一、治理的有关问题
20世纪70年代西方公共部门的管理危机引发了一场行政改革浪潮，公共事务的治理开始从以政府为主导的模式，转向以非政府组织甚至是私营部门在内的一系列公共行为主体共同参与的多元治理模式。1989年世界银行针对非洲地区的发展，首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词，从此，“治理”就在学术界和各国的政治实践中被广泛应用。正如联合国社会发展研究所副主任休伊特指出的：“今天的国际多边、双边机构和学术团体以及民间志愿组织关于发展问题的出版物很难有不以它（治理）为常用词汇的。”（阿尔坎塔拉，1999）
（一）治理定义的有关研究
英语中的“治理”（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。在《格林斯英语词典》中的解释为统治、治理、管理、支配，与“government”的含义非常接近，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。20世纪90年代以来，西方政治学家和社会科学家开始赋予governance新的含义，我国学术界也开始对“治理”做出许多新的界定和解释。
世界银行在1992年指出，治理的核心含义是政府的职能应该从“划船”向“掌舵”转变。也就是说，政府将逐渐把公共事务的管理职能转移到其他社会组织和私营组织，各种类型的组织相互依赖，彼此形成“伙伴关系”，在一种持续的、互动的过程中达成公共秩序，增进公共利益。
治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙（2001）指出：“治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。”他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。
罗伯特·罗茨（1996）列举了六种关于治理的不同定义：
（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本获取最大的收益；
（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；
（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段列入政府的公共服务；
（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；
（5）作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作互动；
（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。
库伊曼（J.Kooiman）和范弗利埃特（M.Van Vliet）指出：“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”（库伊曼等，1993）
另一位权威格里·斯托克对比较流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止，各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是：
（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。除了政府可以成为国家的权力中心以外，各种公共的和私人的机构在获得了公众的认可后也可能成为不同层面的权力中心；
（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。国家不再独自承担解决社会经济问题的责任，而各种私人部门和公民自愿性团体也不断地加入进来，共同贡献自己的力量；
（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。为了完成特定的目标，各个组织需要相互依赖，交换资源；
（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这个网络并不由政府主导，而是在特定的领域中与政府合作，共同承担行政管理责任；
（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。政府需要运用各种管理方法和技术来对公共事务进行控制和引导。（格里·斯托克，1999）
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义极具代表性和权威性。该委员会在《我们的全球伙伴关系》研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。（全球治理委员会，1995）
国内学者也进行了相关的研究，俞可平认为，“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式”。(俞可平，2000）
杨雪冬认为，“治理的规范定义把重点集中在国家和政府身上，关注的是政治权力的使用方式和效果，这构成了‘治理’的狭义定义，而这种狭义用法主要运用在政治科学和行政学研究领域。另一方面，现在一些组织提出的‘善治或治理’指标，实际上也是围绕狭义定义制订的。而描述定义关注的对象非常广泛，超出了政治领域，涉及的是政治权力与社会权力、经济权力的互动关系，所以它在社会科学的诸多领域中都有应用，这构成了‘治理’的广义定义”。（杨雪冬，2001）
（二）治理起源的有关研究
关于治理的起源问题，一种研究是认为旧有理论不适应新形势的需要。如国外学者鲍勃·杰索普（1999）认为，治理兴起的部分原因在于政治经济状况发生了深远的变化，使得自组织在进行经济、政治和社会的协调方面发挥的作用超过市场或等级制。他通过下述三点来解释这一变动的原因：首先，阐明治理作为一种独特的协调机制，其逻辑同市场和自上而下发布命令的协调相区别；其次，按照自组织运作的场所区分自组织治理的三个主要类型；第三，更充分地探讨是什么样的宏观社会变化使得自组织成为更适宜的经济协调机制。国内学者吴志成指出，“在理论层面上，治理理论与20世纪七八十年代社会科学出现的某些范式危机有关，而最主要的危机在于各个学科领域原有的范式已经不再具有足够的能力来解释和描述‘现实的世界’”。（吴志成，2003）
另一种研究主要是认为市场的失效和政府失效。俞可平指出，西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是因为他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。（俞可平，2000）李风华（2003）认为，西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的局限，又看到了政府的局限。市场的局限指的是仅运用市场的手段无法达到经济学中的帕累托最优。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、降低统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠政府的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，从而促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于政府和市场两者的局限，学者们提出治理理论用以补救。治理理论主要有两大理论渊源：一种是以极端自由主义为代表的当代西方哲学和政治思潮；一种是以公共选择理论为代表的当代西方经济学理论。其中，极端自由主义(libertarianism，或译自由至上论、自由意志论)是当代西方最为重要的哲学思潮之一，其特点是在政治与个人之间极端强调个人自由，强调市场本位，坚决反对政府干预，主张以宪政制度保护个人权利并制约政府的权力。公共选择学派有两个基本假设：一是个人效用的最大化；二是政治的交换性质。同时，该派认为政府的失败主要表现在以下几个方面：公共政策失效、公共物品供给的低效率、政府膨胀和寻租及腐败。
另外，人们也注意到形成“治理”的第三个因素，它与众多社会组织集团的迅速成长密切相关。随着自由民主制度的全面推行，市场经济的迅速发展，社会开始出现大幅度的深层分工与整合，大批代表经济与政治利益的社会组织集团开始快速成长。社会组织集团是治理网络管理体系中不可或缺的重要因素，它们为网络管理的全面运作提供了动力基础和体制化支援。（汪向阳、胡春阳，2000）
（三）治理特点的有关研究
国内学者对治理的特点做过相应的研究。李风华在综合分析的基础上，认为典型的治理具有以下特征： 第一，治理的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。第二，强调国家与社会的合作，模糊了公共领域与私人领域的明确界限，更加强调国家对社会的依赖关系。第三，治理是一个上下互动的管理过程，它强调管理对象的参与。第四，治理还意味着管理方式和管理手段的多元化。（李风华，2003）
邵鹏认为，治理具有四个特征：治理不是一整套规则或者活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。（邵鹏，2010）
从上面的研究中可以看出，多数学者基本上都认为治理不是一种正式的制度，不是一种控制手段，它是一个协调过程。它的主体是多样化的，不仅包括政府，还包括各种公共机构及其他私人机构。
（四）治理功能的有关研究
在市场经济条件下，政府和市场都对经济发展起关键性作用，但政府和市场都会失败，都存在不同程度的“政府失灵”和“市场失灵”，治理理论的出现，将会成为弥补“政府失灵”和“市场失灵”的有效管理机制。学术界有关治理功能的研究，主要集中在以下几个观点：
郁建兴、吕明再指出，治理理论的兴起拓展了国家与社会关系的分析架构，超越了自由主义与国家主义的传统对立，形成一种新型的国家与社会关系范式。治理除了政府机关和各种机构参与外，还包括市民社会的参与，各种利益集团以及部门间的协商，它有助于克服国家和市民社会各自能力的有限性，并试图建立在国家与市民社会之间的互动网络。（郁建兴、吕明再，2003）
吴志成（2003）指出，治理理论的具体功能在于：治理理论在一定程度和范围内，发挥弥补政府缺陷、纠正市场失灵的作用；维护社会的安全与稳定，促进法治与廉政；提高公共管理效率，增强社会公正与责任性元治理(自组织的组织)；能够设计机构制度，提出远景设想，促进各个领域的自组织及其安排的相对协调；促使人们在变化的环境中培养较强的创新和学习能力，通过对话与制度化谈判达成共识，建立互信。
何增科认为，治理和善治理论作为一种分析框架，对研究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用。这些政治发展的成就是中央政府和各级地方政府在政治治理和行政管理体制方面所进行的持续的体制改革和制度创新的结果，同时从制度变迁的路径依赖角度来看，今后的政治发展走向将是在已有基础上进一步推进上述体制改革和制度创新，逐步实现建立社会主义民主政治和法治国家的目标。（何增科，2002）
（五）治理失效与善治的有关研究
俞可平曾指出，“治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，它也存在许多内在局限，它不能代替国家而享有合法的政治暴力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置”，“在社会资源配置中，不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理失效的可能”。（俞可平，2000）
其他许多学者也提出过治理失效。英国学者杰索普指出，“治理的要点在于目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。”(杰索普，1999）格里·斯托克则列出了治理失效的五种表现：
（1）治理相关的制订政策过程这一复杂现实，与据以解说政府而为之辩护的规范信码相脱离；
（2）各方面的责任趋于模糊，易于逃避责任或寻找替罪羊；
