它包括了那些不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活领域”。另一类观点是基于政府—市场—社会三分的框架。20世纪后半叶，伴随市场化和民主化的潮流，人们对公民社会的结构性因素进行了重新认识。德国思想家哈贝马斯认为，公民社会是作为独立于国家的私人领域和公共领域出现的，私人领域就是经济系统，公共领域包括“教会、文化团体和学会，还包括独立的传媒，运动和娱乐协会、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会，此外还包括职业团体、政治党派、工会和其他组织等”。这为人类社会三分论奠定了基础。受哈贝马斯的影响，美国政治学家琼.柯亨和安德鲁.阿拉托在《公民社会和政治理论》一书中，把公民社会定义为：介于经济和国家之间的社会互动领域，由私人领域（特别是家庭）、团体领域（特别是志愿结社）、社会运动及大众沟通形式组成。安东尼.吉登斯也认为，扩展开来的社会就是公民社会，所以公民社会的核心形式是社区，它介于市场和政府之间，是治理公共事务的第三条道路。可以说，西方国家公民社会概念的演变过程，可以概括为三次大的分离：一是公民社会同野蛮社会的分离，以商业化、政治化的城市的出现为标志，完成于古希腊、古罗马时代；二是公民社会同政治国家的分野，以代议制政治的形成为标志，完成于17、18世纪；三是公民社会同经济社会的分离，当代西方社会正试图完成这一过程。本书对公民社会持第三阶段的理解，即国家权力与市场经济之外的中间领域，是政府与私人企业之间的社会互动领域，它对应着众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结成的组织或机构——这些组织或机构可以统称为非政府组织。换句话说，非政府组织就是公民社会的主体。
2．政府与社会关系的思维路径
从西方公民社会的观念演化看，在宪政框架之下，对政府与公民社会关系的设定，有着泾渭分明的思维路径。研究这一问题，对于厘清地方政府与非政府组织的治理边界具有现实意义。
（1）“洛克路径”。洛克推崇公民社会至上的自由主义理念，由此推演出“公民社会对抗国家”的论点。他强调公民社会是个人根据自己和彼此的物质需要自愿结成的社会经济联合，而国家作为人们订立的社会契约，是一种功利性的社会现象，是人们创造出来以使他们从和平有序的公民社会中获益的。洛克认为：“公共社会有两个支柱：一个是人们都要求社会生活和合群的自然倾向；另一个是他们明白地或默认地同意有关他们集团生活的方式的秩序。后者我们称为共同福利的法律，它是一个国家的灵魂，这国家的各部分由法律赋予生命，使它团结并促使它根据公共福利的要求而有所行动。”因此，社会先于政府存在，政府是建立在社会契约之上的，社会高于政府并制约政府，其理念集中体现在：结社是公民社会的基础，分散的公民个体通过公民社会中的各种团体、组织积聚成强大的不容忽视的力量，可以与政治国家相抗衡，借此给统治机构和统治者的公共权力的行使带来压力；宪法、法律通过对公民社会与政治国家各自的权利、义务的不同规定来实现彼此的分离，并由此使得公民社会可以通过合法的手段或特有的规范形式与政治国家相抗衡；公民社会对国家权力进行监督，对不合法的权力行使进行抵制，对不合理的权力行使则积极推动制度改革；自治性是公民社会的重要特征，是对政治国家或公共权力的排拒。由此可见，政治权威来自它所统治的人民，监督和控制政府行为使其符合公共利益价值取向是公民社会的权利。“洛克路径”在以英国、美国为代表的自然法系国家获得了发展，为这些国家的自由竞争提供了有效的保障。
（2）“黑格尔路径”。黑格尔推崇国家至上的国家主义，由此推演出“国家宰制公民社会”的观点。他在1821年出版的《法哲学原理》中，把自由意志的发展划分为抽象的法、道德和伦理三个阶段，而伦理的发展又要经历家庭、公民社会和国家三个阶段，并尤其强调国家塑造社会的功能，认为公民社会处于被支配的地位。黑格尔是论证国家主义公民社会理论的集大成者。国家主义的核心概念是主权问题，黑格尔和马基雅维利、布丹、霍布斯等都从人性恶的前提出发，成为鲜明的君主主权论者。在他们看来，每个人代表的都只是他自己的利益，只有国家和国家的化身——君主代表公共利益。黑格尔把公民社会视作“各个成员作为独立的单个人的联合，因而也就是在达成普遍性的联合，这种联合是通过成员的需要，通过保障人身和财产的法律制度及通过维护他们特殊利益和公共利益的外部秩序而建立起来的”。这个外部秩序就是国家。由于公民社会实质是一个私利的战场，是一切人反对一切人的战场，因此国家的道德优于社会，国家是高于社会的。“黑格尔路径”在欧洲大陆尤其是德国和法国比较有代表性，它保证了这些国家在近代重商主义和工业革命时期处于国际竞争的领先地位。
（3）“吉登斯路径”。20世纪80、90年代以来，在构建政府与社会的新型关系过程中，西方主流思想超越了过去从自由主义和国家主义的两极摇摆，其代表人物之一是安东尼.吉登斯。他提出，政府和公民社会应当开展合作，每一方都应当同时充当另一方的协作者和监督者。吉登斯一方面主张扩大社会自主领域，缩小政府干预范围；另一方面主张重新界定政府职能，使之成为公民社会的保护者、监督者和调节者。“在政府和公民社会之间并不存在永久的界限。根据情况的不同，政府有时候需要比较深入地干预公民社会的事务，有时候又必须从公民社会中退出来。”可以说，政府责任是必不可少的，同时也是不可替代的；但政府履行责任的方式正在改革，不再独自划桨，而是可以同公民社会中的组织结成合作伙伴关系，采取共同行动推动社会的发展。公民社会中的核心力量——非政府组织，则应以社群利益为导向，推动社会自治空间的日益扩展，整合分散的社会资源，为社会公众或组织内部成员谋求利益。“吉登斯路径”在推行新公共管理运动的国家和地区兴起，对于政府与公民社会的合作治理和良性发展产生了深远的影响。
3．政府与社会关系的基本形态
在探索转型国家现代化进程中政府应该扮演的角色时，人们从政府与公民社会的力量比较出发，设定政府与社会的关系，并认为大致存在四种可能的基本形态。
一是“强政府、弱社会”形态。其特点是，政府通过高度的中央集权来维护国家政令的.通，并运用行政强制力对社会成员和各种非政府组织进行全面而严格的控制。在这些国家，生产力水平普遍低下，社会分工不发达，国家内部非政府组织的功能分化有限，它们之间彼此孤立、缺乏联系。如获得独立之初的拉丁美洲国家和基本实现现代化前的东亚国家都属于这一形态。
二是“弱政府、强社会”形态。其特点是，政府处于很软弱的状态，但却面对着强大的公民社会。亨廷顿将这类国家政体概括为“普力夺政体”，即缺乏有效的政府机构，衙门众多，权力分散，政治制度化程度低，社会参与程度高，各种社会力量直接在政治领域里活动。在这些国家中，像种族、部落、血缘以及封闭性的庇护网络等传统力量占据着支配地位。如军阀混战时期的中国、1932－1956年的伊拉克、1955－1966年的阿根廷等都属于这一形态。
三是“强政府、强社会”形态。其特点是，政府在经济社会发展中处于很突出的地位，具有强大的将意志和目标转化为现实的能力。同时，社会力量及其自主性也很强，具有高度组织化而且有自己利益追求的社会群体，能够以强有力的地位与政府在制度框架内进行对话。也就是说，政府有能力有效工作；公民社会也足够强大，以防止政府不对社会的要求作出反应。西方国家属于这一形态。
四是“弱政府、弱社会”形态。其特点是，既缺乏强有力的中央政府，又缺乏强有力的社会整合机制。在这些国家，缺乏发达的官僚系统，甚至缺乏现代民族所必需的社会基础，其经济十分落后，社会成员的效忠对象仍是自己的部落或家族，以致不是经常内乱，就是政府频繁更迭。许多撒哈拉沙漠以南的非洲国家属于这一形态。
当然，上述四种基本形态仅仅是对现实状况的一种高度抽象的理论概括，并没有穷尽政府与公民社会关系的全部内容。但这些概括对于我们在社会转型时期推进地方政府的模式创新具有参考价值。
二、政府失灵：非政府组织治理的弹性空间市场失灵引出了政府干预经济的必要性，这容易使人造成错觉：一旦发现市场缺陷，马上就想到设立一个相应的政府机构，或者实施一项管制措施。但事实上政府同样不是万能的，正如公共选择学派的代表人物布坎南所说，“市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分条件”。在市场和政府一起失灵的时候，公共事务治理的责任显然需要由另外的肩膀切实扛起来。
1．政府失灵的症结
实践证明，对于部分市场缺陷，地方政府确实能够有效修补；而对于有些市场缺陷，地方政府却同样无能为力。对政府的过高期望，通常是要落空的。日常生活中，经常会有人埋怨行政效率低下、官员处事不公，这些都是政府失灵的表现。地方政府为什么会失灵呢？
第一，因搜集信息困难而失灵。人们在谈论政府职能时常常暗含一个假定：相对于私人企业、广大居民，地方政府无论在量还是质上都拥有信息优势，但这个假设并不必然符合现实。由于私人利益的存在，地方政府要获得真实、全面的信息极其困难，而且搜索成本也很高昂。如果仅就宏观经济信息，行政机关因所处地位特殊，或许还具有相对优势；至于微观经济信息，地方政府对之敏感度、关切度和信息处理能力，往往还不如一般的经济主体。比如，浙商群体对商业机会的捕捉是最敏锐的，其掌握的市场信息也远非普通官员所能比拟。假如私人企业选定的投资项目，还要行政机关进行可行性论证，不仅于事无益，还会耽误时间。一旦在不具备信息比较优势的情况下越俎代庖，或者在信息了解不充分的前提下制定公共政策，地方政府的失灵将在所难免。
第二，因自身趋利动机而失灵。政府代表多数人利益，所以政府行为更能体现公共利益，这是地方政府干预所隐含的假设。但地方政府并非超利益组织，如同企业在市场上追求利益最大化，部分政府官员也会在行政过程中追求自身利益。这就是地方政府的内部性问题。“政治家为了获得政治支持或选票最大化，往往屈服于代表特殊利益的压力集团。这些利益集团通过竞选捐款、游说、政治交易、寻租甚至贿赂对政治家产生影响，迫使他们颁布有利于这些利益集团的立法和政策。”为了个人或小团体利益而牺牲政策的公正性，这种事例在我国地方政府中并不少见。
一些政府官员在城市拆迁过程中，与房地产商相勾结，片面压低对居民的补偿费，以换取自身的最大利益。因此，假如制约措施不严格，为弥补市场失灵而设置的政府机构很容易产生腐败问题。即使政府建立了相应的监督机构，谁又能确保监督机构的官员不滥用权力呢？人的自利倾向或许具有普遍性，没有完善制度作保证，地方政府就容易在更多的领域失灵。
第三，因经济主体理性预期而失灵。作为地方政府干预对象的微观经济主体，并非一个完全听任摆布的被动受体。企业和居民毕竟有自身利益，认知能力甚至不逊于政府官员，往往能迅速看出行政机关的意图。
因此，一旦地方政府制定了系统的或可以预测的政策，微观经济主体常常会采取措施予以应对。“上有政策，下有对策”不光发生在行政系统内部，也发生在企业、居民与政府之间，直接导致地方政府的政策失去或部分失去效果。
第四，因组织固有弱点而失灵。地方政府是唯一合法拥有暴力和征税权力的区域垄断性组织，由于缺乏市场竞争压力，使得政府产生的价值与其成本相割裂，直接导致组织的低效率。同时，对地方政府的绩效评价比较困难。对企业来说，利润是判断其绩效的根本标准，但对地方政府却不存在如此单一的标准，所以无法准确评估行政机关的效率，对政府官员的评价一般只能从错误中识别，缺乏创新精神于是成为行政机关的通病。在这种情况下，地方政府失灵也成为一种普遍现象。
还应看到，我们是处于社会转型期的发展中国家，由于市场经济不成熟，政府职能配置不合理，公务员制度不完善，管理体制和运行机制不健全，加上行政机关可供选择的政策工具和操作技巧有所欠缺，更增加了地方政府失灵的可能。如果说市场失灵天然地不可避免，地方政府失灵虽应避免却永远无法避免。因此，我们需要寻找一种替代物——更确切地说，我们需要引入新的伙伴，从而实现公共事务的合作治理。
