第一节新闻传播媒体的审批与调整
一、新闻传播媒体的创办
我国新闻传播媒体机构及其所从事的信息传播活动具有特定的事业属性，新闻传播机构属国有事业单位，尽管有相当数量的新闻传播机构已经以企业法人的身份在工商部门登记。新闻传播机构所开展的活动除遵循一系列的法律规范外，还直接受相应的国家及地方机关行政手段调控。从行政行为主体看，对新闻传播机构与媒体实施行政监管的中央机构，主要是国家新闻出版总署和广播电影电视管理总局。此外，国务院所属的一些部、办的职能机构，按归口管理原则，也行使部分管理职能。与之相对应，省、自治区、直辖市等各级人民政府也设有新闻出版局、广播电视局等行政管理机构。
批准登记制是我国新闻传播事业实行行政管理的重要手段。在中国特色的政党制度之下，为确保党对新闻传播活动与新闻舆论的领导，为维护国家安全和社会经济、生活秩序的稳定，设立新闻传播媒体或接纳境外新闻传播媒体的派出机构与记者、建立新闻传播网站等都必须向相应的政府部门履行申请登记程序，获得许可。未经批准，即属非法行为。实行批准登记制的意义有两点：一是确保媒体切实遵循《宪法》
及其他法律法规的规定，充分发挥积极的功能；二是便于对新闻传播媒体的发展规模、总体布局、资源配置进行调整。
对报刊实施规范化的行政管理，始于《期刊管理暂行规定》（新闻出版署１９８８年颁行）和《报纸管理暂行规定》（新闻出版署１９９０年颁行）的颁布实施。在延续两个《规定》精神的基础上，《出版管理条例》
（１９９７年１月制订，２００１年１２月修订）、《期刊出版管理规定》（新闻出版总署２００５年颁行）和《报纸出版管理规定》（新闻出版总署２００５年颁行）先后出台，就报纸、期刊的创设与管理问题予以明确规范。
根据２００５年颁行的《报纸出版管理规定》的精神，中央单位创办正式报刊，由报刊主管部门审核同意后，报新闻出版总署审批。地方单位创办正式报刊，由报刊主管部门向所在地新闻出版行政管理部门提出申请，经核准并报省级新闻出版行政管理部门审核同意后，报新闻出版总署审批。
依据《出版管理条例》及《内部资料性出版物管理办法》（新闻出版署１９９７年颁行）有关规定，非公开发行的内部资料性出版物需经省级新闻出版行政管理部门审批核准。
在上述两类报刊之外，任何擅自出版的报刊都属非法出版物，为我国法律法规所禁止，违禁出版者，或承担行政责任，或承担相应的刑事责任。
广播电视媒体的批准登记方面，１９９７年国务院颁布的行政法规《广播电视管理条例》以及国务院广播电视行政管理部门颁行的规章如《有线电视管理规定》（１９９４年）、《广播电台电视台设立审批办法》（１９９６年）、《广播电视无线管理办法》（１９８８年）都对申请、批准、登记的管理手段予以规定。按《条例》规定，中央的广播电台、电视台由国务院广播电视行政部门设立。地方设立广播电台、电视台的，由县、不设区的市以上地方政府广播电视行政部门提出申请，本级政府审查同意后，逐级上报，经国务院广播电视行政部门审查批准后，方可筹建。
地方教育电视台的设立，由地方政府教育行政部门提出申请，征得同级广播电视行政部门同意并经本级政府审查同意后，逐级上报，经国务院教育行政部门审核，由国务院广播电视行政部门审查批准。广播电台、电视台建成后还要经国务院广播电视行政部门审查合格，发给许可证，方可投入播放。
广播电台、电视台利用卫星方式传输广播电视节目，应当符合国家规定的有关条件，并经国务院广电行政管理部门审核批准。“有关条件”在１９９７年广电部颁发的《卫星传输广播电视节目管理办法》中有相应规定，如自制节目能力达到每天５小时以上，节目播出时间达到每天１８小时以上，有健全的节目审查和管理制度，有利用电视通道副载波传输节目的条件和设备，有随时关断卫星电视节目的技术保证等。
申请手续与程序方面，中央一级的电台、电视台向国务院广播电视行政管理部门申请，中国教育电视台报经国家教委批准，并向国务院广播电视行政管理部门申请。省级电台、电视台向本省的广电部门报告，经报请同级政府批准，再向国务院广播电视行政管理部门申请。经国务院广播电视行政管理部门批准后，才可使用卫星转发器，建设卫星上行站。经广电部验收合格，才允许正式向卫星传送节目。
网络传播的特殊性使得对参与新闻信息传输的互联网站实行批准登记制度显得同样重要。自２０００年９月至１１月，我国政府相继出台了《互联网信息服务管理办法》（国务院２０００年９月颁行）、《互联网电子公告服务管理规定》（信息产业部２０００年１１月颁行）以及《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》（国务院新闻办和信息产业部２０００年１１月颁行），这些程序性规定的实际治理效果还有待实践的检验。为加强对网络新闻传播的管理，２０００年４月，网络传播的监管机构国务院新闻办公室网络新闻管理局经批准成立，它的主要职责就是促进网站的合理布局并对网站的业务起监控、指导作用。作为对互联网实施管理较早的一份政府规范性文件，１９９７年３月，国务院新闻办公室就利用互联网进行对外新闻宣传作了若干规定：对外发行的新闻报刊和其他对外出版物，原则上可以上网；新闻单位上网需要提出申请、报批；经批准入网的新闻报刊，应到新闻出版署办理备案手续。该文件没有涉及商业网站发布新闻信息的有关监管事宜。相比较而言，对从事登载新闻业务的商业网站实施规范管理比对传统媒体机构所开设的网站的管理显得更为必要。《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》强调，无论是新闻单位建立的新闻网站（页），还是非新闻单位建立的综合性网站，只要从事登载新闻业务，应当经主办单位所在地省级政府新闻办公室审核同意，报国务院新闻办公室批准。与此相关，该法规还对允许设立新闻网站的新闻单位的级别作了硬性要求：中央新闻单位、中央国家机关各部门新闻单位、省级新闻单位和省级人民政府所在地的市直属新闻单位可以经批准依法建立新闻网站。省级以下新闻单位在中央新闻单位或省、自治区、直辖市直属新闻单位的新闻网站可以建立新闻网页从事登载新闻业务，但同样要办理报批手续，经所在地省级政府新闻办公室审核批准，报国务院新闻办公室备案。随着网上传播电影电视类节目活动越来越普遍，一些单位和个人通过信息网络也开办此类服务。为了规范管理，１９９９年１２月，国家广电总局专门发出了对通过信息网络向公众传播广播电影电视类节目加强管理的通告，明确要求在境内通过包括国际互联网在内的各种信息网络传播广播电影电视类节目，须报广电总局批准。关于网络传播的管理，目前更多的侧重于申请、批准、登记等程序方面。
随着互联网技术快速发展和网络用户大量增加，网络媒体成为传播新闻信息与大众文化极其重要的媒介，对参与新闻信息传播的互联网单位实行审批管理显得尤为必要。近年来，国家广电总局、国务院新闻办、信息产业部等相关职能管理部门又出台了一批行政规章，如《互联网新闻信息服务管理规定》（国务院新闻办和信息产业部２００５年颁行）、《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（广电总局２００４年颁行）、《互联网视听节目服务管理规定》（广电总局和信息产业部２００７年颁行），就网络媒体从事登载新闻信息、提供视听节目服务须经批准登记作出明确规定，未经审批，任何单位和个人不得从事该项业务。
二、新闻传播媒体的调整
自改革开放以来，我国报业进入空前的高速发展时期。但是，报纸发展也存在着一些问题，如结构不合理、地区分布不均衡、资源浪费等。
究其原因，既同报纸的创办、审批只注重硬件而忽视总体规划有直接关系，也同长期以来缺少报刊自动退出机制密切相关。为此，自１９８７年以来，国家有关部门根据有关法律规范性文件的精神，先后五次采取行政手段对报纸结构、规模进行大整顿。
建国初期，我国共有报纸２００多家。“文革”期间，报业受到极大冲击，报纸锐减至４２家。
１９７８年年底，报纸总量为１８６家。
１９８７年，公开发行的报纸由１７６１种减为１４９１种，关停并转２７０种，占总数的１５.４％。１９８９年从１６２８种整顿削减掉１９０种，占总数的１１.７％。而在１９９２年十四大召开前后到１９９３年年底报纸已达２０４０种，期刊７５９５种。到１９９４年年底报纸达２１０８种，期刊达７９１９种。就在报刊数量规模日益膨胀的同时，“散”、“滥”——如结构失衡、重复建设、布局分散、质量不高、报刊违规违法等情况比较突出。针对这些问题，中共中央办公厅和国务院办公厅于１９９６年１２月发出了《关于加强新闻出版广播电视事业管理的通知》，其精神是“控制总量，提高质量，增进效益”。
１９９７年３月，新闻出版署根据两办精神发出了《关于报业治理工作的意见》，主要目标是针对法制类小报和各种行业报，计划每年压缩报纸１０％，其中包括发行量不到３万份的长期亏损的行业报。１９９７年３月到１９９８年年底，新闻出版署共压缩公开报纸３００种、公开期刊４４３种，取消了内部报刊系列，压缩了一批行业报刊，使报刊的绝对数量有了一定程度的减少。但是，整顿压缩之后，不久又出现比较大的反弹，问题没有得到根本解决。
１９９９年８月，中央办公厅、国务院办公厅再次发出《关于调整中央国家机关和省、自治区、直辖市厅局报刊结构的通知》，这是对《出版管理条例》“科学规划”宗旨的一次落实，也是促使政府将报刊管理职能与出版职能分离的具体实践。根据《通知》精神，１９９９年１１月，新闻出版署出台了《关于落实中央两办３０号文件调整报刊结构的意见》，具体提出了中央和国家机关报刊结构调整的意见：中央和国家机关各部门原则上不再办机关报，现有报纸可在自愿、协商的基础上划归《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》等党报或报业集团。这些部门已办的报纸内容重复的予以合并，发行量在３万份以下的予以撤销。经贸委所属国家局不再办报，其所办报纸可划归党报，未划转的一律停办。中央和国家机关各部门直接主管主办的期刊只保留一种，用于指导工作，其余一律停办或划转。中央和国家机关各部门在京外地方辖区内所办报刊实行属地管理。《意见》对于省、自治区、直辖市厅局报刊结构也作出相应调整：省、自治区、直辖市的政法、法制、公安、消防、交通安全等报纸一律合并为一种报纸，由政法委主管、主办。地（市）级局、部、办、委不再办报刊，现有的报刊一律划转或停办。服务群众文化生活的厅局报刊中个别报刊发行量很大，又不能划转的，可由省级新闻出版管理部门划拨给非党政部门、符合办报办刊条件的单位主管主办。教委所办的指导工作类报纸一律停办或划转，可保留一份指导工作的期刊。
省级党委、厅局除保留一份指导工作的期刊外，其余的停办或划转。此次报刊大调整主要出于优化报刊结构考虑，但同前几次一样，成效并不明显。
２００３年７月，为进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行、减轻基层和农民负担的通知》，治理工作目标是：压缩党政部门报刊总量，调整结构，有效治理报刊散滥现象；报刊经营活动与部门权力分离，有效制止利用职权摊派发行；因地制宜，制定乡镇、村级组织、农村中小学校等基层单位公费订阅报刊最高限额标准和订阅重点党报党刊范围。停办一批，减少党政部门报刊数量；分离一批，切断部门权力与报刊经营之间的利益纽带；整合一批，解决党政部门报刊结构不合理、质量不高等散滥问题。具体而言，党政部门与所办报刊实行管办分离，即报刊在人员上不与党政部门公务员混岗，财务上自主经营、独立核算，发行上不得利用部门职权搞摊派。管办分离后，主管部门和报刊社都必须加强对报刊导向的监管。
在管办分离中，对有条件的报刊可划转到报业集团、出版集团和经国务院批准的全国性行业组织。对质量低劣、主要靠摊派发行的报刊予以停办，对内容相近、交叉重复的报刊进行合并。在省、自治区、直辖市一级，党委办好一份党报和一份党刊，政府办好一份免费赠阅的政府公报。党政各部门原有报刊原则上划转到省级党报集团、广电集团、出版集团或有实力的报刊社。质量低劣、主要靠摊派发行的报刊予以停办。
