深化农村改革，全面推动农村经济社会发展
农村经济社会发展，涉及许多制度问题，这些制度必须通过改革来建立，有了制度上的保障，才能使农村发展走上符合发展规律的道路。农村改革的内容十分丰富，本章重点研究土地产权制度改革，户籍制度改革，农村金融体制改革和农村综合改革等内容。
一、土地产权制度改革
（一）研究土地产权制度的必要性
从农村经济发展的角度看，中国属于转型中的发展中国家，适应中国的国情，在研究中国经济过程中，不仅要关注影响经济发展的一般因素（主要指投入的增长，如劳动和资本投入的增加以及技术进步），更要研究转型中的体制变革、制度创新。在考虑“三农”问题时，我们也应该基于这样的出发点，即不仅要关注影响农业增长的一般因素（农业生产资料的投入和技术进步等），更要研究制度变革在解决“三农”问题中的作用。而农村土地产权制度问题，作为制度因素是“三农”的核心，有的同志甚至认为，产生“三农”问题的原因，是从土地产权问题开始的。另外，工业化、城市化、农业产业化、农村剩余劳动力转移、农业现代化建设以及农村社会保障等问题，都涉及土地问题，因此理论上必然要求我们对农村土地产权关系进行研究。
从历史角度来看，土地问题历来是我国革命、建设和改革的中心问题。中国的民主革命，实际是农民革命，农民问题实质是土地问题，在民主革命中，由于中国共产党解决了农民的土地问题，才取得民主革命的胜利。在社会主义建设时期，什么时候土地问题解决得好，社会主义建设事业就顺利发展，反之，建设事业就受挫折。历史实践表明，在中国，土地问题关系到革命和建设事业的成败。而土地问题的核心是对土地产权制度的安排，因此今天更有必要对农村土地产权关系进行研究。
从现实角度来看，土地问题日益成为容易引发矛盾的问题，引起决策层、理论界和农民的普遍关注。根据调查，土地问题已成为农民维权抗争的焦点，土地纠纷是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。据浙江省农村社会经济调查队做的关于损害农民利益问题的调查中，因为土地征用而侵害农民利益的居于首位（认同率39.3%），其他依次是假冒伪劣农资坑害农民（认同率17.5%），农民的知情权、参与权、监督权受到不同程度制约（认同率10.2%），工业污染严重影响农户生产和生活（认同率12.8%）。这些问题也是和农村土地产权有密切联系的，因此，建设社会主义新农村的现实，要求我们对农村土地产权关系进行研究。
（二）土地产权制度的内涵
众所周知，农民是农业经营活动的经济主体。经济主体要实现自己的自主性、能动性和创造性，凭借的是自己的权利。农民经济主体的权利整合与产权制度结构性整合是在一起的。产权制度是一系列有关财产权利的配置结构，产权制度的核心是所有权，所有权是一切首要的母权。从结构性整合的角度看，产权不仅仅是一种权利，而是一束权利，是由一系列的“权利枝条”组成的，有其固有的内在结构。这种所有权主导下的产权制度结构状况是：①占有权。占有权指对财产进行实际支配、控制的权利。它是行使所有权的基础，也是实现使用和处分权能的基础，财产占有权通常由财产所有者行使，也可以由非财产所有者行使。非财产所有者的占有又有两种情况，一种是通过签订契约等形式经财产所有者认可的合法占有，另一种是通过暴力、盗窃等方式实行的非法占有。②使用权。使用权指对财产进行实际利用的权利。例如土地所有者利用土地建造房屋或从事农业生产，等等。财产使用权多由财产所有者行使，但也可以转让，同时，财产占有者既可直接从事利用，也可以转让使用权。非财产所有者对财产的使用也有合法与非法之分。③收益权。收益权指获取财产被利用后产生利益的权利，例如利用土地生产的农作物、建设房屋的居住享受。财产的使用者，以及在所有权、占有权、使用权三者分离情况下的占有者和使用者都拥有收益权。凭借收益权，他们各自对最终成果拥有分享的要求。④处分权。处分权指转让财产的权力，包括出售、租赁、赠送、馈赠、抵押等更次一级的要得。处分权通常由财产所有者行使，在某些情况下可由所有者委托他人行使。处分权能是所有权四种权能中最基本的权能，它决定财产的命运，决定财产的归属，因而是所有权的核心。
占有权、使用权、收益权、处分权四种权利，是所有权完整的权束构造。如果说所有权是一级权利，则占有、使用、收益、处分等权利是二级权利，开发权或出售、租赁、赠送等权利是三级权利。通常，我们把部分占有权、使用权、收益权与处分权等二级权能某种程度的集合称为经营权。经营权的权能范围与尝试是由所有权加以规定与约束的。产权的所有者总是通过这种的分离和回复来不断实现其财产的所有。
由所有权的等级构造，我们可以看出所有权作为一级产权对其他二级产权的主宰性。人们普遍认为，大多数人对财产所有权有着强烈的欲望。这种欲望出自人类的本能，也受以下因素的影响：由于千百年来普通人拥有土地的机会有限，并且从社会阶层看，经济和政治势力及其特权者与财产所有权有密切联系，这一切使得人们对所有权的欲望一直延续下来。
（三）目前我国农村土地产权制度存在的主要问题
目前我国农村实行的是土地归集体所有、家庭承包经营为基础的经营体制。这种经营体制曾经对农村生产力的发展，起到巨大的促进作用。但随着改革的深入和市场经济的发展，这种体制中存在的问题也逐渐暴露出来，主要是农村土地产权结构还不够清晰。目前农村土地产权制度存在的主要问题表现在以下几个方面：
（1）土地所有权主体不清晰。目前无论在理论上还是在法律中，都规定农村土地所有权主体是集体。而集体可以有乡（镇）、村、村民小组三个层次，“集体”到底是指哪一层次，法律规定则较为含糊不清。如《宪法》笼统界定为集体所有，《民法通则》中界定为乡（镇）、村两级，而《农业法》、《土地管理法》界定为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织。实际上由于土地所有权主体（农村集体经济组织）不复存在，农村县、乡（镇）、村的基层政权组织成了事实上的土地产权所有者。乡（镇）、村、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。如果把农村土地所有权的权能真正落实到集体，不管是哪一个主体上，都会侵蚀农民的家庭承包经营权。在现实生活中，乡（镇）、村不顾农民的利益，随意调整农民的承包地，用低廉的地价招商引资，甚至改变农用土地的用途搞房地开发，赚取短期的利润，这一切都与农村的土地集体所有制有关。
（2）在实际运营中，农户承包经营权的内涵不充分、不明确。家庭承包经营制被形象地称为所有权和经营权的分离，但在实际运营中，农村的承包经营权的内涵是不充分的、不明确的，充其量是一种耕种权。因为经营权应当包括实际的占有权、使用权、收益权和部分处置权，农民具有经营权，在实际运营中就应该有出租、入股、转让、收益等项权利。而作为具有使用权性质的承包经营权却只有耕种权，部分的收益权有极其少量的处分权。显然，与承包经营权的真实内涵相比，其权利所包含的内容是不充分的，其权能是残缺的。作为使用权主体的权利不可避免地要受到侵害。
现实中存在的主要问题。第一，由于承包经营权内涵的不充分、不明确，导致了集体在土地支配上的权利空间过大，土地调整具有很大的随意性。如集体随意解除土地承包合同，收回农民的土地；村集体随时调整农民的土地；政府乱征用农民的土地；村集体非法出卖村集体的土地以及化公为私的现象时有发生。第二，由于承包经营权内涵的不充分、不明确，导致农户对土地使用权缺乏安全感，农地耕种趋向于短期化行为。不愿改良土壤，大量施用化肥，造成土地板结，也不愿意平整土地，害怕土地调整后自己的得不到补偿。
（3）土地使用权缺乏有效的流转机制。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，就是在国家宏观调控下使市场在资源配置中起基础性作用。目前在农村，由于土地产权不清晰的原因，土地基本上不能通过市场进行交易，这不利于农业生产的规模经营，也不利于土地资源的优化配置。
现实中存在的主要问题。第一，土地流转总体上规模不大，范围较小，与加速农业现代化的要求不相适应。而且在流转中，大多数是农民私下协商交易，没有规范的手续，也没有通过流转合同或契约来规范流转双方的权利义务关系；同时土地流转后并没有形成规模种植，仅仅农户之间短期的互助性流转，难以形成流转效应。第二，土地流转中存在许多不规范的地方。主要表现为在土地流转中，受到所有权主体集体方面的行政干预，没有尊重农民意愿，进而导致流转的收益分配很不规范。第三，土地流转的中介组织不健全，缺乏土地流转市场，信息不畅。概括起来，即：规模小、不规范、无市场。
（4）土地产权制度缺乏法律法规的有效保护。目前，土地产权的法律法规仍然不尽如人意，存在许多不健全的地方，具体来说，可归结为以下三种情况：
有法不依，执法不严。有法不依：中央政府制定诸多的法律法规，但破坏土地产权的事件却屡屡发生，如私自撕毁合同、随意调整土地承包期等已是司空见惯，不经农民同意，随意征用农民土地等，这说明有法不依的情况在农村依然存在。执法不严：违法情况的屡屡出现，同时也说明了执法机关对《土地承包法》的执行不得力。
法律内容需要调整。例如政府征用农民的承包地，补偿费和安置费总和的最高限额，定为土地年收益的30倍，这样一亩地也就是几万元，补偿标准太低，解决不了失地农民的长远问题。而政府征用的农用地，转手卖给经营商，一亩地就是几十万元，有的地方征地、卖地已经成为政府的“第二财政”。
法律法规内容笼统，不具有可操作性。虽然《农业法》中规定了土地承包权可以在发包方同意的条件下，允许有偿转让，但在转让过程中的一些具体规定却没有给出，在实际的操作中具有很大的任意性。另外，《土地承包法》中所规定的农村土地集体所有权的主体也是含糊不清的，这也对实际操作带来了困难。
（四）中国农村土地产权制度改革方向
土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。搞好农村土地确权、登记、领证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，优先满足集体建设用地。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。
