因为市场失灵的存在，决定了单纯的市场调节难以保证资源配置的合理化，也难以保证经济社会的协调发展。萨缪尔森对此有一段名言：“当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济。问题是，市场既无心脏，也无头脑，它没有良心，也不会思考，没有什么顾忌。所以，要通过政府制定政策，纠正某些市场带来的缺陷。”校正市场失灵就是地方政府治理的切入点，或者说，市场失灵的领域就是政府宏观调控可及的最大覆盖面。一旦超出这一范围，地方政府的活动都将是多余的，甚至是负面的。因此，市场失灵既提出了政府调控的要求，又规定了政府调控的范围。地方政府调控以市场为基础和前提，而不是替代市场。一句话，地方政府的基本职责是校正市场失灵。
划分地方政府与市场的治理边界，实质是划分市场失灵的界域和政府有效的界域。“在处理市场与政府之间关系时，必须遵守市场优先的原则，市场先于政府，是有效且有限政府的基础，作为扩展秩序的市场扩展到哪里，政府的规模与范围就应该收缩到哪里。”与此同时，治理收益与成本比较，也是治理边界划分的另一个重要原则。当地方政府治理所得收益与所费成本相比的差额，大于市场治理的相应差额，则在更大程度上应发挥地方政府的职能；当地方政府治理所得收益与所费成本相比的差额，小于市场制度下的相应差额，则在更大程度上应发挥市场机制的作用。地方政府与市场的合作治理，并非人为地设置两者的“势力范围”，唯一的目的是让“看得见的手”和“看不见的手”联合互动，在均衡点上实现全社会效用的最大化。
需要指出的是，西方国家的市场经济经过几百年发展，已形成功能齐全的完整体系，能够充分发挥优化配置资源、促进经济发展的基础性功能；而当前我国正处于社会转型期，我们的市场经济仍处于形成阶段，有许多不完善之处。比如，商品市场缺乏良好的组织，尤其是要素市场发育滞后，市场信息严重失真，不能及时而正确地反映产品、劳务和资源的成本。不仅如此，中国经济还是一个“发展中经济”，在相当长一个时期面临着艰巨的加速工业化、现代化的历史任务。在这样的背景下，相对于西方国家的政府，我国地方政府对经济的干预可能要多一些，政府作用的范围会宽泛一些，某些方面的干预力度也会更大一些。这是因为，要在发展水平比较低的基础上缩小与发达国家的差距，如果仅仅靠市场自由放任，花费的时间将比较长，代价也会更大；如果更多地发挥地方政府的有效作用，就有可能用较短的时间、以较小的代价加以推动。特别是在我国市场还很脆弱、产业国际竞争力还不高、风险防范体系还不健全的格局下，为了加快国际化进程，强调多一些政府干预具有现实意义。
但不管如何，转型期的现实并不能超越市场经济的规律。对于任何一个走向市场经济的国家，“凡是市场机制和自由企业能够胜任的活动，都要交给市场与企业，政府不能总是试图去替代市场、企业直接配置资源，或控制资源的分配”。否则，不发育的市场永远不可能成熟，永远不可能完善，并且很可能引发形形色色的行政性扭曲。市场因发育不良而出现的功能障碍只能靠市场本身的发育来消除。即使某些经济活动最初确实需要地方政府经营，地方政府也不能长期经营下去，一旦市场和企业开始成长起来，政府就要主动退出，让企业自主经营。很显然，随着市场发育程度的提高，地方政府在这方面的经济职能将逐渐减弱，政府活动随之集中到自己的核心职能上来。
三、不同侧重与特点的制度安排
在市场经济条件下，政府和市场是两种最基本的制度安排。这无论在我国还是西方，在浙江省还是其他地区，都是高度一致的。应该说，地方政府和市场的功能作用不同，在实际运行中各有自身的鲜明优势和先天不足。
第一，地方政府适合提供区域公共物品，市场适合调节私人物品。社会物品分为公共物品和私人物品。公共物品由于自身的特质，一般难以通过市场和私人企业提供，应主要由政府或国有企业等提供。当然，公共物品还有程度上的差异，可分为纯公共物品和准公共物品，它们的供给模式有所区别。其中对准公共物品的供给，地方政府应发挥主导作用，但无须包揽。浙江省发展“四自公路”、民办教育等的成功实践表明，只要地方政府给予相应政策，许多准公共物品的供给完全能够引入市场机制，调动民间生产的积极性。而与公共物品相对应的私人物品，即那些消费具有竞争性和排他性的物品，地方政府乃至国有企业对其供给无需花太多的心思，因为这是市场的“领地”。
第二，地方政府具有以行政权作后盾的组织机制，市场体现着平等协商的交易规则。制度是一种调节人与人之间关系的行为准则。假定参与交易者只有甲、乙双方，按照市场交易的游戏规则，双方必须以平等、自愿为条件。不管谁是买方、卖方，只要交易不给其他人带来损失就是有效的，完全可以通过市场来运作。但现实世界没有那么简单，甲乙双方的交易很可能给第三人带来外部效应，此时的市场机制功效就将大打折扣。
一方面，局中人会因别人的交易给自己带来损失或因自己与他人的交易让第三者“搭便车”，而不情愿交易；另一方面，所有局中人都参与交易谈判，必然需付出巨额的交易费用，而且难以达成能一致接受的交易结果。
在这种情况下，市场机制显然不是解决问题的最佳选择。比如，一些大型公共基础设施建设，完全依靠市场化、商业化谈判，至少在我国目前还难以操作。毕竟在更多的人参与交易的情况下，达成共识极其困难。因此，地方政府的介入便成了必然。为维护公共利益，地方政府应该采取引导性措施，必要时甚至可实行强制手段。可见在平衡外部效应方面，地方政府的行政权威可以降低谈判成本，这是市场机制不可比拟的。
第三，地方政府基于社会福利目标进行公共选择，市场基于私人利益目标进行自主选择。公共选择可以有各种形式，但无论采取何种形式，都要求地方政府真正代表公共利益，努力实现区域社会福利最大化。所以一个具有高度责任心的地方政府，是需要统揽方方面面的。因为不同决策得出的结果不同，实现的社会总福利不同，这对地方政府就像是一场场考试。相比而言，市场机制的运作要纯粹许多，决策主体仅需追求私人利益，只要合法合规，则无需怀有公共利益的善心。但私人企业的依法营利行为，又是地方政府实现公共利益所不可或缺的前提。
总之，地方政府与市场是相辅相成的。地方政府干预和调控经济，是以市场机制的存在并充分发挥功能为前提。“履行公共管理职能的政府行为，应以不妨碍市场机制的功能为限，并借助于市场，通过市场机制的功能发挥和市场状态的必要引导，力图使市场调节的效果符合政府宏观调控的意愿。”如果无视市场机制的基础性作用，甚至无限定条件任意越过市场进行直接干预，就可能损害经济运行的机理，进而破坏经济的良性运行和协调发展。可以说，对市场机制没有损害或损害最小的行为，是最有效的地方政府行为。
●市场机制这只“看不见的手”是人类所拥有的最有效的资源配置工具，它能够以最快捷的速度、最低廉的费用、最简单的形式把资源配置的信息传递给利益相关的主体。但是，市场再伟大、再永恒，也绝不是万能的。
●校正市场失灵就是地方政府治理的切入点，或者说，市场失灵的领域就是政府宏观调控理性可及的最大覆盖面；一旦超出这一范围，地方政府的所有活动都将是多余的，甚至是负效的。因此，市场失灵既提出了政府调控的要求，又规定了政府调控的范围。地方政府调控以市场作用为基础和前提，而不是替代市场。
●治理收益与成本比较，也是政府与市场治理边界划分的另一个重要原则。当地方政府治理所得收益与所费成本相比的差额，大于市场治理的相应差额，则在更大程度上应发挥地方政府的职能；当地方政府治理所得收益与所费成本相比的差额，小于市场制度下的相应差额，则在更大程度上应发挥市场机制的作用。
●中国经济还是一个“发展中经济”，在相当长一个时期面临着艰巨的加速工业化、现代化的历史任务。在这样的背景下，相对于西方国家的政府，我国地方政府对经济的干预可能要多一些，政府作用的范围会宽泛一些，某些方面的干预力度也会更大一些。
●地方政府干预和调控经济，是以市场机制的存在并充分发挥功能为前提。对市场机制没有损害或损害最小的行为，是最有效的地方政府行为。
第二节 地方政府与社会的治理边界
地方政府的基本职责是校正市场失灵，这是否意味着：凡市场失灵之处，都是政府治理之所？答案是否定的。善治显然不是政府与市场轮流“坐庄”。在政府与市场长袖当舞的天地，还有十分广阔的社会自治领域。
一、政府与社会关系的理论梳理
政府与社会的关系是一个永恒的话题。该研究可以从两个维度展开，即以政府（国家）为核心或以社会为核心。前者以国家主义、回归国家学派为代表，后者以公民社会理论为代表。我们一般所说的政府与社会关系中指称的社会就是“公民社会”。
1．公民社会的概念
公民社会又被称为市民社会或民间社会。其英文对应词Civil Socie‐ty最初起源于古希腊语Koinonia Politike，即希腊雅典的城邦政治。雅典公民的社会范围与城邦政治的范围重合，因为离开对城邦政治的参与，也就等于自我放逐于社会之外，处于非公民状态。故而亚里士多德说，人天生是政治动物，离开城邦者非神即兽。在他那里，公民社会和城邦是一体化的，是人类追求善业的最高结果。到了古罗马时期，社会已经出现了由各行业的工匠组成的法人社团。西塞罗也开始注意到公共生活是由国家和民间力量共同创造的，而这种民间力量的主体就是法人社团。从理论上看，西塞罗可能是最早关注政府与民间组织关系的第一人。
公民社会含义的真正确立，是随着商业资本主义的发展，在17世纪社会契约论者出现之后。英国思想家洛克将公民社会视作其政治哲学中从自然状态经过订立契约而形成的政治社会，它包括人类社会中的政治领域与非政治领域。卢梭则将之等同于国家，因为公民社会与自然状态最大的不同点就是前者包含了雄踞社会之上的国家。社会契约论者虽然没有把公民社会与国家分开，但他们运用公民社会的概念，目的是寻找一种制约国家的力量，把国家权力限定在一定的范围内。毫无疑问，黑格尔是西方社会将政治国家与公民社会进行明确区分的理论先驱。他认为公民社会体现了个体性、特殊性，因而独立于体现普遍性、共同性的国家。
黑格尔之后，人们开始把公民社会与政治国家区分开来，但究竟应怎样界定公民社会，却一直存在着争论。
关于公民社会的概念众说纷纭，归纳起来，一类是基于政府—社会两分的框架。《布莱克维尔政治学百科全书》指出：“对于沿袭黑格尔和马克思的思想家们来说，公民社会指近代西方工业资本主义社会里据认为是国家控制之外的社会经济和伦理秩序。按照目前的一般看法，公民社会并不具有伦理色彩，而是指当代社会秩序中的非政治领域。”亨廷顿认为，公民社会是与国家或政府相对的一个概念，公民社会的目的在于公民的政治参与及对政府的制约，这种制约为实现社会对国家的控制以及作为这种控制最有效方式的民主制度提供了基础。怀特认为，公民社会是处于国家和家庭之间的大众组织，它独立于国家，享有对于国家的自主性，它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成。查尔顿.泰勒则指出，现代公民社会“并不是那个使用了数个世纪的、与政治社会具有相同含义的古老概念，而是体现在黑格尔哲学之中的一个比较性概念。此一意义上的公民社会与国家相对，并部分独立于国家。
