政府雇员这一概念最初源自美国，是指一切被政府雇用，不与总统共进退，无过失便可长期任职的人员，包括职类人员、非职类人员和军事人员在内的一切文武官员。2002年6月，吉林省率先引入“政府雇员”一词，但其含义完全不同。《吉林省人民政府雇员管理办法》中的政府雇员是指：“政府根据全局性工作的特殊需要，从社会上雇用的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的专门人才。政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门。”此后，我国其他一些城市如宁波市、长沙市、珠海市等也引入政府雇员制。虽然对政府雇员的含义在表述上有所不同，但其内涵基本上是一致的，即政府或行政机关为了实现公共管理目标，根据工作的特殊性和暂时性需要，以合同雇用方式从社会上招聘具有专门知识和技能的人才或者从事工勤等辅助岗位的人员。吉林省将政府雇员分为一般雇员、高级雇员和资深高级雇员三类，其他地方也大多就普通雇员、高级雇员进行了区分。但政府雇员的特征是契约化管理，政府与雇员双方的权利、义务以合同的形式来约束，即实行有期限的聘任制度。
建立地方政府公务员聘任制度，是对传统公务员制度的创新与突破，是对公务员委任制的有益补充。一方面，它有利于吸引高层次人才为政府服务。公务员队伍的专业化日益成为时代发展的要求，政府越来越需要更多的高层次人才进行科学管理。特别是对部分特殊性、临时性需求，在用人方式、薪酬制度等应有更高的灵活性，刚性的委任制在一些方面难以适应。公务员聘任制度通过双方协商签订劳动合同，包括为若干特定岗位规定显著高于面上公务员的工资标准，能对政府吸引高层次人才起着有效的补充和应急作用。另一方面，它有利于降低公共管理成本。目前在地方政府机关中，打字文印、驾驶后勤、接待讲解、图书管理等辅助性、工勤性人员一般超过15％。对这部分岗位实行聘任制，到一定期限进行人员更新，将打破用人制度的“铁饭碗”，促进行政管理效率的提高。同时，对部分临时性、阶段性的工作任务采取合同雇用的方式，合同期满或任务完成即走人，可以避免公务员不必要的沉淀，便于节约行政费用，促使政府人力资源结构的优化。
应该看到，公务员聘任制度是与市场经济发展和政府职能转变紧密相联的。首先，公务员聘任制度体现了地方政府管理的职业化取向。按照联合国关于职业群体划分的标准，公共行政管理被划入第三产业，即为社会发展提供保障和服务。从事政府公职正如从事其他行业，做一份工，拿一份工资，钻研一个行业的知识和技能，恪守一个行业的职业道德。实行公务员聘任制，使政府公职也可成为按劳动合同来获取报酬的职业，将进一步强化政府管理的职业性。一种职业生存的理由是与其他职业有着价值和劳动成果的交换关系。聘任制公务员或政府雇员的立身之本，就是职业化的服务而非“官本位”的特权。其次，公务员聘任制度体现了地方政府管理的社会化取向。新公共管理运动将原来认为理所当然应由政府承担的职能，大张旗鼓地承包给私人企业。因为与政府行为相比，私人企业的效率一般较高。同样，地方政府不仅可以把有关职能转变为企业行为，也可用企业管理的方式直接招聘雇员。把服务承包出来，或者用合同聘请公职人员，其实质都是“用企业家精神改造政府”。再次，公务员聘任制度体现了地方政府管理的契约化取向。聘任制以契约的形式，打破了传统的身份制度。通过合同协商，明确了公务员的工作标准、工作职责和工作期限，也明确了政府所提供的条件和应承担的义务。地方政府与公务员之间既不是主人—从属关系，也不是庇护—依附关系，而是平等协商的民事合同关系，是平等主体之间的权利义务关系。因此，探索公务员聘任制度是完善地方政府公务员制度的重要组成部分。委任制与聘任制并存，有利于从整体上激活地方政府公务员队伍，产生“鲶鱼效应”。可以设想，当公务员聘任制对提高行政效率有明显效果之时，地方政府将会有更多的公共职位转换成聘任制岗位。比如，日本有12％的政府工作人员属于聘任制的政府雇员，澳大利亚的一些城市则达三分之一的比例。公务员聘任制度对传统的公务员管理模式将带来冲击，从而促进地方政府公务员制度改革的深化。
●公共职位作为一种政治资源，其利用效率取决于配置状况。配置的理想目标是公共职位与人力资源相匹配，形成适者适位的良性组合。如何才能实现这一理想目标呢？前提是开放、竞争，关键是公平、择优。
●当西方国家从工业社会进入后工业社会，对传统官僚制进行反思、批判并改革时，中国还处于农业社会向工业社会的转型时期。虽然我国从形式上已经建立了类似于官僚制的行政体制，但制度化管理的精髓却远未实现。一些通常被称为官僚习气的弊端，恰恰是官僚制精神没有充分体现的结果。官僚制在当前不仅不可能被抛弃，还要加快完善，并且在相当长的历史时期内，仍然是我们构建现代地方政府的组织基础。
●“为政之道，首重得人。”公务员素质的高低，首先在于录用环节的把关。必须严格以职位要求确定公务员报考资格，并根据职位特点确定不同层次和类别的考试内容。为兼顾用人单位的实际需求，对通过考试者可给予若干年有效的录用资格，但不直接对应具体的录取岗位。毕竟一次考试难以充分衡量一个人的综合素质和真实水平，公务员考试并不必然使最优秀者脱颖而出，却可以保证入围者具备起码的任职条件。
●西方公务员培训的特点是“专”，培训对象一般限于急需这些专门技能的官员。我国公务员培训通常带有“官本位”色彩，而按职级划分的培训一般是通才型的，局限性明显。要着眼于知识和技能的提高，尤其是强化能力本位培训，重在公务员将知识运用于新的环境和情景的职业操作能力，通过分层次、分类型、差别化，使培训更贴近实际应用。
●“国家大事，唯赏与罚。赏当其劳，无功者自退；罚当其罪，为恶者咸俱。”公务员薪酬制度是激励机制的重要组成部分，不仅要充分满足基本生活需要，而且能通过适度的级差体现职务、资历、学历等差异，有利于塑造一个公务员精英团体。要着力规范惩戒制度，减少适用标准的模糊性，做到罚当其过、确保公正。
●公务员聘任制度是与市场经济发展和政府职能转变紧密相联的，体现了地方政府管理的职业化、社会化、契约化取向。委任制与聘任制并存，有利于从整体上激活地方政府公务员队伍，产生“鲶鱼效应”。可以设想，当公务员聘任制度对提高行政效率有明显效果之时，地方政府将会有更多的公共职位转换成聘任制岗位。
第二节 财政资源配置
亚当.斯密曾说：财政乃庶政之母。财政资源是地方政府履行职能的重要物质基础。优化财政资源配置的根本，是发展现代意义上的公共财政，使广大纳税人的钱用得其所，实现地方政府治理的绩效最大化。
一、确保财政支出的公共性
公共财政的首要特征是公共性。相对于传统计划经济大包大揽的生产建设型财政，公共财政仅以满足社会公共需要为职责范围。社会公共需要是指社会安全、秩序、公民基本权利和经济发展条件等方面的需求。这种公共需要不是少数人、少数集团的需要，而是对行政区域内所有公众都具有意义。它一般有三个基本特征：（1）整体性。社会公共需要是由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是哪一个或哪一些社会成员个别的需要。（2）集中性。社会公共需要应由整个社会集中执行和组织，而不能由哪一个或哪一些社会成员通过分散的活动加以满足。（3）非市场性。社会公共需要往往通过政府的名义，并依托政治权力、动用强制性手段，而不能依托个人的意愿、通过等价的市场交换行为来实现。从支出角度，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，市场机制、社会自治可以有效发挥作用的范围，财政资源就不应投入，以免造成资源配置扭曲和低效；凡属于社会公共需要领域的事项，而市场机制、社会自治又无法解决或解决不好的，财政资源就必须介入。
就本质而言，财政支出是政府行为的成本。一旦地方政府在以多少数量、什么质量提供区域公共物品方面作出决策，地方财政支出实际上就是执行这些决策所必须付出的成本。根据有关测算，1994－2003年，按国家统计口径的地方预算内与预算外财政支出占GDP的比重从15.6％上升至21％；特别是云南、甘肃、内蒙古、青海、西藏等西部不发达地区，2001年以来的比重一直在76％至85％之间。2006年，浙江省地方预算内与预算外财政支出占GDP的比重也达16.9％。这些年，各级地方政府的经济建设投资逐步从一般生产经营性领域退出，而转向农业、能源、交通、原材料等基础设施和基础产业。同时，对社会发展和政权建设的投入增长较快。但总体来说，地方财政支出的范围和结构仍不合理，还存在着“越位”与“缺位”的现象。财政支出的“越位”主要表现在：各种生产性支出和补贴项目过多，事业费中仍有一部分用于私人物品。财政支出的“缺位”主要表现在：社会保障支出水平偏低，基础科研、基础教育投入不足，区域公共设施尤其是农村设施建设滞后。因此，必须通过深化改革，科学界定财政支出范围，使地方财政支出结构向公共财政的方向进一步调整。
合理的财政支出结构是建立在规范的支出范围和适度的支出规模基础上的。从大多数西方国家的情况看，当财政支出占GDP比重为20％左右时，财政用于行政管理、司法审判、国防外交等政权性服务支出占GDP比重为6％左右，用于教育、卫生、社会保障等社会性服务支出占GDP比重为7％左右，用于农业、能源、基础设施等经济性服务支出占GDP比重为4％左右，用于国债利息等其他支出占GDP比重为3％左右。相比之下，我国地方政府的政权性服务支出比重较高，社会性服务支出的投入力度不够，经济性服务支出比重则明显偏高；对义务教育、基础研究、医疗卫生的投入不仅远低于国际平均水平，而且远低于发展中国家的平均水平。调整和优化财政支出结构，通过有保有压、有促有控，确保地方财政支出的公共性，是完善公共财政制度的题中之义。
第一，加大社会性服务支出，更加注重解决民生问题。财政资源“取之于民”，也应“用之于民”。从浙江省来看，全省财政支出中事业发展支出的比重已由2000年的52％提高到2006年的54.4％。但这方面的投入力度还需继续加大。要围绕支持教育事业，加快完善城乡基础教育经费保障机制，稳步提高生均公用经费，加强对高等教育、职业教育的扶持，保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度。
着眼于促进医疗卫生事业发展，进一步增加财政对公共卫生体系建设的投入，提高重大疾病预防控制能力，重点支持新型农村合作医疗、社区卫生服务体系等建设。要切实强化就业和社会保障工作。比如，浙江省为构建“人群全覆盖、形式多样化、标准相适宜”的社会保障体系，连年加大财政投入。2006年，各级财政用于就业和社会保障和医疗卫生的资金达244.4亿元，比上年增长21.8％，比地方财政支出平均增幅高18.3％。
同时，要加强对农村环境整治、土壤污染防治、饮用水安全等领域的投入，建立和完善生态环境保护的长效机制；大力支持文化、体育、人口与计生等事业发展，让人民群众共享改革发展的成果。
第二，调整经济性服务支出，着力促进发展方式转变。财政投入必须从以政府直接投资为主转向以政府引导社会投资为主，尤其是切实退出一般竞争性领域，努力降低地方财政资本性支出的比重。2000－2006年，浙江省财政支出中一般经济建设支出的比重已由6.1％下降到3.8％。下一步，要继续严格控制和调减财政用于基本建设项目的支出规模，地方财政投资主要用于必需的基础设施建设，进一步营造良好的发展环境。同时，把转变发展方式作为经济性服务支出的主要着力点。要积极支持现代农业发展，包括运用WTO规则中的“绿箱”和“黄箱”政策，改革补贴方式，推动调整农业结构和产业化经营。要鼓励先进制造业和现代服务业发展，努力加大科技投入，支持关键、共性技术研发，建设和提升公共科技基础条件平台，并采取财政贴息、补助等方式，引导传统产业改造和高技术产业发展。要加快发展循环经济，通过财政资金的杠杆作用，促使企业形成节约资源、减少污染的新型生产模式。
