（3）由于对权力的依赖，以致并非原来所求，而于政府影响不良的结果这样的问题愈加恶化；
（4）既然有了自治网络，政府对社会应负什么责任这一条便难以明确；
（5）即使在政府以灵活方式控制和引导集体行为之处，治理仍有可能失效。（格里·斯托克，1999）
既然治理存在失效的可能，那如何使治理变得有效就成为重要的研究问题。针对治理失效使政府重新陷入尴尬的境地，有些学者提出了善治理论。俞可平认为，“善治是使公共利益最大化的社会管理过程。其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”。他还提出善治具有合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效六个特征。（俞可平，2000）
沈荣华、周义程指出，在政府与公民的关系上，善治理论强调政府与公民的良好合作和公民的积极参与，实现管理的民主化。善治理论认为，治理公共事务是一个上下互动的过程，它可以通过共同协商、良好合作、确立共同目标等方式实现。善治的本质在于实现公民的利益、权利和价值，因而公民不仅是公共物品和服务的“消费者”，更应是公共物品和服务的监督者。从这个角度讲，公民必须参与管理，因为只有公民才最了解自身的公共需要，只有吸收公民参与决策和管理，广泛听取民意和集中民智，才能调动公民积极性，发挥集体智慧，进而提高公众满意度。（沈荣华、周义程，2003）
从上面的有关研究可以看出，治理在弥补“政府失灵”和“市场失灵”方面确实发挥了重要作用，它可以有效弥补政府和市场调控的不足。但是由于权力的问题以及缺乏强制性的措施等，治理在很大程度上存在失效的可能。因此，加强公民的参与和管理，极大地促进公共管理的民主化，才是解决政府、市场和治理失效的重要方案。
（六）社区治理的有关研究
胡祥指出，“社区是社会的细胞，是社会发展和稳定的基础，在社会进步和现代化建设中具有十分重要的地位和作用。许多国家社区建设的实践表明，社区建设对于推动国家经济与社会的协调发展，加快国家政治的民主化进程，提高居民的生活质量和社会管理水平，都有着十分广泛的现实意义”。（胡祥，2005）
魏娜指出，“社区治理是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。在我国，城市社区治理模式由行政型社区向合作型社区和自治型社区的发展过程，是社会经济体制改革和社会结构调整在城市社区发展中的一种反映，它代表着我国城市社区发展的方向。建立在合作主义基础上的新型政府与社会关系、社区制逐步取代单位制，以及城市街道制体制的改革，代表着我国社区发展与制度创新的基本思路”。（魏娜，2003）
陈伟东、李雪萍指出，“社区治理结构，是指政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民，合作供给社区公共产品，优化社区秩序，推进社区持续发展的制度和运作机制。其特征在于：治理主体由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民）；治理过程由行政控制转向民主协商；治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构；治理关系由依附与庇护关系转变为信任与互惠关系”。同时指出，社区治理模式在构想上突出如下特征：
（1）以体制创新为重点，体现“小政府、大社会”的制度理念，在城区范围内进行整体性制度创新，包括转变区、街道政府部门职能和再造行政运行机制，重构社区微观组织系统及其运行机制；
（2）坚持以人为本、社区依法自治原则，以新建社区为平台，建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，从制度上保证社区自治组织不再是政府行政系统中的一个子系统；
（3）从性质上看，它既不同于过去那种以行政管理为主、条块分割的单位管理模式，也不同于西方国家的社区自治模式，而是与市场经济体制相适应的、政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式。（陈伟东、李雪萍，2003）
当然，也存在着社区失灵的有关研究。金家厚、吴新叶指出，社区失灵是借鉴公共选择理论中政府失灵理论，系指社区公共管理中的失灵或者失败，是社区不能有效发挥管理作用、社区内的资源不能得到充分利用的过程和结果。产生社区失灵的原因是多方面的，归纳起来，直接的原因有五个：
（1）社区治理的大体框架尚未搭建完成；
（2）社区公共管理的理性因素短缺；
（3）街道的政府性质及其在社区公共管理中的支配性作用和公共政策的失误；
（4）社区公共管理的合法性不足，降低了社区居民对社区秩序和权威的认可与服从的程度；
（5）社区治理的价值取向与政府不当行为的结果反差拉大。（金家厚、吴新叶，2002）
（七）治理理论对中国启示的有关研究
学术界普遍认为西方的治理理论对中国的社会管理实践具有比较重要的借鉴价值。何增科认为，“治理和善治理论作为一种分析框架，对研究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用”。（何增科，2002）
邹祥波指出，在这二十多年的风雨历程中，我们取得了令人瞩目的成绩，为治理培养了一个日益壮大的公民社会，准备了法治与德治的文化基础，进行了社会自治和政府改革的伟大实践，开创出一条政府主导型的特色治理之路。（邹祥波，2005）包亚军强调治理理论对当代中国政府体制改革来说主要有三大启示，即“构建后全能主义政府，培育公民社会，并形成相互合作制约机制”。（包亚军，2005）从这些学者们的观点来看，治理理论对于我们的意义主要在于推动政府管理体制改革、促进公民社会的发育和成长、提高公众参与政治决策的程度等方面。
与此同时，我们也要注意到治理理论在中国的本土化问题。首先，治理理论是一个纯粹舶来的东西，要在中国成功实践，第一要务便是将其中国化。第二，治理也面临失效的可能，如何找到失效原因，满足治理需要，提高治理能力，是我们当前难以回避的问题，施行竞争合作是个不错的选择。第三，克服社会分化是我们面临的重要任务，要注意发挥中国共产党的政治权威力量，利用支持资源，实现其在治理过程中的社会整合功能。（邹祥波，2005）
杨雪冬也认为，对于发展中国家和转型国家来说，治理作为一种改革的思路具有重要的参考价值，尤其是对公民社会和市场作用的充分肯定开阔了这些国家公众和管理者的思路，有利于正确对待发展中出现的新问题，并构建合理的公共权力行使框架。但是，在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的情况下，如果过分地夸大治理的效用，把本来作为长期前景的治理状态简单化为眼前的目标，则可能破坏正在进行的现代制度建设。（杨雪冬，2001）
李风华认为，治理理论包含许多值得借鉴的理论资源和政策参考价值，但是这决不意味着我们可以毫无选择地吸收和运用。作为一种并非本土产生的政府和行政理论，治理理论对于中国的适用性仍然需要考察。第一，从政治倾向上看，治理理论虽然主要是一种公共管理理论，但具有强烈的意识形态倾向，这就决定了我们在借鉴治理理论时，必须要有所鉴别，有所抉择。第二，从经济发展来看，治理理论从西方发达国家的经验出发，主张限制政府的职能和作用，这种相对否定的理论倾向往往不适用于发展中国家的现实需求。第三，从文化接受性来看，治理理论的真正精神是以个人主义为基础的契约合作观念，这意味着对于有着独特文化传统的中国社会来说，不可也不能直接照搬照抄治理理论的理论观点和政策主张。（李风华，2003）
总的看来，治理理论作为一种理论分析工具对于我们分析和解决政治经济领域中的一些问题有着重要的参考价值，并有助于在中国社会构建合理的公共权力行使框架。但是，中国社会的政治领域的制度建设尚未成熟，因此不宜过分地夸大治理的效用，而应该从实际情况出发，在结合中国实践的基础上，审慎地并切合实际地提出理论主张和政策建议，积极稳妥地进行现代政治和行政制度的建设。
二、社会组织与社会治理
（一）社会组织的界定
社会组织的概念是狭义上的概念，它既不是最广泛意义上的、所有由人构成的组织概念的统称，也不是一般意义上的与政治领域、经济领域组织相区别的社会组织的概念，而是符合中国社会转型期特征，具有中国特色的社会组织的概念。社会组织通常又被称为非营利组织、非政府组织、民间组织。由于这类组织不同于政府部门和以营利为目的的企业或市场部门，因此又被称为第三部门，并被看作现代社会的三大支柱之一。
所谓非营利组织（NPO，NonProfit Organization）是指在政府部门和以营利为目的的企业（即市场部门）之外的，以非营利为目的、从事公益事业的一切志愿团体、社会组织或民间协会。在托马斯·沃尔夫看来，非营利组织具有六大特征：
（1）具有为公众服务的宗旨或使命，即此类组织不是为了政治或经济目的，而是为了向公众提供某些类型的服务和支持；（2）组织性，即有正式的规章制度、明确的负责人、经常性活动和注册的合法身份；
（3）民间性，即该组织不是政府机构的组成部分，而是属于一个非营利或慈善机构；
（4）非营利性，即组织的目标不是为其成员获得利润，经营所得全部用于完成组织的使命；
（5）其经营活动享有免除政府税收的优待；
（6）属于特殊法人，捐款者或赞助者的资金可以列入免（减）税的范围。在西方各国，非营利组织和非政府组织这两个概念并没有明显的区别，但一般将从事跨国性活动的非营利组织称为非政府组织。（李培林、徐崇温、李林，2006）
根据萨拉蒙(Salamon，1994)的观点，非营利组织有七个方面的特征：组织性（formal organization）、非政府性（nongovernmental）、非营利性（nonprofit distributing）、自治性（selfgoverning）、志愿性（voluntary）、非政治性（nonpolitical）和非宗教性(nonreligious)。这些特征决定了非营利组织的治理模式既不同于政府机构，也不同于经济组织。
王绍光的观点与萨拉蒙的观点比较相似，他认为非政府组织的特点有六个方面：组织性，即有固定的组织形态，不是一次性、随意性或临时性的集合；志愿性，即这些组织的成员参与其活动是建立在志愿基础上的；非营利性，即组织的活动要么根本不营利，即使有营利也只能用于组织的既定使命，不能在组织成员间分配利润；民间性，即组织不是政府的分支机构；自治性，既不受制于政府，也不受制于私营企业，更不受制于其他非营利组织；非政治性，即组织不参与政治活动，只从事为社会提供公益服务的活动和互惠行为。(王绍光，2002)
前民政部长李学举在全国社会组织建设与管理工作交流会上的讲话指出，社会组织的概念是对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓的改造，是用中国特色社会主义理论深刻认识这类组织的基本属性、主要特征而形成的科学概括。这在十六届六中全会决定中首次使用的概念，在“十七大”报告中得到进一步确认，有利于纠正社会对这类组织存在的片面认识，有利于进一步形成各方面重视和支持这类组织的共识，有利于这类组织在经济社会发展中更好地发挥其积极作用。
本书采用“十七大”报告明确使用的社会组织的提法，认为社会组织泛指由各个不同社会阶层的公民自发成立的，具有非营利性、非政府性和公益性、自主性特征的各种形式及其网络形态。
（二）社会组织在社会治理中的作用
随着全球社团革命的兴起，民主化进程的加快，人们开始意识到社会组织作为社会管理和利益表达的工具应该发挥越来越重要的作用。在调节经济发展方面，市场作为“看不见的手”，主要运用价格和竞争机制这两种工具。但市场不是万能的，存在竞争失效、公共产品不能有效供给、外部性、信息和市场的不完全、失业以及收入公平分配等问题，由此导致“市场失灵”。对于“市场失灵”的认识，西方国家早在20世纪30年代到60年代就采取了一系列政府干预经济的措施，充分发挥政府这只“看得见的手”在资源配置、收入分配和稳定经济方面的作用。但由于信息方面的有限、决策程序的局限以及成本过大，在一定程度上也存在“政府失灵”。“市场失灵”和“政府失灵”的存在，使市场和政府作为社会治理的重要角色地位大打折扣。社会组织作为介于政府和市场之间的第三部门，在解决政府失灵和市场失灵、维护社会的平稳发展等问题上可以发挥多方面的作用，主要表现在四个方面：
