共政策行为所遵循的方法、步骤、期限等外部表现形式的总和，是行政程序的核心内容。正如行政程序一旦被法律所规范，即成为行政机关和相对人在法律上的程序权处义务；决策程序被确定后，也具有规范性、约束性，地方政府必须履行法定的程序义务，否则就要承担相应的法律责任。
