三、区域公共物品的政府间接供给
实现地方善治需要治理主体的多元化，区域公共物品的提供也是如此，地方政府与非政府组织乃至私人企业都是一种合作伙伴关系。在不少领域，地方政府应从区域公共物品的直接供给者逐步转为间接供给者。这体现了人们对公共物品种类和性质认识的深化，也是对地方政府履行职责方式的观念突破。早在20世纪60年代，一些学者就已提出将公共物品供应与生产分开的思想。马斯格雷夫指出，“市场机制不能解决社会需要的提供问题……社会需要的满足必须由预算来提供”，但“这并不意味着这种产品的生产必须由政府来进行”。正如哈维.S.罗森指出：“由公共部门来提供产品并不意味着应由公共部门来生产这些产品。”可见，区域公共物品的生产者不必就是地方政府，供给与生产完全是可以分离的。在新的供给格局下，区域公共物品的“生产者到底应该是政府组织、还是非营利组织、私人企业，或者三者之间的某种组合，安排者需要从综合成本和收益上进行考量”。
（1）区域公共物品的商业供给机制。该机制以私人企业为主体，以营利为目的，通过市场经营方式供给公共物品。实践证明，在特定的制度安排下，公共物品确实可以成为市场化交易的商品。比较而言，政府直接供给涉及的利害相关者只有两方：供给者（政府）与消费者（居民）。但商业供给机制涉及的利害相关者有三方：地方政府。其允许或授权私人企业带着营利目的进入公共物品生产领域，并对之负有保护和监督的职责。
私人企业。作为生产者，在关心自身收益最大化之时，为争取政府合同和政策，不得不保证公共物品供给的数量和质量。当地居民。作为消费者，与生产公共物品的私人企业发生关系，并拥有选择供货商的权利。
区域公共物品的商业供给机制得以运转，应具备以下前提条件：一是制度可许性，需要有允许私人企业参与供给某些公共物品的制度；二是经济可欲性，采用商业供给的基础是付费，私人企业的积极性取决于预期利润率；三是技术可行性，只要拥有对公共物品消费的排他性技术，就意味着能够实行商业化供给。多年来，浙江省地方政府一直积极探索投融资体制改革，引导民间资本进入基础设施、科技教育和文化事业领域。目前，非国有投资在全省教育、卫生、文化等领域已占20％，在电力、煤气、供水等领域已占10％，在交通、通信领域中已占9％。随着制度创新和技术进步，可以预见越来越多的区域公共物品，原先只能由地方政府直接供给，而今逐步能由受利润驱动的私人企业提供了。
（2）区域公共物品的志愿供给机制。这里既有非政府组织的志愿供给，又有居民或私人企业的志愿供给。该机制涉及领域广泛，其作用形式主要有：无偿捐赠。比如，英国、法国的民间公益社团资金，分别有10％和7％来自民间捐款。美国的慈善捐赠占GDP的2％以上，许多医疗研究、剧院、交响乐团、体育俱乐部、沿海救生艇服务等都靠无偿捐赠维持。志愿服务。一项调查显示，1999年美国成年人中有55％参加了志愿者活动，成年人、青年人平均每周服务时间分别达4.2和3.5小时。1982－1988年，美国地方政府21项公共服务中使用的志愿者人数从10％增加到14％，这些服务包括公共工程、交通、公安、人道与卫生服务、公园和娱乐、文化与艺术项目等。志愿服务在我国也逐步兴起。比如，宁波市海曙区最近成立居家养老义工招募中心，广泛调动社会成员当义工的积极性，为老年人提供亲情照料。收费服务。民间公益组织的资金来源主要靠政府和社会捐赠，实行不以营利为目的的收费服务可以部分实现自给自足。其中实行收费服务的领域主要是教育、卫生及福利事业。志愿供给从行为动因看，一是道德型志愿行为，这种道德责任感无论来自于宗教情操或文化认知，所促发的行动都是最积极、最纯粹的奉献；二是计较型志愿行为，由于存在程度不等的对物质或非物质回报的期望，施予与收益之间是否平衡，决定着行为是否发生及可持续性；三是带动型志愿行为，通常受外来力量的鼓动或影响而一时为之，或许出自感动以及希望与所属群体保持一致等念头；四是疏离型志愿行为，往往发生在外来力量或明或暗的强制之下，如迫于政府或上司动员，无法拒绝而不得已为之。
（3）区域公共物品的互助供给机制。该机制一般由互助组织以自我安排、自我供应、自我生产的方式提供公共物品，因而能够真实体现组织成员的偏好，而且通常只供组织成员消费。互助组织具有自治性和互益性，主要有两种类型：一是建构型互益组织，即通过一定程序和契约组成的会员性社团组织。行业协会和商会在经济领域最具代表性。1988－2002年，温州市建立各类民间行业协会和商会321家，拥有会员企业42624家。这些组织专注于解决“行业问题”，成为广大会员拓展市场和制度空间的有力依靠，从而分享个体行动无法实现的潜在净收益。二是自生型互益组织，即基于血缘和地缘关系而自然结成的共同体。在美国，诸如社区安全、环境保护、垃圾处理、住房维修、妇幼保健、老人服务等社区事务一向奉行自治传统，社区委员会是自治的核心机构。近年来，我国社区公共物品的互助供给也得到发展。以宁波市江东区华光城社区为例，居委会围绕满足居民文化需求，建立图书银行和社区阅览室；围绕方便居民出行，设立社区“穿梭巴士”；围绕信息化需求，创设社区居委会网站，并开办了代为购物、代请保姆、代看小孩等多种代理服务。公共物品互助供给的运作基础是组织成员自愿契约和相互信任。这种机制的优点是，可以使一定社群面临的问题由社群自主解决，从而使地方政府将更多资源用于更大范围公共事务的解决。因为公共资源属于整个社会，政府应该将公共资源用于服务整个社会。某一社群特定的需求和问题，选择让该社群自主解决是比较经济、也比较公正的治理方式。
总之，利用非政府力量来提供区域公共物品，对我国具有重要的现实意义。毕竟我们还处于社会主义初级阶段，地方政府的财力比较薄弱，难以满足经济社会发展对公共物品的多方面需求。综合运用商业供给、志愿供给、互助供给机制，有利于更好地实现区域公共物品的充分供给。但必须指出，多元化的区域公共物品供给机制并非“无政府”治理，恰恰相反，任何一种供给机制都离不开政府的引导和支持——只不过地方政府由“台前”走到“幕后”，转向了管理工具的创新实践。
一是服务外包。地方政府通过与私人企业等签订合同，将区域公共物品的生产交由非政府力量来执行。在这种方式中，政府供应是核心，其行为实质上是出资购买私人企业等生产的商品或劳务。生产什么、生产多少、产品价格以及质量标准等基本上都是政府为主定的，所以地方政府的资金支出是区域公共物品供给的指挥棒。根据斯图尔特.巴特勒的研究，美国目前有35％的地方政府通过招标方式让私人企业收集城市垃圾，42％的地方政府使用私人企业来经营和维持公共汽车系统，80％的地方政府把拖曳中途抛锚或停放在禁停地点的汽车业务承包给私人。美国城镇中由私人部门生产经营的公共服务项目还包括公共街道维修、交通信号系统维护、树枝修剪、水电气公用事业的查表与账单收付、急救服务、保健与福利计划、公园美化维护和法律服务。我国地方政府也不断拓展服务外包的范围。比如，杭州市按照管养分离的原则，成立了市政设施、公用行业和市容环卫等三个监管中心，负责对养护作业单位进行监督和考核，具体养护作业通过招标确定单位。温州市通过出让垃圾经营权、收益权给民营企业，对城市保洁和垃圾处理实行市场化运作。在这里，私人企业仅仅从事生产，其经营权从政府获得，相当部分资金也由政府提供，其间的联系纽带是契约。
二是特许经营。地方政府将垄断性特权给予某一企业，让其在特定领域提供特定服务，经营者可向消费者收取费用，以回收投资并获得利润回报，但获得特许经营权的企业必须在政府的价格管制下开展业务活动。
特许经营在基础设施领域的具体形式最多。比如，20世纪70年代以来，西方国家的电力、煤气、自来水、公路、桥梁、隧道、废水处理等设施，都大量采用“建设—经营—转让”（BOT）的方式。即项目所在地政府给予企业特许经营权，使之对某些公共工程进行融资、设计、建造，并在一定期限内经营、维护和管理该项目，允许该企业收回对项目的投资，并取得预定的资金收益；在合同期满后，该设施免费转给项目方的政府。BOT在实际应用过程中有许多变种，如BOOT即“建设—拥有—经营—转让”、BOO即“建设—拥有—经营”等。各类特许经营方式在我国已被广泛应用。比如，杭州市通过转让绕城公路25年的特许经营权，引进资金82亿元；杭州市燃气集团公司还与壳牌等外资企业共同组建了天然气高压管网合资有限公司，并获得市政府授予的管道燃气特许经营权。三是经济补助。这是地方政府给予生产者的一种经济上的帮助，旨在刺激某些区域公共物品的生产。经济补助包括财政补贴、税收优惠、低息贷款、融资担保等形式，补助对象既有教育、医疗、文化等服务的提供者，也有农业、工业、住房等产品的生产者。比如，浙江省地方政府围绕节约利用资源、保护生态环境，对企业发展循环经济给予政策激励。支持循环经济项目申请国债资金、财政专项资金和银行贷款，发行企业债券、上市融资和设备租赁融资；对资源综合利用企业落实价格、税收、财政等方面的优惠政策。地方政府的经济补助给予生产区域公共物品的私人企业或志愿组织，其目的是扶持和推动更多非政府力量的广泛参与。
四是有价凭单。如果说经济补助是地方政府对生产者的补贴，有价凭单则是对消费者的补贴，是围绕特定物品而给予特定消费者群体的补贴。凭单制的好处在于：第一，消费者可以自由选择消费品的购买对象，从而在生产者之间造成竞争；第二，消费者不能将凭单变现，只能消费凭单规定的商品或服务，从而防止将地方政府补贴挪作他用。在西方国家，凭单制已被广泛运用到食品、医疗、教育、住房、幼儿保健、家庭护理、文化娱乐等众多领域。我国地方政府也开始运用这一有效形式，如浙江省一些地区对贫困家庭学生发放教育券、对城镇失业人员发放培训券等，取得了积极的成效。
综上所述，地方政府对区域公共物品充分而有效的供给，必须承担终极责任。但正如对经济发展的干预，地方政府不能太微观而要依靠市场力量一样，对区域公共物品的供给，政府也不能大包大揽，而必须在自身主导之下调动市场和社会的能量。在公共事务治理和公共物品供给方面，并不存在政府、市场、社会的完全分野，它们的作用是互补的。从一定程度上看，地方政府对特定公共物品供给领域的退出，正是为更有效地实现供给创造条件。荀子曰：“顺风而呼，声非加疾也，而闻者彰。假舆马者，非利足也，而致千里。假舟楫者，非能水也，而绝江河，君子生非异也，善假于物也。”区域公共物品的多元供给，也是地方政府“善假于物”的思想体现。在地方政府许可、掌控的前提下，让非政府力量进入部分公共物品的供给领域，并不意味着政府责任的减轻，而是政府在治理过程中的转型。提供公共物品的政府功能既有直接实现的途径，也有间接实现的途径，关键就看地方政府能否很好地营造环境、运用杠杆。寻求公共物品供给的多元化途径，正是地方政府为实现善治所审时度势的选择结果。
四、事业单位体制改革
作为一类颇具中国特色的社会组织，事业单位体制起初是计划经济与高度集权行政管理体制的产物，国家按照“计划一切、管理一切”的要求配置公共事业资源，以致社会事业发展与公共物品供给形成国家举办“一条腿走路”的局面。从浙江省来看，事业单位主要分布在教育、机关管理辅助、农业、卫生、文化等行业，上述五大行业单位数占64.8％。按照经费管理形式，浙江省全额拨款事业单位编制占57.6％，差额拨款事业单位编制占24.8％，自收自支事业单位编制占15.1％，企业化管理事业单位编制占2.5％。改革开放以来，事业单位管理体制进行了一些调整，但主要是局部改革而非整体改革，侧重于人事、分配等机制创新。总体来看，我国事业单位的行政化色彩浓厚，内部缺乏有效的激励与约束机制；在管办一体的构架下，事业单位依附于行政机关，没有独立的自主权；而公共事业资源配置不合理，尤其是受行政性垄断的影响，提供公共物品的整体质量不高。不仅如此，事业单位还通常是地方政府分流人员的“蓄水池”，普遍人浮于事、效率低下，所以改革势在必行。
