萨托利认为，平等包括两方面的内涵，一方面，平等表达了相同性概念；另一方面，平等又包含着公正①。就相同性的平等而言，由于人与人之间存在不可否认的差异，必然在物质上、社会上产生某些差别，消除这些差别在某种程度上是不合理的。但是，有些差别却是由于社会因素造成的，对于这些差别社会和政治制度应该予以矫正。就公正的平等而言，承认人与人之间的自然差异这一事实是公正的，消除由于社会原因造成的差别也是公正的。这样，平等也就被纳入了需要进行调节的范围。人们对待平等的基本方式有两种：一是平等地对待，即给予系统的公平待遇；二是平等的结果，即产生相同的结果或状态。
前者认为人类在基本方面应得到平等对待而不管他们存在什么差别，后者主张人类不应有任何差别，应当使他们恢复到无差别的状态。理论上，在这两种方式之间存在着严重的对立：不考虑差别而平等地对待无疑不会产生平等的结果，甚至反而会加剧这种不平等的状态；要求产生平等的结果必然要求利用不平等的手段，即要求歧视性的对待。因此，处理平等问题实际上成了调和条件平等和结果平等之间关系的问题。
当人们最初结合成社会集体时，他们也把各自的差别带入了集体中间，从这个意义上讲，结成社会集体的目标并未包含将这些差别予以平等化，而只是为集体成员的进一步发展创造机会的平等。但是，在政府组织中，由于社会发展的连续性，机会的平等并没有使个人潜力得到充分发展，因为社会造成的差别被带入了人们平等利用机会、条件的过程中，也就是说，在利用机会、条件的起点上，人与人之间是不平等的。因而，在政治社会中，公共机构与一般的集体组织不同，其所做的不仅是创造机会、条件的平等，还包括创造起始条件的平等。这也就是后来政府采取干预性再分配政策的主要理由。而且，在现实社会中，由于人们通常对某些巨大差别的无法容忍，故而当人们在法律面前一律平等时，政府的再分配政策一定程度上还纠正结果状态的不平等。当然，这种纠正也是有限度的，特别是在民主制度下，超出社会基本保障以外的行为往往会遭到巨大的反对呼声。由于在不同的时代和不同的社会，人们对平等的理解不同，处理关于平等问题的方式也不同。
在政治生活中，平等的理论依据是：人人都有自由选择和决定自己行动的能力，他们作为人是平等的。人与人之间应当互相尊重，这种互相尊重即体现着一种平等。但是在政治社会中，这种平等并不是自然的。大多数历史时期里，不平等是政治现实生活的重要特征，而平等是一种经过斗争才能得到的目标。在民主社会中，由于人们平等地享有参与权，这一条件保障了在平等的其他问题上，公正的平等和平等的最大化有了实现的可能性。尽管平等不是民主的创造物，在民主之前，平等就已存在。但只有把平等提升为民主观念的重要象征的地位时，平等和民主才得以很好地结合起来，意味着平等在民主制度下获得了最大可能的发展。在民主制度下，平等主要体现为平等的选举权、平等的公民权利和政治权利，不受阶级和财产差别影响而具有的社会平等地位，以及每个人在寻求改善自己的生存条件时享有平等的机会。
当然，这种平等的实现也主要是形式上的，或者说是法律——政治层面上的。要保证普遍的、实质上的平等还受到诸多因素的制约。所有制形式、财富分配的均匀程度、个人政治活动的能力、政治参与的愿望都会影响政治平等的真正实现，社会成员对政治决策施加平等的影响也是不可能的。在直接民主下，人人都有同等的表决权，决策按照投票者的个人意志作出，一人一票规则使每个人对决策的结果具有同等的影响。但是，在现实政治决策中，通常实行间接民主方式即代议制，广大的选民在绝大多数情况下无法直接参加选举，只能通过选举出一定数量的代表来行使具体的决策权力，因而选民与代表之间的决策权力是不同的，选民只能通过定期选举来影响政治决策的主要方向。
这样，代议制本身就意味着政治权力分布的不对称。在政治表决过程中，在程序和形式上似乎可以保证平等，但一系列实质上的不平等渗透于决策过程。
因此，政治平等是有一定范围和限度的。现代社会的复杂因素决定了政治权力的平等分配较为困难。尽管政治民主最大限度地规定了平等的形式条件，并且也为实质平等创造了条件，但它还是不能保证完全的政治平等。
正如自由在政治民主中的价值一样，平等也是民主社会所关切的重要问题。如果不承认社会成员享有基本的平等，作为民主基础的人人参与政治管理的精神便荡然无存，民主政治也就失去了存在的基础。
（三）政治民主与法治
法治是现代市场经济和民主政治所追求的重要价值，也是两者的核心特征。法治作为一种法律实践和政治价值，是经过漫长的历史积累而逐渐形成的。显然，法治的最初来源就是依法治理（即法制），要求一切行动都必须服从法律。但法律必须具有至高权威，这进一步要求法律代表着正义。法治的信奉者主张一切法律都必须由自由选举产生的、代表人民的、作为国家最高权力机关的立法机关来制订，而且，这些法律必须符合自然法的原则，即尊重基本的人权。在这一点上，法治与依法治理开始分离。依法治理强调的是政治权力的运用方式，它不探究政治权力的来源和合法性问题，其目的是确保一切国家权力的行使，一切国家机构和公民都必须遵守立法者所颁布的法律。而法治则不仅主张政治权力的运用方式要依法，更重要的是，它强调政治权力的来源必须正当，法律要得到尊重，就必须符合某种正义的原则，这样，法治就超出了法制纯粹局限于主权者所制订的法律的范围，涉及法理、正当性、正义以及权利、自由等基本因素和基本价值。因此，在现代民主政治生活中，法治与政府的一切行动都经过立法机关正式授权或在法律的意义上合法并没有什么直接关系，政府的行为可能合乎法律，但可能不符合法治。
尽管对于法治的内涵还存在不小的争议，但一般地，法治通常包括以下这样一些基本要素和原则：①法治必须是普遍的、稳定的，法律对所有人和组织都适用，不能针对特定的对象而制定；②法律具有最高的权威。这意味着不允许存在超越法律之外的权威，任何人或组织不得违反法律的要求，包括政府也是如此；③法律面前人人平等。法律必须平等地对待每一位公民，任何公民平等地享有法律所赋予的权利，也有平等地服从法律的义务；④法律的目的是正义。除了普遍性和平等性以外，法律的目的还必须是正义的。法律的制订和执行必须依据公平、公正的原则，法律必须为所有个人提供同等的保护，适用法律对所有的人和事都一视同仁，不能选择性地执行法律；⑤宪法是最高的法律，所有的法律都不得违背宪法，不得侵犯宪法所保障的权利与自由。但宪法也不得违反保障人权和宪政原则；⑥法律必须是公开的、可预期的。这意味着法律的制订和实施必须依据公开的、制度化的程序进行。所有的法律必须公布于众，公民有权知道法律的内容，法律的适用范围和结果是可以预期、可以信赖的，等等①。
从某种程度上讲，法治主要是针对政治权力的行使是否正当提出的。哈耶克曾经对法治作出这样的界定：“法治就含有限制立法范围的意思，它把这个范围限于公认为形式法律的那种一般规则，而排除那种直接针对特定的人或者使任何人为了这种差别待遇的目的而使用政府的强制权力的立法。它的意思不是指每件事都要由法律规定，而是指政府的强制权力只能够在事先由法律限定的情况下，并按照可以预先知道的方式被行使。……不管采取什么形式，任何对这种立法权力的公认限制，都意味着承认个人的不可让渡的权利，承认不可侵犯的人权。”②因此，区分法治社会和非法治社会的一个重要标志就是政府权力是否受到限制，政府是否同样守法。某种意义上，在以法律、制度进行治理的社会里，立法者守法比民众守法更为重要。
近现代历史表明，法治与政治民主之间存在着十分紧密的关系。政治民主与法治有着内在的必然联系。法治的实行必须以政治民主为基础，而民主则是最适合、最需要法治的政体。法治体现着正义、公正与基本人权，这也是政治民主所努力实现的价值。法治意味着统治者和被统治者都必须在正义的法律所提供的框架内活动，任何个人和组织不得逾越，即使政府和立法机关也不例外。法治是个人自由的重要保障，它通过规定人的行动范围使人们充分享受自由，法治保护这种自由免遭他人和政府的干预和侵犯。法治尊重人的尊严和自主性，尊重个人对自己命运和前途的决定和选择权利，并把这种决定权交予公民自己，通过社会自治、公民对国家政治生活的参与以实现个人的自主性。法治还通过颁布合乎宪政精神的宪法来体现保护基本人权的政治理想，它要求对政府权力加以合理的限制，正确处理好国家与公民个人之间的关系。要实现上述法治的要求，就必须以民主政治为前提。在现代民主社会中，民主已经成为法治实现的保障条件。在民主制度下，公共决策的方法具有普遍的参与性和广泛的代表性，民众享有广泛的公民权利和政治权利，可以对立法和执法进行监督，例如，公民可以对现行的法律是否正义、符合人权平等地拥有发言权，对法律的制订、修改和完善都有相应的参与权、决定权。民主社会主要通过民主的制度结构及其运行，体现和保障了法治的基本精神。
反过来，法治对政治民主也具有支持、促进作用。法治不仅限制了政府的权力，防止政府权力的滥用，同时，法治还提供了防止多数人专制的机制，正是这种制约才使得少数人的权利得到保护，也使得民主不至于背离其宗旨而变成多数人的专制。法治通过对一切私人的、公共的权力予以必要的法律限制，从而保障了基本人权，支持了民主秩序。
（四）政治民主与效率
效率，最初是一个工程学的概念，后来进入经济学、管理学领域，主要指投入与产出、努力与效果之间的比率。通常所理解的效率，就是以最少的劳动、成本获得最大的收益和效果。在政治生活中，效率并不仅仅是指政治活动（主要通过政府活动）投入的工作消耗与获得的社会政治效果之间的比率，更主要的是指在特定的政治目标指导下，政治活动能够带来良好的社会效益。这一概念表明：效率是与社会价值联系在一起的，它并不是纯粹技术性的、客观的因素，而是以特定的目标为前提的，只有借助于价值评价体系，才能衡量效率所带来的社会效果和社会效益。政治活动的社会效益是评价和测定政治效率的前提和基础。政治活动的效率通常由四个要素决定：①政治活动的总方向和性质是否符合人民利益和社会发展的根本要求，是否符合国家的基本纲领和政策；②政治决策的质量是否符合科学、合理的标准和现实的需要；③政治、政府具体活动的质量是否符合法律、制度、计划和技术的要求；④实现特定政治目标、实施某项政府活动是否符合时间最少、成本最小的原则。因此，效率既包含着效益的因素，也包含着经济因素、时间因素，这些因素互相补充，缺一不可。
关于效率和民主的关系，在政治学研究中一直存在较大的争议，许多学者认为两者互不相容，存在对立、冲突的关系。其中主要的观点认为：效率只是经济学和管理学研究的重要变量，是指资源的投入与产出之间的比率，这一指标属于技术性的，不带有价值的内涵，仅仅指资源的有效配置和合理利用问题。效率在经济生活中表现为合理地配置稀缺资源以满足人类的基本需要，在现代经济生活中则主要通过市场机制来达到这一目的。在政治生活中，效率不是体现在决策层面，而是体现于行政管理活动。行政管理是国家意志的执行，侧重的是具体的活动过程，是可以通过特定的测量标准、数量指标来衡量的。行政管理强调管理活动的效果，也是通过资源的有效利用和配置来反映其活动的效果，因而，效率就成为行政管理的出发点和归宿。对于政治活动的本质，即国家意志的表达而言，是民主而非效率为其目标和评价标准。国家意志的表达必须建立在全体公民参与（以直接或间接的方式）的基础上，政治决策必须遵循全体一致或多数决定的原则，平等、正义、自由是政治体系所追求的目标，而实现这些目标就不应考虑决策过程所投入的成本、时间、资源的多少，只需要重视政治过程的结果。因此，这些学者指出，集权主义、精英主义虽然体现了效率和理性的取向，但却是不可取的，至少对民主是不利的。就民主是真正体现社会成员对政治生活的参与性而言，这些学者认为，尽管民主决策的过程需要大规模的投票表决，需要经过复杂的多重选举，甚至还可能使政治竞争出现僵局，但决策的最终结果还是可以为社会全体成员所接受的，从而排除了效率在政治生活中的重要地位。
