在传统计划经济体制下，经营性国有资产以纯国有企业为载体，此时的国有资产管理通常是实物化的；在社会主义市场经济体制下，由于企业出资主体日益多元化，国有资产在许多企业只能以国有产权的形式体现，此时的国有资产管理只能通过监管和营运国有产权来实现。各地成立国有资产营运机构，既充当国有资产管理机构与企业之间的“隔离带”，促进政企职责分开，又通过对授权经营范围内的国有资产享有支配权、收益权和处置权，更好地开展资本经营和资产重组，调整国有资产布局结构，从整体上提高国有资产配置效率。
那么国有资产应如何合理布局呢？如前所述，国有企业是地方政府直接供给区域公共物品的重要主体，因此国有资产分布在哪里，主要取决于哪些公共物品需要政府通过国有企业来生产。根据中共十六届三中全会《决定》的精神，要进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力；其他行业和领域的国有企业，在市场公平竞争中优胜劣汰。当前，我国经营性国有资产重点分布的行业和领域主要是：（1）涉及国家安全的行业，如重要的军事工业、核工业、特种印刷企业等；（2）某些自然垄断的行业，如基础电信、铁路、电力、煤气和自来水工业；（3）提供公益性服务的行业，如大型水利设施、环境保护、城市公共交通等；（4）支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，如大型油田、大型矿山、大型钢铁、大型石化、汽车制造集团、大型建筑公司、企业性质的国家重点实验室、重要的电子企业和机电设备制造企业等。在上述第一类行业中，只有国有资本能够参与有关的经营活动。在第二类行业中，允许民间资本进入，有些行业的国有资本可以占据绝对控股地位，也可以处于相对控股地位。在第三类行业中，由于难以盈利或盈利甚微，一般只有国有资本才会成为经营者。在第四类行业中，应保留和兴建一批国有资本控股的企业，但没有必要实行垄断，只要民间资本有能力且愿意参与经营，就应该允许并鼓励其进入。当然，随着发展阶段的变化，一些行业的定性也在不断变化。比如，应将电力生产与输送分开，电力生产可以是民营的、竞争性的，电力输送网络则应是国有的；而且在不同地区，国有资产重点配置的领域和行业也应有所不同，并非一成不变。
近年来，各地加快推进国有企业战略性调整，在优化国有资产配置方面作了积极的探索。浙江省地方政府提出“宜强则强，宜留则留，宜退则退”的原则，对国有企业实行“改组一批、嫁接一批、出售一批、合并一批、破产一批”。在2006年末的全省国有企业资产中，竞争性行业达1708.8亿元，公益性等行业达789.4亿元，垄断性行业达461亿元，分别占总量的55.7％、26.7％和15.6％。虽然竞争性行业的国有资产比重比2000
年下降了30.6个百分点，但所占份额仍然偏大。从发展趋势来看，特别是对一般竞争性领域的国有企业，绝不应搞任何的行政保护，而必须坚持市场化运作；在依法透明、规范程序的前提下，国有产权完全可以退出。对行业内部竞争程度高、市场需求变化较快且适宜中小规模经营的国有企业，更应通过多种规范途径，实现民营化改制。当然，在具体操作过程中，凡是对外部环境适应性强、具有竞争力的国有企业，应更多地通过资本市场进行产权重组；而对外部环境适应性差、不具有竞争力的国有企业，可采取兼并、拍卖甚至清算破产等方式予以处置。事实上，无效率的资产凝固化，正是传统体制下国有资产流失的重要形式，必须通过国有经济有进有退的调整，把国有资产配置到最具适应性的行业和领域中。
三、完善国有资产保值增值机制
优化国有资产配置，根本目的在于充分发挥国有资产的功能。其中对经营性国有资产，具体的衡量标准是国有资产保值增值的成效，因此要努力在实践中探索一套完善的机制。
第一，健全公司治理结构。公司治理结构的本质是妥善处理由于所有权与经营权分离而产生的委托—代理关系，即股东与信托人（董事会）之间的关系，董事会与代理人（经理）之间的关系，包括董事会如何忠诚于股东并勤勉尽职，董事会如何有效激励和监督经理，以及如何平衡公司各相关者利益关系等问题。在国有股份制公司中健全治理结构，就是在明晰产权的基础上，进一步完善企业的内部责权利之间的关系。一是强化董事会功能。要解决好国有企业的委托－代理问题，必须真正落实法人财产权。董事会的任务是代表所有者维护企业的长远利益，监督企业资本运作的安全性，所以要切实赋予其权力机关的地位，包括选择经理的权利。二是推进经理职业化。总经理对董事会负责，但又具有相对独立性，其决策不受股东干预，在授权范围内也不受董事会干涉。为构建良好的经营者选择机制，应废除国有企业经理的行政任命制，全面推行聘任制，即通过推荐或自荐，由董事会进行严格的业绩考核竞争上岗，将其彻底推向市场。三是完善制衡机制。要强化董事会对经理层的监督、监事会对董事会和经理的监督，形成严密的内部约束机制。从我国实际出发，要处理好“新三会”（股东会、董事会、监事会）与“老三会”（党委会、工会、职工代表大会）的关系。既着眼于兼容，能合署的加以合署，尽可能减少职能重复；又各司其职，通过设计合理的程序，促使企业高效稳健运行。
第二，规范国有产权代表制度。明晰国有产权，具体表现为国有产权代表的人格化。为此，要建立科学的国有产权代表选派、考核和监督制度。根据国有资产管理的特点，按照管资产与管人相结合、考核选派与市场检验相结合的原则，对国有股份制公司派出国有产权代表。按照现代企业制度和《公司法》的要求，在党委组织部门推荐下，国有资产营运机构的负责人应由国有资产管理委员会任命；国有或国有控股公司的董事长应由国有资产营运机构任命，国有产权的其他董事人选也由国有资产营运机构确定。同时，要建立国有产权代表向国有资产营运机构的重大事项报告制度，完善国有资产保值增值指标考核体系，探索建立国有资本经营预算制度，在机制上确保国有出资者到位。
第三，强化经营者激励与约束机制。国有资产保值增值的绩效，很大程度上取决于经营者的积极性。在不同的激励方式中，工资主要是根据经理人的资历条件和公司情况预先确定，在一定时期内相对稳定，因此与公司业绩关系不那么密切。奖金一般以财务指标的考核来确定经营者收入，与公司的短期业绩紧密相联，但与公司的长期价值关系不明显。而从股东投资的角度，最关心的是公司长期价值的增加，而不仅仅是短期财务指标的实现。对此，股权激励是一个较好的解决方案。通过使经营者在一定时期内持有股权，享受股权的增值收益，可以使之更加关心公司的长期价值。股权激励包括现股、期股和期权激励等。同时，年薪制也是普遍采用的一种企业家报酬机制。1998年以来，浙江省全面推行国有企业经营者年薪制；2003年又对具体办法进行了修订，对效益年薪上不封顶，并加大部分薪酬转增风险抵押金的力度。与此相对应，要完善财务总监和外派监事会制度，强化经营者离任经济责任审计，使激励与约束措施紧密结合、相互促进。
●任何企业都是在一定的财产关系基础上形成的，企业的行为倾向与企业产权结构之间有着某种对应关系。没有现代产权制度的国有企业，就不可能有现代企业制度，国有资产高效运作也是不可想象的。
●建立现代产权制度，核心是明确产权关系，前提是地方政府的公共管理职能与国有资产所有者职能、经营者职能相分离。政府作为经济社会管理者，其目标与国有资产所有者是有区别的，有时甚至相冲突。将两者一肩挑，既当“裁判员”，又当“运动员”，会带来诸多问题。
●国有企业是地方政府直接供给区域公共物品的重要主体，因此国有资产分布在哪里，主要取决于哪些公共物品需要政府通过国有企业来生产。当然，随着发展阶段的变化，一些行业的定性也在不断变化；而且在不同地区，国有资产重点配置的领域也应有所不同，并非一成不变。
●对一般竞争性领域的国有企业，绝不应搞任何的行政保护，在依法透明、规范程序的前提下，国有产权完全可以退出；对行业内部竞争程度高、市场需求变化较快且适宜中小规模经营的国有企业，更应通过规范途径，实现民营化改制。事实上，无效率的资产凝固化，正是传统体制下国有资产流失的重要形式，必须通过有进有退的调整，把国有资产配置到最具适应性的行业和领域。
●明晰国有产权，具体表现为国有产权代表的人格化。要建立科学的国有产权代表的选派、考核和监督制度，在机制上确保国有出资者到位。
