新中国成立以来，尽管一系列有关传染病防治的规章条例相继颁行，然而，中国的传染病立法一直未能提上议事日程，这就使得诸多问题无法可依。随着改革开放的推进，中国“四化”建设的加速，都市化进程的加快，传染病防治工作的法制化提上了工作议程。因为，政府在紧急状态下的应变能力与行政管理的权威性、主动性以及对社会整体资源的统一调配能力，不只是政府自身的反应，也应是法律规范与授权的结果。世界范围内的经验也表明，国家立法对应对突发性灾难作用重大，一方面，立法能够保障政府及各部门在紧急时期行使紧急权力；另一方面，以国家立法为依托，可以制定相应的具体法律措施来应对各种突发性事件（姜岩，2005）。
1978年9月20日，经国务院同意，卫生部颁布《中华人民共和国急性传染病管理条例》。《条例》规定的急性传染病分为甲、乙两类，甲类包括鼠疫、霍乱及副霍乱、天花3种；乙类包括白喉、流行性脑脊髓膜炎、百日咳等25种。《条例》对疫情的预防、报告、处理做出了详细的规定。这与1955年的《传染病管理办法》相比，增加了7种应该管理的传染病，在各项措施上相对更完善。《条例》的颁行既体现了与时俱进的科学精神，也一定程度上缓解了传染病防治工作中遭遇的新问题。
但是，《条例》尚未能解决一系列关键性的问题，特别是立法工作。1988年初上海爆发的大规模甲肝疫情加快了传染病防治工作法制化的步伐。甲肝疫情严重影响了当地人民的生产和生活，引起了全国对传染病防治工作的空前关注，同时加快了传染病立法的进程。经过近一年的研究和制订，1989年2月21日七届全国人大常委会第六次会议通过了《中华人民共和国传染病防治法》，同年9月1日起正式施行。《传染病防治法》分为总则、预防、疫情的报告和公布、控制、监督、法律责任、附则共7章41条。总则中将传染病分为甲类、乙类和丙类，将35种传染病纳入管理范围。与1978年的《急性传染病管理条例》相比，《传染病防治法》将原来的“法定报告人”和“义务报告人”合并为“任何人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，都应当及时向附近的医疗保健机构或者卫生防疫机构报告”（全国人大，1990：135），这为更及时地发现病例奠定了基础，为尽快采取防治措施赢得了时间。
《传染病防治法》是新中国成立以来第一部全面针对传染病防治工作的卫生大法，是关系到全国人民生命健康的重要法律，该法的颁布实施，使“预防为主”的方针具体化、制度化、法制化，把传染病防治工作的各项措施上升为国家意志并由国家强制力保证实施，为有效预防和控制传染病提供了法律保障。1989年11月2日，卫生部发布了关于认真贯彻实施《传染病防治法》的通知，要求各部门做好《传染病防治法》的宣传、普及工作；各级政府要结合各地传染病的流行情况，制订传染病防治总体规划，并组织实施；在各级政府的领导下，加强各有关部门之间的协调；做好重大疫情和中毒事故的防范和处理。1990年8月4日，《<中华人民共和国传染病防治法>规定管理的传染病诊断标准（试行）》出台，对传染病的确诊起到了指导作用。1991年12月6日，卫生部发布了《中华人民共和国传染病防治法实施办法》，对《传染病防治法》的实施起到了推动作用。在此之后的10多年里，中国一直沿用了1989年颁布的《传染病防治法》及其配套规定。
几乎同时，随着中国对外开放的加速，强化口岸检疫也提上了日程。1986年12月2日，全国人大通过了《国境卫生检疫法》，建立起行之有效的口岸查验制度、传染病监测制度和疫情预警机制，实行了新的通关模式，实施电讯检疫，提高了口岸运行效率（易坚，2007：42）。其中，重点加强了鼠疫、霍乱、艾滋病等传染病的检疫检测，成效显著。近年来，随着国际疫情形势的变化，口岸传染病监控担负的任务越来越重，鉴于此，2007年12月29日经过修订的《国境卫生检疫法》获得通过，其中对部分条款进行了修订，比如第十四条第二款修改为：“入境、出境的尸体、骸骨的托运人或者其代理人，必须向国境卫生检疫机关申报，经卫生检查合格后，方准运进或者运出。”
此外，一系列关于专项传染病的防治条例也在这个时期陆续出台，比如1988年《艾滋病监测管理的若干规定》、1991年《性病防治管理办法》和《结核病防治管理办法》、1993年《鼠疫地区猎捕和处理旱獭卫生管理办法》、1998年《动物防疫法》等，这些条例为各种具体传染病的防治提供了相关措施。
依法治国要靠健全完整的法律体系，完整的法律体系同时也包括完善的卫生法律体系，传染病防治的相关法律是卫生法律体系的重要组成部分。加强卫生法制建设是改革与发展的客观要求，科学技术的发展，市场经济的完善，必然带来许多新的情况及问题，要通过不断完善卫生立法，使卫生工作向科学化和法制化方向发展（郭世兰，2000：37）。
三、“非典”与都市传染病防控体系的转型
改革开放以来，我国传染病预防工作虽然取得巨大成就，但是形势依然严峻：一些已得到控制的传染病死灰复燃，新发传染病不断出现；突发性传染病的危害呈上升趋势。而随着社会经济的迅速发展，中国的城市化进程也快速跟进，工业和人口的积聚，大量高密度建筑群落的拔地而起，人口迁移与结构的变化，居民生活方式的改变，新旧体制矛盾的交织以及敌对势力的活动，等等，在城市快速成长的同时，新的险患和危机也在快速成长（领导决策信息，2003：35），人们不得不痛苦地承认，因为现代都市的脆弱，危机随时都可能发生，突发事件可能会迅速成为灾难。在这种情况下，城市极易成为传染病肆虐的重灾区。2003年“非典”在城市范围内传播速度之快，危害之大，就是由于城市人群高度密集，致使其后果被放大，这同时充分暴露了城市的应急救援系统不够完善，因而不能及时有效控制疫情。因此，城市化对传染病防治提出了更高的要求。
（一）“非典”对疾控体系的挑战
21世纪，人类社会已经进入了危机事件多发期。2003年新发现的“非典”疫情，在短时间内迅速波及32个国家和地区，全球共报告“非典”病例8098例，其中死亡774例，病死率达9.56%。仅我国内地就报告非典病例5327例，其中死亡349人，病死率达6.55%。国家统计局测算的经济损失高达933亿元人民币，约占2003年GDP的0.8%，使2003年国内生产总值下降1%—2%（Hai，et al，2004：57-61）。“非典”危机暴露出了我国在传染病防治方面还存在着诸多有待完善之处，向我国现存的疾控体系提出了挑战。危机既是灾难，也是改革的契机。来势凶猛的“非典”就像一面放大镜，暴露了问题，如政府职能的缺失、信息渠道不通畅、卫生部门单兵作战等；但危机往往是超越常规的，需要突破以往机制的不合理部分，从这个意义上讲，危机也会成为改革的动力。新《传染病防治法》就在此背景下应运而生。
1．政府职能的缺失
流行性传染病对政府的危机管理能力提出挑战。在现代社会中，越来越多的“非典”式危机正在政治化，危机的爆发影响到公众对政府的信心，危机的处理涉及资源的重新分配，能否成功处理危机又关系到政府的公信力。“非典”的经验表明信息透明化、决策公开化、增加政府之外利益相关者的参与等，是增加政府公信力的有效方式，对有效防止传染病的蔓延起到了非常关键的作用。如果政府无法成功地应对传染病的挑战，不能做出迅速和有效的反应，就可能导致政府的权威性和形象都受到损害，在极端的情况下可能会成为“失败国家”（傅勇，2007：182）。事实上，在“非典”疫情爆发早期，无论是地方政府还是国家有关部门，均没有在第一时间承担其疫情通报和防控的主导职能，导致疫情扩散。随着政府走上前台，相关部门相继到位，最终取得抗击“非典”的胜利（张闳，2003：39）。
长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头，各级政府部门将主要精力集中于经济建设和生产力的发展上，而忽视了危机意识的培养，缺乏敏锐的危机判断能力（莫玲等，2006：187），特别是“非典”事件将这一弱点暴露无遗，当广东佛山发现了第一例“非典”病例时，地方政府部门缺乏足够的危机意识，对问题的严重性重视不够，既没有及时成立危机处理小组，尽快搜集并公布事实真相，也没有对百姓抢购板蓝根、食醋等进行辟谣，从而埋下了危机在全国蔓延的隐患，同时贻误了及时扼杀危机于萌芽状态的良好战机。这种“兵来将挡，水来土掩”的解决思路对于非常规的传染病而言显得无能为力。此外，我国至今还没有从国家安全的高度制定长期的危机战略和应急计划，各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协调能力较低，一旦发生紧急事务，处理起来就会显得捉襟见肘。
政府职能的缺失还体现在危机的事中处置。有研究者就指出，我国现有的政府危机管理体系，主体依赖于各级政府的现有行政机构，既缺乏专门机构和完善体系，又缺乏专业人员和应急运作规则（刘靖，2004：43）。对于危机处理的方式经常是遇事就成立一个指挥部或领导小组，这虽一方面显示出各级政府的高度重视，另一方面令其具有浓厚的临时色彩，致使其在进行跨部门协调时工作量很大，效果也不明显。在这次应对“非典”的行动中，虽然2002年底发现第一例“非典”病例，但国务院到4月20日才成立了由副总理吴仪牵头、包括多个部委一把手的临时指挥机构，历时五个月。
造成政府职能缺失的原因无疑是多重的，而行政管理体制的条块分割可以说是重要原因之一。在我国现行的行政体制下，公共卫生方面存在严重的条块分割问题。公共卫生问题，特别是突发重大的传染病的防治，既涉及纵向上从中央到地方各级政府，还需要横向上卫生部门、交通部门甚至宣传部门等的共同参与。因此要克服因部门利益造成的相互推诿等弊端，就必须严格实行公共服务的“属地管理”原则，依法授予地方政府处理突发性事件和各类社会危机的统一指挥协调权力。依法明确界定中央与地方的职责权限，建立中央与地方在社会治理层面的合理分权。换言之，在保证中央政府统一领导的前提下，应当充分赋予地方处理和解决公共事务、应对突发性事件的事权，并对此做出明确的法律规定（迟福林，2003：19-20）。
与此同时，在危机频发的转折时期，政府需要转换政府职能，政府要从危机应对的独立作为中退出来或让渡部分的政策空间，积极寻求强政府―强社会―强市场等多元共治的基本模式。政府能力和社会能力在从治理向管理转变的过程中不是一个此消彼长的博弈过程，而是相互协调和配合的过程。在这个过程中，政府需要转变观念，给社会与市场更多自觉承担社会责任的空间（蔡志强，2006：105）。
其间，以经济工作为中心的政府职能的调整滞后，影响了对“非典”问题的判断。长期以来，各级政府把经济建设放在首位，政府经济建设的职能比较强，而公共服务的职能相当薄弱，这种社会发展严重滞后于经济发展的现象，令政府难以有效地应对各类突发性公共卫生事件（迟福林，2003：11）。这种执政理念导致各级政府和社会出现了很多不适应的问题。过去的行政命令机制虽然有用，但失去了部分效用，现在的依法行政机制开始发挥作用，但由于不健全，各方面法制意识又差，也难以充分发挥作用，使得控制“非典”的运作一时出现紊乱无序，政府权力在经济领域下放了很多，但在公共问题、公共服务和公共事务管理方面又高度集权，使基层社会和政府失去了控制当地公共问题的最佳时机（毛寿龙，2003：38）。
