与追求特属于本集团的、其利益具有强烈排他性的利益集团不同的是，非政府组织从事的是社会公益事业，提供的是公共物品，其涉及的领域也相当广泛，包括环境保护、社会救济、医疗卫生、教育、文化等领域。二战后特别是２０世纪６０、７０年代以降，在主要发达资本主义国家，“福利国家”信誉扫地，各种民间性的自发组织的活动日趋活跃。据粗略统计，到８0年代末，仅在美国就有３６万个非营利性质的公共服务组织，它们承担了许多原来由政府承担的社会职能。而在广大发展中国家，特别是一些社会主义国家，从２０世纪８０年代以来，计划经济体制开始向市场经济转轨，政府由于财力不足而无力承担传统计划经济条件下所承担的许多福利计划，这就给各种从事公益事业特别是那些旨在救助社会弱势群体的民间社团组织的产生创造了客观条件。
说非政府组织具有民间性和自治性，只是意味着这种组织在体制上独立于政府，它们不属于政府建制的一部分，也不直接受制于政府权威，但并不意味着非政府组织与政府或政治不发生任何关系。事实上，同利益集团一样，非政府组织也时常介入政治，力图影响政府有关政策，只不过它们通过政治参与传达给政府的政策意愿的性质具有某种公益性罢了。由于非政府组织自身的非营利性特征，其活动的资金来源若仅仅依靠志愿者的主动捐助是远远不够的，而且这些组织本身的资金动员能力相当有限，而政府在动员资金方面的特殊优势使得它成为各种非政府组织财力上的主要依靠对象。据统计，到１９８０年，美国联邦政府对非营利部门的直接资助高达４１0亿美元，相当于后者总收入的３５％。如果加上联邦政府在税收等政策方面的间接扶持以及地方政府的财政支持，这一比例将会更高。而同年非营利组织从私人、公司、基金会募集到的资金只有２６８亿美元。在英国，非营利部门总收入的４０％来源于政府拨款，而法国和德国则更高，分别达到６０％和７０％。
非政府组织为了动员政府和各种社会力量对其所从事的公益事业的财力和道义上的支持，往往通过各种途径影响政府公职人员的决策意向和社会舆论，包括媒体宣传、组织集会、罢工、游行等等。其中有些非政府组织和利益集团一样也进行院外游说，但它们在院外活动中的影响力与那些以大财团为后盾的特殊利益集团不可同日而语，因而非政府组织常常采取的策略是：
通过影响社会舆论来向政府施压，从而获得政府的财力上或政策上的支持。
对于广大发展中国家来说，近年来，各种民间的或半官方性质的社团组织也取得了蓬勃的发展。但由于这些国家特殊的发展路径，其社团组织在特征、功能等方面与发达国家的非政府组织之间也存在很大差异。中国自改革开放以来，随着计划经济体制逐步向市场经济过渡，公民社会自治空间随之扩大，各种民间社团组织也纷纷建立。根据民政部资料显示，截止１９９６年，中国的全国性社团组织有１８０0多个，地方性社团的数目则超过２0万。这些社团组织主要包括事业单位、民办非企业单位、社会团体、社区管理型组织等几种类型，它们在地方社会管理、解贫济困等方面发挥着愈来愈重要作用。而且，在这些组织中，由民间自愿发起的社团组织的比例不断提高，整个社团组织的官方色彩开始淡化，它们在“自下而上”向政府表达社会利益诉求方面的作用也得到明显增强。这些都是随着改革的不断深入中国社会的自组织系统趋于成熟的标志。
三、政治参与的途径
（一）制度化的政治参与
政治制度化，就是政治活动的组织原则与组织程序不断取得社会认可、并得到大多数社会成员普遍遵守的过程。任何政治系统都试图将系统内成员的政治能量纳入一个经常的、可预测的制度化渠道。制度化程度低或缺乏制度化政治参与通道的政治系统，必然难以维持自身结构的稳定性。
１政治参与和政治制度化
政治参与的扩大是现代化社会中出现的普遍现象。伴随着经济的增长、民众生活水平的提高、教育的普及以及社会信息流通水平的提高，民众的政治主体意识和权利意识必然得到空前的发展，他们对政治系统的期望也在不断提高。各种新兴社会集团和利益主体纷纷涌现，它们要求改变原有“价值的权威性分配”格局，社会利益的结构性调整被提上日程。社会利益主体多元化和各主体在实现各自利益诉求的过程中难免发生冲突，这就难免使整个政治系统处于空前的紧张状态。如何通过一套稳定的、并能够为系统内大多数成员认同的规则和规范确保资源和公共服务在各阶层间的权威性分配？如何通过国家政治的制度化渠道吸纳、整合社会参与冲动，缓和社会矛盾？则是现代化国家于政治发展进程中实现社会稳定、顺利完成结构转型的关键所在。
现代化进程中所动员起来的新兴社会力量在其利益无法通过现有的组织和程序框架实现时，他们往往会转而寻求各种体制外途径，如军事政变、政治恐怖、武装暴动等等。二战后亚、非、拉地区的许多发展中国家国内政局一度陷入混乱状态，一个重要的原因就在于这些国家在政治制度化方面的落后状态。
亨廷顿在对大量发展中国家政治发展进程综合分析的基础上，提出了衡量政治制度化水平的四项标准①：
适应性——指政治体系适应环境的能力和存活能力。
复杂性——政治体系组织的复杂性包括：完整而明确的职能体系、下属组织的高度专门化。
自主性——即政治组织和政治程序独立于其他社会团体和行为方式而生存的程度。
内聚力——政治体系参与者内部必须具有基本的意见共识。
无论在政治参与水平还是政治制度化水平方面，现代政体都要高于传统政体。而一个政治系统稳定与否主要取决于政治制度化水平与政治参与之间的关系。政治制度化程度与政治参与程度相比偏高的政治系统必然能够从容吸纳、同化现代化动员起来的社会力量，使整个现代化进程始终保持在一个良性发展的轨道；而在一个政治制度化程度与政治参与相比偏低的政治系统中，由于政治参与程度超过了现有制度框架的承载能力，导致政治参与溢出秩序所能容许的范围，走向政治动荡。后一种情形正好反映了二战后许多发展中国家的实际状况，在这些社会中，“政治参与是无结构的、无常规的、漫无目的的和杂乱无章的。每一股社会势力都试图利用自己最强的手段和战术确保自己的目标。政治上的冷淡和激愤相互交替，它们是缺乏权威性政治象征和制度的孪生兄弟。在这里，政治参与的独特形式就是把暴力与非暴力、合法与非法、胁迫与说服结合起来使用的群众运动。社会缺乏能够把民众的政治期望和政治活动与他们领袖们的目标和决定联系起来的组织结构。结果，领袖与群众之间存在着面对面的直接关系。……领袖可以任意动员群众，群众可以随时影响领袖。”而在那些制度化与参与之间的比率较高的社会，民众的政治参与则主要通过政治制度组织和安排，一套相对稳定的制度程序在各种社会势力与政治权力之间发挥着重要的缓冲作用，在这里，“参与总是广泛的和通过合法渠道加以组织和安排的”②。
２选举与选举制度
在现代民主政治中，选举可以说是各种政治参与行为当中制度化的、普通公民控制政府的最为有效的工具。
选举是普通公民以投票方式表明自己对公职候选人、政党、政策的立场的行为。在各种政治参与行为中，选举是普通公民所采取的最基本、最普遍的政治行为，是现代民主政治实践中制度化了的普通公民控制政府最为有效的工具。当今世界各国的宪法和法律都对选举的组织规则和程序进行较为严格的规定，它们往往涉及选民资格、选民登记程序、选区的划分、选民通过投票所能决定的公职的范围等等。当今世界的大多数国家均实行普选，即每一个成年公民都有平等的选举权，不受出身、财产、种族、职业等条件的限制。然而，普选权的实现并非一帆风顺，而是经过了民众长期的斗争才最终得以实现的，即使在英、美这样的发达资本主义国家，公民的普遍选举权的实现只是晚近的事情，英国直到１９４８年才废除了复票制，最终实现了“一人一票，一票一值”和“男女平等”的原则。在美国则迟至２0世纪６0年代才取消以缴纳人头税作为选民资格的规定。
诺曼·尼和西德尼·伏巴的研究表明，虽然选票传递给领导人有关公民的信息很少，内容也比较含糊，但其影响范围非常广泛，“关于公民喜好的低度信息与有着广泛结果的对领导人的高度压力相结合，就使投票有了它自己的特征：控制政府的一把刀口虽不锋利，然而却是强有力的工具。”①现代民主政治中，公民通过选举不仅赋予统治者以权力的合法性，而且对政府的形成和政府的政策选择产生相当大的影响，选民在相互竞争的候选人之间的取舍在很大程度上也是对后者各自提出的政策主张的取舍，而选举竞争的激烈程度直接影响着公民通过选举参政的广度和深度。这首先表现在参加选举人数的扩大上，在竞争性选举中，参加竞选的各政党候选人为了能够争取到足够多的选票而当选，不得不与选民尽可能广泛地联系，倾听他们的意见，让他们认识、熟悉并了解自己，从而在选民心目中形成某种好感和认同。在这一过程中，政党扮演着极其重要角色，它不仅提出候选人，而且还试图通过群众集会，利用大众传媒进行鼓动，促使公民在选举日去投票。现代社会，选举更多地表现为公民的权利，然而，并非所有选民都乐意去投票站投票。政党及其候选人主动与选民联系，向他们“推销”自己的政策主张，以换取他们的选票支持，从而起到了鼓励选民参加投票的作用。这样，更多的适龄选民被纳入政治过程，增强了民众对现有体制的支持和认同，从而在一定程度上帮助实现政治稳定。
其次，公民投票的客观影响增强。公民通过选举参政对政府发挥着两项最重要的控制功能：即人事控制和政策控制（或称政策选择）功能。所谓人事控制，即通过选举产生每一届政府的公职人员，包括议会议员和政府官员。定期的选举有利于那些具有较高才能的人进入管理层，从而保证政府的高度灵活性和责任意识，防止权力的滥用和机构的腐化。另外，罢免权也愈来愈成为公民通过选举对政府进行人事控制的重要补充手段。所谓罢免，即在选举产生的公职人员任职届满之前，因其政绩恶劣激起民愤，选民用以撤销其职务的程序。虽然罢免的程序较为复杂，使用频度也不高，但它作为选民手中具有强大威慑力的“武器”，对政府官员的潜在制约作用是不容低估的。
对政府的人事控制总是以政策控制为依归，由于竞选者要获得选民的认同和支持，必然要有自己的一套政策主张以说服选民，候选人往往成为特定政策主张的载体，所以，定期的选举在很大程度上是通过对政府公职人员的替换和连任支持而实现政策控制的。公民通过选举对政府进行政策控制，其方式又可分为直接政策控制和间接政策控制两种。直接政策控制主要表现在创制权和复决权的行使中。所谓创制，就是通过获得一定数量选民的签名提出议案（或修正案）呈送立法机构，并在下次选举中由选民投票决定。而复决权是指，将立法机关通过的某项议案或宪法修正案提交选民投票以取得他们的认可。选民通过选举间接地对政府政策实施控制，其影响和作用程度则要看特定时空背景下特定政策议题与选民实际利益的相关性和它在选民心目中的地位①。
可见，选举权是公民手中所掌握的无形力量，对政府行为的制约和监督作用是显而易见的。如果说建立现代民主政治体制是现代化国家政治发展的必然归宿的话，那么培育自由、公正的选举制度则是实现这一目标的重要一步。
当然，在不同的国家，选举在公民政治参与中的地位是不同的，这与一国社会、经济、文化和政治发展水平紧密相关。就选举政治本身而言，选举在公民政治参与中的地位，很大程度上取决于选举制度自身的发展水平。从历史上的限制性选举到如今的普遍选举的飞跃，本身就意味着选举所能容纳的公民参与范围的扩展。在现代民主政治实践中，公民通过选举参与政治，影响政府决策过程日趋普遍，并越来越受到人们的重视。许多研究者认为，理想的民主管理结构应能最大限度地使人民参加决策过程，为此，应当使选举更加完善合理。美国未来学家阿尔温·托夫勒预言，随着科学技术的发展，民主将走到以电子技术为基础的“半直接民主”时代。到那时，更为直接、频繁的选举与投票，将成为公民参与政治最主要形式②。不管最终的结果是否像预言的那样，但预言本身所道出的历史趋势却毋庸置疑，即随着人类社会的进步和发展，选举将更加直接和民主，选举这一参政渠道对公民所具有的意义也将更加突出和重要。
（二）非制度化的政治参与
作为公民试图影响政府人事和政策的行为，政治参与不仅表现为定期的选举投票这样的制度化途径，它还表现为各种各样的利益表达形式，即一种非制度化的政治参与活动。
