法治应包含两重意义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。--亚里士多德。
一、背景知识
开门立法，就是在立法过程中坚持走群众路线，广开言路，广纳民意，让人民群众通过各种渠道参与立法，是体现人民当家做主的一种重要途径和方式。从作用和功能看，开门立法旨在使立法能够体现民智、汇集民意、符合民心，贯彻以人为本，从而有助于扩大公民有序的政治参与，有助于落实人民当家做主的时代要求。
在我国法治社会建设的进程中，开门立法主要涉及民众参与立法的制度（即立法公开的制度）与民众参与立法的渠道这两方面的内容。依据我国宪法和有关法律的规定，立法公开制度主要包括公布法律草案、公布法律及国家有关负责人对法律草案的说明和立法会议的公开等。
1.公布法律草案
依据《全国人民代表大会议事规则》第二十五条之规定：全国人民代表大会会议举行前，全国人民代表大会常务委员会对准备提请会议审议的重要的基本法律案，可以将草案公布，广泛征求意见。自1982年以来，《宪法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《行政诉讼法》、《集会游行示威法》、《全民所有制工业企业法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》、《合同法》、《婚姻法》等十余部法律采取了公布草案、由全民广泛讨论参与的做法。此外，一些地方人大也开始了先行公布地方性法规草案的尝试。向社会公开法律草案，这是增强我国政治生活透明度的一项重大举措，它对于唤起民众对国家政治生活、对国家立法的广泛关注，引导其参与到立法当中去，起到了积极的作用。
2.公布法律及国家有关负责人对法律草案的说明《全国人大常委会公报》、《国务院公报》等立法机关的专门刊物及权威性的报纸对其予以及时刊登，对于人民及时了解新制定的法律，把握立法意图，起到了积极作用。
3.立法会议的公开
依照我国法律，全国人民代表大会公开举行，发言可以记录或摘要印发会议，会议设旁听席，会议可以举行新闻发布会和记者招待会。近年来，人大会议期间，新闻媒体对会议的报道空前广泛，人大会议的进程及其内容成为国民关注的焦点。在落实旁听制度上，全国人大常委会从七届二次会议起，即向社会有条件地开放，主动邀请工会、共青团、妇联等人民团体和群众组织的有关人士参加旁听；许多地方人大常委会也开始试行旁听制度，在会议厅里。置一定数量的旁听席，公民在办理相关手续后，即可参加旁听。
公民参与立法主要有以下渠道：
（1）通过国家机关及人民代表的提案，将自己的意愿反映到立法当中。依照我国有关法律的规定，我国各主要国家机关以及三十名以上的人大代表或一个代表团拥有立法提案权。
（2）在法律草案的起草及法律草案的审议阶段，通过多种途径进行参与。如通过立法机关组织的调查、论证会、座谈会等途径，民众可以反映自己对法律的看法和要求；对于依法公布的法律草案，公民可以广泛进行讨论，并通过新闻媒介或立法机关组织的征求意见会等途径反映自己的意见。公民或组织也可以主动向立法机关及人大代表提出立法方面的意见和建议。
（3）通过新闻媒体影响立法。依照我国法律的有关规定，全国人大及其常委会会议期间，允许记者旁听、做新闻报道，并定期举行新闻发布会和记者招待会，由此民众可以借助新闻媒体了解立法过程，同时也可以在媒体上发表自己的见解，通过新闻媒体影响立法。
开门立法须以立法公开为前提。开门立法是人民当家做主的内在要求，作为民意代表机关的立法机关，有义务面向公众公开有关立法活动的信息，并且接受公众的监督。在法治社会，开门立法要形成常态化机制，应将其制度化、法律化，不仅要有原则性规定，而且要有一系列具体的操作性制度规定。为推进开门立法，应当进一步完善立法公开的如下相关制度：
（1）立法规划、立法计划应公开。拟定、起草立法规划和立法计划，须开门纳言，广求民意，将经济社会发展需要的、与人民群众切身利益关系密切的立法项目纳入立法规划和立法计划中。并且，这些立法规划和立法计划，应向全社会公开，形成制度化的做法。
（2）立法草案的起草应公开。为防止“立法部门化，部门利益法制化”等立法弊端，在立法草案的起草阶段，就应引入公开化制度，作出制度性约束，广泛征求民意，实行开门立法。
（3）立法草案的审议应公开。立法机关特别是省级以上人大有关专门委员会审议立法草案的会议，应酌情向新闻媒体开放。全体或者分组会议审议立法草案，也应选择一些社会公众普遍关心的问题，通过电视、网络等渠道进行直播，使立法公开走向公众。
（4）立法相关信息资料应公开。除依法需要保密的以外，人大常委会审议的立法草案、常委会委员对立法的发言记录、有关部门的意见以及相关的立法资料等应公开，且要以公开为原则。
（5）充分发挥人大代表的作用，是立法公开的重要内容。应当高度重视人大代表提出的议案，作为确定立法规划、立法项目的基础和依据。审议立法草案，应将草案发给有关代表征求意见。
我国法律草案公开征求公众意见，早在20世纪50年代和80年代初已有实践。但是，“由于主客观多种原因，中国立法机关开门立法却是在20世纪90年代中后期逐步实行和推广的”。2000年，《立法法》第五十八条首次以法律条文规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”2001年，国务院同时出台了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，对听取意见进行了更为详细的规定：政府立法在起草、审查阶段；涉及重大、疑难问题的；直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，要以一定形式征求意见。并要求起草者送审政府立法时，提交送审说明和其他相关材料，包括对征求和处理意见情况的说明。由此可见，一方面，在立法时征求意见、听取意见并作出处理意见成为立法者的法定职责；另一方面，公民、法人及其它组织具有参与立法的法定权利。
吴邦国委员长在2003年十届全国人大常委会第五次会议上指出，坚持走群众路线，充分发挥民主，通过座谈会、论证会、听证会等多种形式，认真听取社会各方面尤其是基层群众的意见，做到集思广益，使制定的法律充分体现人民群众的共同意愿，切实维护最大多数人的利益。同时他强调：“事关人民群众切身利益的重要法律草案要向社会公布。”十届全国人大以来，各级人大秉承开门立法的优良传统，不断拓展民意诉求表达的渠道，从立法程序上确保立法质量，使基层群众有机会直接表达诉求、畅所欲言，有序参与到立法工作当中来。特别值得一提的是，《物权法》和《劳动合同法》立法时公众热议的空前“火爆”，民意在获得集中释放的同时，也在随后出台的法律中得到了充分的回应。
2008年4月20日，全国人大常委会办公厅宣布，今后全国人大常委会审议的法律草案一般都予以公开，广泛征求各方面意见。这标志着国家立法机关公布法律草案，公开征求意见，由过去的“例外”正式转变为“常态”。此后，《食品安全法》、《侵权责任法》、《社会保险法》、《车船税法》……数十部法律草案无一例外，都向社会公布征求意见。2008年年底，山西同煤集团公司退休干部李进文曾在《食品安全法（草案）》公布后向全国人大寄出自己的立法建议，他希望法律加强对食品质量的监管，严把产品上市关。当谈到参与立法建议征求意见的感受时，李进文说，“以前觉得立法是国家立法机关和专家们的事，距离我们老百姓好远。现在几乎所有法律起草时都能广泛听取基层百姓的声音，感觉立法就在我们身边。”2008年法治蓝皮书《中国法治发展报告NO.6》中指出：“民主立法日益成为中国立法的价值取向和基本原则，开门立法、民主立法正在成为中国立法的一种常态，而‘长官意志立法’越来越成为非常态。”
近年来，我国立法“开门”向社会征求意见，让群众充分提出建议和意见，不断健全“开门立法”的制度设计，有利于不断增强社会公众的法治意识，促进我国法治社会建设日益深入。然而，目前，“开门立法”有以下几个方面的问题较为突出：
1.立法信息公开还有不足
当前，我国的立法信息公开往往只限于立法草案的公开和法律文本的公布，几乎没有其他的信息披露。如果立法过程的立法背景材料、数据、说明、立法讨论中的会议记录、备忘录等立法文件不公开，不能使社会公众明白地掌握他们自身利益和立法之间的关联性，社会公众无法充分地参与立法过程，以及对立法机关实行有效监督。
2.公众立法参与仍需加强
当前，我国公众参与立法的广泛程度还不够，制度保证仍有欠缺，一些地方性立法也曾遭遇“无人问津”的窘境。由于年龄、文化程度和职业等方面原因，公众并非对每个立法选题都能做到高度关注并乐于参与，尚需进一步加强法律知识的普及，不断探索公众参与立法的多种途径。
3.立法效果考绩“开门”须跟进
立法效果考绩是通过考察法律实施的效果来发现该立法在实施中存在的问题，对其及时做出评估，以便于对其及时修改完善。当前，我国的立法效果考绩主要是通过政府法制部门的调研活动来完成的。政府向社会公开信息，引导公众参与立法效果考绩的工作还做得远远不够。
针对上述问题，遵循民主立法、科学立法的基本原则，应当从以下三个方面加以完善：
1.公开主要的立法信息
主要的立法信息并非全部的立法信息，包括立法文档和立法会议过程。公开的立法文档应包括立法草案，立法动议、立法的主要依据、立法背景资料，提案人所作的说明，当然立法者对于征求到的意见的听取和采纳情况的说明也是十分重要的立法信息，将这些材料公之于众，使社会公众能够真实、全面地了解到立法信息，有利于其监督并参与立法活动。立法会议过程公开是立法信息公开的重要组成部分，一项法案从起草到通过要举行多次会议，除依法保密的立法议事过程不公开外，原则上立法会议过程都应向社会公开。会议前应向社会公布会议议题、会议参加者、时间、地点，将主要会议通过媒体现场直播，使社会公众能够真实地了解会议传递给外界的信息，真正做到“开门议事”，让社会公众能够监督立法机关和他们选举的人民代表。
2.加强公众“立法参与”的引导
我国《立法法》第三十四条第一款规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，可以确保社会公众广泛参与立法，听取民意，科学民主立法。为唤起公民的立法参与意识，应当在总结推广立法听证会的经验基础上，进一步拓宽公众多渠道参与立法的途径，特别重视在论证会、座谈会等立法参与形式中落实立法机关对公民立法参与结果反馈。立法机关应当对公民发表的立法意见做出积极回应。
3.完善对立法效果的考绩评估
立法主体在立法效果评估中应当保证信息公开，由公众广泛参与，提出立法实施中存在的问题，其结果既可能是法律的修改，也可能是法律的废止。正如国内有些学者提出的，立法绩效评估应包括对法律在实施过程中存在问题的调查；分析产生这些问题的立法原因；针对这些原因提出建议，选择修改法律还是废止法律。解决立法考绩评估制度的“开门”问题，需要我们打开思路。一方面对民众开门，深入到社会中去；另一方面注意听取执法和司法部门的反馈意见，对立法机关以外的其他机关“开门”。
二、典型事例分析
针对建设工程招标投标中的“暗箱操作”导致“豆腐渣”工程等腐败现象，1998年，广东省人大常委会决定对1993年就已公布施行的《广东省建设工程招标投标管理条例》进行较大规模的修订。常委会对该条例修订草案进行一审后，在《南方日报》全文刊登了修订草案，征求公民的意见。为广泛征求民意，广东省人大城建环资委于1999年8月30日分别在《南方日报》和《羊城晚报》上刊登了公开举行立法听证会的消息，并公布了听证的内容，将听证会时间、地点、内容、报名方法、报名电话等信息予以公开。公开举行听证会的消息见报后，反响强烈。短短的几天里，报名在听证会上发言的就有30人，还有30多人报名参加旁听。众多的报名者中，包括律师、建筑业从业人员、专家、学者、在校大学生、外国领事馆官员等。听证会也吸引了新闻界的关注，新华社、中新社、《人民日报》、香港《大公报》等多家媒体要求采访报道。
1999年9月9日，广东省人大常委会举行了立法听证会，这在全国开了先河。听证会上，与会者围绕“建设工程交易中心的法律地位和作用”、“招标发包范围”（种类和规模标准）、“招标限额过高”等问题进行了充分的辩论。篇幅所限，本文仅以正反方针锋相对的“建设工程交易中心的法律地位和作用”这一争论的焦点为例。
1998年，广东各地根据省委、省政府的要求，建立了建设工程交易的有形市场，并要求建设工程招标和一定限额以上的建设工程的直接发包，应当在建设交易中心进行。正方认为，交易中心是由政府批准成立的服务性机构，肩负着规范建设工程发承包行为、遏制产生腐败的重任。为充分发挥交易中心的职能作用，在《条例》中明确交易中心的法律地位和作用是十分必要的。当时在广东省建委任职的刘丽萍参加了旁听，她认为：“交易中心是为了规范建设市场的发承包交易行为，保障建设工程交易活动当事人的合法权益。它的建立使建设工程交易活动从隐蔽走向公开，能从源头上遏制建设领域的腐败现象。”而反方认为，交易中心由政府设立，由建设部门监督，难免有既当裁判员又当运动员之嫌，难保公平。时为深圳众望归经济法律顾问有限公司律师的曹叠云提出：“交易中心的建立有唯我独尊的垄断、霸道与自我中心色彩，与市场机制、自由、公平竞争规定不合。”
会后，广东省人大常委会对本次立法听证会的内容及听证人的发言记录进行了研究整理，并编写成听证报告书，作为审议《条例》修订草案的参阅资料提交给常委会会议。1999年9月24日，广东省第九届人大常委会第十二次会议审议通过了《广东省建设工程招标投标管理条例》。听证会上的意见，有不少被采纳。如，新条例肯定了建设工程交易中心的法律地位，但也吸收了反对方的意见，对其行为进行了相应规范，确定其法律地位属于非营利性组织，为建设工程招标投标提供场所、信息和咨询服务，使招标投标公开、公平、公正进行，不得代理组织招标和参与评标定标。新条例还采纳了许奋飞律师的意见将评标采用无记名投票方式改为了记名投票。
1999年广东省人大常委会审议通过的《广东省建设工程招标投标管理条例》是我国第一部经由立法听证程序而修订的地方性法规。广东的这次尝试为此后上海、河北、浙江、湖南、天津、山西、四川等地实行立法听证会提供了一个范本。
2008年4月20日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布《食品安全法草案》，广泛征求各方意见和建议。社会各界对草案需要进一步完善的地方，发表了自己意见和建议。
1.如何解决食品卫生监管体制问题
针对我国食品卫生安全监管体制中存在的部门职能交叉、责任不清等现象，草案规定：“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责，确定了分段和统一相结合的食品安全监督体制，即对食品生产、流通和餐饮服务实行分段监管。同时，对不属于任何一个环节的工作，包括食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品安全事故的调查和处理及食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定等，则由国务院授权的部门负责。”
对该条款，有人指出，草案没有解决食品卫生监管体制存在的多头管理、谁也管不住的问题，对各行政管理部门的职责划分也不够清晰，缺乏可操作性。草案对食品安全风险监测和评估、食品安全标准制定、食品检验机构的资质认定、食品生产经营许可证的发放等也没有明确的部门界定。河北省石家庄市卫生监督局副局长狄震宇认为，建立科学、合理、高效的食品安全监管体制、解决监管“打架”问题，是《食品安全法》立法的核心和基础。可借鉴国外有效的监管经验，使我国现行的“分段管理为主、品种管理为辅”的体制逐渐向“品种管理为主、分段管理为辅”的体制转变。对食品安全重点领域，由一个部门一竿子管到底，建立起责任明确、赏罚分明、权责利相一致的监管制度。
2.如何发挥卫生部门食品检验技术优势
针对我国食品检验检测资源过于分散的问题，草案规定：“食品检验机构经国务院认证认可监督管理部门依法进行资质认定，方可从事食品检验活动。食品检验实行食品检验机构与检验人负责制。食品检验机构和检验人对出具的食品检验报告负责。食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门依法履行职责需要对食品进行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行检验，并支付相关费用。对检验结论有异议的食品生产经营者、食品消费者或有关的食品安全监督管理部门，应当委托符合本法规定的其他食品检验机构复检。”
对该条款，有人建议，应该整合分散在各部门的食品检测资源或建立多家检测机构相互配合、资源共享的检验检测体系。立法应当明确规定，在县、市、省行政区范围内，建立起承担政府相关部门部署的食品安全监督检测检验和食品安全风险监测检验等公共服务性技术支持工作的公益性食品安全监测检验中心，从法律上防止各相关部门存在重复建设食品安全检验机构的问题，并明确疾控机构在食品安全领域技术支持和开展食品风险检测检验的地位。在此基础上，法律应明确规定开展食品安全监督检测检验和食品风险评估工作的保障机制，从源头上防止乱收费。
3.如何解决农村食品安全问题
针对我国农村食品企业和经营户小、散、乱现象突出，作坊式、手工式、家庭式食品小企业占相当大的比例，无证经营等食品违法行为时有发生等问题，草案规定：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。”
多条立法建议指出，农村食品安全执法力量“短腿”现象突出，监管执法力量明显不足，乡镇政府缺乏监督执法“抓手”。建议法律对乡镇的食品监管责任和任务予以明确，建立协调办事机构，充分发挥群众监督组织和网络的作用，以弥补监管部门在农村地区执法力量薄弱的问题。江苏省盐城市疾控中心副主任沈进进认为，对农村食品生产、加工、经营、餐饮等环节的监管应该是食品安全工作的重中之重。草案对农民销售自产的食用农产品的标准、监督的规定不太明确，缺乏可操作性。大多数群众的日常食品消费原料主要来自于农民小规模的种植、养殖，对数量多、分布广的小作坊类食品生产经营户（尤其是生产与经营一体的小作坊）的开办应该有硬性规定。建议法律对上述农村食品生产、经营行为给予界定和调整。
《中华人民共和国物权法》从起草到修改，从征求意见到最后审议通过，跨越了13个春秋，其间历经全国人大常委会七次审议，大小修改百余次，并广泛向社会各界征求了上万条意见，其时间跨度之长、吸纳意见之多、立法决策之慎，堪称空前。2007年3月16日，十届全国人大五次会议上《物权法》被表决通过。《物权法》的出台，不仅是一个博采各方智慧、凝聚全民共识的立法过程，也是一个普及法律知识的过程；不仅是近年来推进科学立法、民主立法的典范，也是我国法治社会建设的一座里程碑。
1.起草：“学者立法”
1993年，全国人大首次将《物权法》列入立法规划。但此时，物权立法并没有进入实际操作阶段。1998年3月初，受全国人大常委会法制工作委员会的委托，江平、王家福等9位法学家成立了民法起草工作小组，包括《物权法》在内的民法典从此走上了“专家立法”的道路。1998年3月25-26日，民法起草工作小组召开会议讨论了由梁慧星研究员提出的《物权法立法方案》（草案），会议作出决议：委托梁慧星按照所提出的立法方案起草《物权法》草案。1999年10月，梁慧星研究员所领导的物权法起草小组完成《物权法》草案。该草案由十二章构成，共435条。2000年12月，中国人民大学教授王利明领导的物权法课题组也完成了一份草案建议稿。通过对这两份草案建议稿的整合，全国人大法工委拟出了物权法草案征求意见稿。至此，在学者和立法机关的通力合作下，《物权法》起草工作取得重大成果，并被列入十届全国人大常委会的立法规划。
2.从“专家立法、部门立法”到“开门立法”
我国立法传统上采取的是“部门立法”模式，即由有关主管部门拟订法律草案，再交由同级人大常委会审议。鉴于《物权法》是中国特色社会主义法律体系中起着支架作用的基本法律，关系到人民群众切身利益和我国基本经济制度，《物权法》草案于2005年7月10日向社会全文公布征求意见。从机关单位到普通百姓，从公司企业到法律专家，在40天的时间里，社会各界为进一步完善《物权法》草案积极建言献策，共提出意见11543件。全国人大常委会相关负责同志先后多次召开座谈会，认真听取有关方面的意见。2005年9月，吴邦国委员长主持召开座谈会，就物权法草案几个重要问题，听取部分全国人大代表和有关方面的意见。2006年1月，受吴邦国委员长的委托，盛华仁副委员长主持召开座谈会，听取中央有关部门负责同志和法学、经济学专家对《物权法》草案几个重要问题的意见。9月，王兆国、盛华仁副委员长再次受吴邦国委员长的委托，召开座谈会，进一步听取中央有关部门和专家学者对《物权法》草案几个重要问题的意见。针对全国人大常委会组成人员和社会各界关注的问题，全国人大法律委员会、常委会法工委等先后召开了100多次座谈会，充分听取各方面的意见，就物权立法中一些专业性较强的问题，还专门召开立法论证会。
十届全国人大代表陈舒自2004年10月22日至2006年8月27日先后5次被邀请参加了全国人大常委会关于物权法草案的审议和座谈。陈舒的参与可被视为物权法立法过程中开门立法的典型个例。
司法部研究室副研究员刘武俊认为：“公布《物权法》草案并征集民意，此举不仅仅具有立法公开的意义，更有突破传统立法范式的制度创新意义。可以说，法律草案的公开征集制度是立法改革初露端倪的表征。”《物权法》的立法过程，堪称近年来我国“开门立法”的典范。《物权法》草案受到如此高的社会关注，这反映出我国群众民主、法治意识的显著提高，也显示出立法机关与民意互动的不断增强。由此，中国正在逐步走向“开门立法”的新时代。
三、公众如何更好地参与立法
“法者，天下之公器也。”如果制定法律的全过程尽可能透明和公开，公众参与其中并充分表达其利益诉求，公众与法律将由此产生良性的互动。公众参与立法，不仅有助于其树立法律信仰，而且有助于法治社会中良好的法治生态的培育与生长。
公众参与立法作为立法直接民主的渠道，它一头连接着立法机关，另一头连接着人民，各种利益冲突将通过这个渠道进行交流和对话，用文明、宽容的但又批判的方式进行利益博弈。公众参与立法同时满足了立法民主化所必备的全部条件，即立法主体的广泛性，立法行为的制约性，立法内容的公平性和立法过程的程序性。
1.收集信息
当前，各种立法不断增多，立法机关的立法任务愈来愈繁重，而立法机关的组成人员多为兼职的情况下，仅仅由立法者审议法案或进行各种立法调查，获取到的信息可能因为各种原因而失真。另一方面，有很多专业性、技术性很强的立法，立法者本身可能不具备这方面的专业技术知识。如能引导公众有序参与立法，广泛听取公众的意见，就能拓宽立法的信息通道，弥补立法机构信息传输机制的不足，能够充分发挥收集信息的作用。
2.协调利益
随着我国改革进入深水区，社会成员的利益结构出现了多元化的趋势，不同社会阶层形成了不同的利益群体，他们都期望立法能够体现自己的利益和意愿。利益的差别导致有可能出现利益的冲突。这就需要有一套调节利益冲突的机制，使普通民众的意愿能够得到充分表达，能够整合到立法决策中，从而共享改革开放和现代化的成果，实现社会公平。平衡各种不同利益的最好方法，就是让他们都能充分地参与到立法过程中来，把各自的利益要求都充分地表达出来，然后加以整合、协调、平衡，这样才能使制定出来的法律能够兼顾不同社会阶层的不同利益诉求。
3.宣传立法
公众参与立法有利于立法获得广泛的社会基础，使法律规范得到公众的认同，从而有利于法律规范的实施。公众参与立法，不仅仅是一次意志表达的过程，而且是一次深入人心的普法过程。它不仅能使法律规范更好地体现人民的意愿和要求，维护人民的利益，而且能够向民众普及法律理念。在公众参与下产生的法律规范，容易获取社会公众的认同和拥护，至少能够促使公众更好地理解法律规范。
实践中，各种公众参与的形式在我国立法活动的各个方面和环节均有所体现，根据立法的一般程序，这些形式主要有以下表现：
1.在立法规划的制定上，公众参与立法的主要形式有：公开征集立法项目，允许单位或个人向立法机关提出有关立法项目建议。如：2002年8月，云南省人大常委会在全国首次作出决定，向社会长期公开征集立法项目和法规草案稿，以听取广大人民群众的意见和建议。立法规划制定后，立法机关还将其在各种新闻媒体上公布，使公众能够及时了解立法的动态。
2.在立法提案和立法起草阶段，有立法提案权的国家机关，如全国人大常委会或国务院，经常召开各种类型的座谈会，征集有关单位、群众和专家学者的意见，以及允许公民、利害关系人和团体等以适当的方式发表意见，让社会各界阐述对法律提案或草案的看法，以便更加广泛地汇集民意。一般情况下，事关人民切身利益，有重大影响的立法，立法机构往往把立法草案全文在报刊上加以公布，在收集公众的意见以后，立法起草机构加以修改，最后才形成正式法律草案，再提交立法机关讨论、通过。
3.在草案审议阶段，常见的公众参与立法的方式有：一是聘请立法顾问，对草案进行论证。立法机关从高等院校、科研单位及司法部门中聘请法学专家和实践工作者担任其立法顾问，邀请他们参与立法，对草案中的疑难问题进行研究，提出论证意见；二是公开征求对草案的意见。将草案在有关报纸、网站上公布，征求公众的意见；三是书面征求有关部门和人员对草案的意见。将草案及有关立法说明资料寄给有关机关、团体、企业事业单位和专家学者，征求他们的意见；四是召开座谈会。在立法过程中，随时根据需要举行座谈会，邀请与草案有利害关系的部门、人员及法学专家参加，以使各方面的意见特别是不同意见都能得到反映；五是一些地方立法允许公民申请旁听常委会会议，旁听提案人关于草案的说明；六是举行立法听证会。有关部门就重大的、与广大群众利益密切相关且有关各方存在较大争议的立法事项举行立法听证会，公开听取各方面的意见，为立法机关审议法律规范提供依据。如，2005年全国人大常委会首次在全国就《个人所得税法》中的工薪所得的减除费用标准问题举行立法听证会，直接听取公众和有关方面的意见。《个人所得税法》最终将个人工薪所得减除标准由原草案的1500元提高到1600元。此举是全国人大在公众参与立法方面进行的有益探索。
4.在法律规范实施阶段，采取的公众参与立法的方式有：举行监督听证会公开听取公众对法律规范实施情况的意见以及对法律规范修改的建议，以了解法律规范实施情况和反映执法过程中存在的问题，以便适时对法律规范进行修改、清理或废止等，从而完善立法。
2006年4月，湖北省人大常委会在武昌召开立法听证会，就《湖北省城市市容和环境卫生管理条例（草案）》（以下简称“城管条例草案”）立法“零距离”倾听公众意见。
1.透明通畅的听证通道
4月初，湖北省人大常委会为了畅通听证渠道，曾就听证时间、听证内容和听证方式在省内主要媒体上“广而告之”：《湖北日报》刊登了听证公告，《楚天都市报》、《楚天金报》、湖北电台、楚天电台、湖北电视台、湖北电视经济频道连续发布了听证消息；《湖北日报》、湖北人大信息网、湖北地方法规信息网公布了“城管条例草案”，公开征求社会各界的意见。4月3日-13日，湖北省人大常委会设两部电话专线受理“城管条例草案”立法听证会报名。由于城管条例涉及千家万户，因此从发布立法听证公告到报名截止日的短短十天时间里，上百人打来电话咨询，68人报名参加听证会。最小的只有18岁，最大的74岁，他们代表了社会多个层面。报名者中有武汉市民，也有孝感、随州、襄樊、荆州、黄冈、天门等地的市民；有工人、律师、高校学生、离退休干部，也有执法人员。报名者中有39人申请参加陈述，29人申请参加旁听。对听证的内容，有的持赞同意见，有的则提出不同意见和修改建议，工作人员一一作了记录。
2.面向市民的立法听证
4月21日上午，来自社会各方面的17名听证陈述人（68名自愿报名者中根据报名顺序、报名所持主要观点和理由、代表性、与听证事项的关联性等原则遴选确定的）走进了省人大常委会会议室。其中退休人员4人，教师1人，学生3人，经商人员2人，职员3人，执法人员2人，律师2人，具有较广泛的代表性。省人大常委会副主任、秘书长、省人大法制委员会、环境与资源保护委员会负责人等作为听证人与市民代表面对面。
除5名向社会征集的报名旁听者参加旁听外，全国人大代表，省人大代表，省人大常委会办公厅、法规工作室、研究室、立法顾问组和有关专门（工作）委员会的负责人，省交通厅、公安厅、卫生厅、工商局、环保局的有关负责人参加了旁听。
听证会上，听证陈述人围绕听证主题，各抒己见，畅所欲言，提出修改意见和建议，许多陈述人还递交了书面材料。来自省政府法制办、省建设厅的法规草案提案人代表不时被要求回答有关问题。陈述人发言的内容主要集中在以下几个方面：
（1）建筑物上物品如何摆放
“草案”第十条第三款规定，城市主要道路两侧和重点地区的建筑物的屋顶、阳台外和窗外不得吊挂、晾晒或者堆放影响市容的赘加物品，平台、阳台内堆放的物品不得超出护栏的高度。
有的陈述人认为，草案中“主要道路和重点地区”概念模糊，在老城区中这一问题尤为突出，建议授权县级人民政府划定本行政区域内主要道路和重点地区的范围，并予以公布，为具体行政执法提供依据，也起到告知广大市民的作用。平台和阳台属于居民的私人空间，他们有自由布置其物品的权利，造成危害后果的可根据《民法》相关规定予以处理。堆放物品是否超过护栏高度也很难判断，环卫部门无权上门检查，建议只作引导性规定，修改为：“平台、阳台内的物品应安全整齐摆放，避免危及行人安全。”此外，对什么是“赘加物品”应有便于操作的规定，要充分考虑市民晾衣晒被的正常生活必须。
（2）进城不洁车辆怎样清洗
“草案”第十五条规定，车辆进入市区前，车身不清洁的，应由驾驶人员自行冲洗除尘或到冲洗站冲洗除尘。
有的陈述人认为，对进城车辆车身是否清洁应有明确的标准。从湖北省目前情况看，一些中小城市特别是经济落后城市没有设立进城车辆清洗站，不具备清洗条件。此外，要考虑垃圾车等特种行业车辆以及下雨天等特殊情况。建议对进入大中城市的车辆和县级市市区的车辆区别对待。
（3）规定时间、地点和方式倾倒垃圾是否可行“草案”第二十条第二款规定，任何单位和个人都应当按照市容环卫主管部门规定的时间、地点和方式倾倒垃圾。
有的陈述人认为，对单位和个人倾倒垃圾作出规定，可以减少环卫工人的工作量，有利于执法单位监管，有利于垃圾分类，有利于美化城市环境。但倾倒垃圾的时间不宜作硬性规定，应充分考虑居民生活、学习、工作的便利。为降低环卫工人劳动强度，建议收捡垃圾时间根据气候作灵活规定。如夏天垃圾容易腐烂，早晚各收一次；冬天则可以考虑放宽周期。
（4）能否禁止在市区饲养家禽家畜
“草案”第二十五条第一款规定，禁止在城市市区内饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪、食用鸽等家禽家畜。因教学、科研以及其他特殊需要饲养的，依照有关规定执行。
有的陈述人认为，在城市市区内饲养家禽家畜，不仅影响环境卫生，影响交通秩序，而且容易传播病源，采取限制措施十分必要。“草案”的规定在大中城市比较可行，但在县城现阶段还不现实，可考虑只对家禽家畜散放、散养的作出相关规定。此外，根据《中华人民共和国动物防疫法》等相关法律法规，考虑到武汉市等城市周边家禽家畜饲养的现实，建议将狗、猫、牛等列入家禽家畜范围，以防止侵害居民安全。
根据《湖北省人大常委会立法听证规则》的规定，省人大法制委员会将在听证会后对听证陈述人的意见、建议进行认真整理，写出听证报告，报省人大常委会，作为审议和修改法规草案的重要依据。
3.以民为本的“阳光立法”
立法听证，充分体现了公开、公平、公正的原则，老百姓从中感受到了实实在在又直接关系自身利益的民主。作为听证会旁听人员的全国人大代表洪可柱说，立法的活力和源泉在于人民，任何法规脱离了便民、利民的原则都是没有意义的。听证中的激烈交锋凸显了立法民主，拉近了立法机关与公众之间的距离，增强了立法的亲和力和民意基础。同时，此次立法听证也显示，立法听证已经成为一种行之有效的民主宣传、民主教育的课堂。
正如省人大常委会副主任朱纯宣所说，民主立法是现代法治精神的集中体现。他希望通过召开听证会等举措，进一步拓宽公民有序参与立法的渠道，推进立法的科学化和民主化，使立法更科学、合理和贴近实际，反映广大群众的根本利益。
安徽省合肥市杏花镇农妇姜广元获政府立法建议奖据新华社报道，家住合肥市杏花镇的农村妇女姜广元在报纸上看到安徽省政府向社会公开征集2007年度立法项目建议后，根据自己调查了解的情况，提出了加强职业技术教育和培训的立法建议。她没有想到的是：安徽省政府将制定职业技术学校促进办法列入2007年底地方性法规立法计划。姜广元的这条立法建议也因为有采用价值、实用性强，被评上安徽省立法建议奖。普通农妇主动向政府法制部门提出立法建议，得到有关部门的认可，并受到表彰和奖励，这虽然只是一个个案，但从这条新闻事实里折射出的内涵，却给我们有益的启示。
一个识字不多的普通农家妇女，能够通过向政府提出立法建议的形式，表达自己的权利和利益诉求，这既反映了这些年来我国公民教育特别是普法教育取得的实际成效，也表明随着改革开放和现代化建设的发展，群众对国家政治和社会生活的参与意识、对权利和利益的保护要求，正呈现着越来越积极的发展趋势。积极主动地适应这一发展趋势，维护好、实现好、发展好人民当家做主的各项权利，是发展社会主义民主政治的客观要求，也给各级政府部门如何进一步提高科学执政、民主执政、依法执政的能力提出了新课题。
近年来，一些地方政府部门主动适应群众民主法制意识不断增强和政治参与积极性不断提高的趋势，深化政务公开，提高政府工作的透明度、开放度，对涉及有关公共事务的决策、政策和措施予以公开，并以多种形式不断推进公众对公共事务决策和执行过程的参与，引导公众依法表达自己的意愿、维护自己的正当权益。安徽省坚持“开门立法”的理念，公开向社会征集立法规划和年度立法计划项目，就是一个成功的举措。此举不但有效地保证了立法的公正性，杜绝了把部门利益和地方保护主义法律化的不良倾向，也顺应了普通群众民主诉求，拓展了群众民主权利的内涵，大大改进了政府机关的工作。
如此立法，顺应民意、贴近民心、凝聚民力，从而真正做到科学执政、民主执政、依法执政。
