坚持政策的合理性。在制定涉及土地退化防治的政策时，实行“谁投资、谁受益、谁破坏、谁治理”的利益分配政策。建立了土地退化治理的激励机制，调动全社会参与土地资源保护与治理的积极性。明确界定荒山荒地资源的产权，以市场机制的方法决定荒山荒地资源的权益归属。一些地区安排、实施多种灵活的土地资源产权流转形式，如土地转包、委托经营、互换、转让、入股、租赁等，供广大农户自主选择，促进荒山荒地的治理。
突出政策的公正性。通过采取座谈会、专家论证会、听证会等多种方式，听取多方意见，尤其是管理相对人的意见，体现多方诉求，正确处理生态建设、经济建设和与社会发展的关系，国家、集体和个人的利益关系，保证了政策的公正性。例如，在崆峒、静宁、华池和环县（区）实施的“小流域治理管理项目”过程中，探索让农民参与项目规划设计，项目除专家的调查研究外，项目区的每个村都选出村民规划小组，采取召开村民大会、妇女大会、入户访谈、发放调查问卷等形式，广泛征求村民对规划的意见，不断完善规划方案，通过投票方式，使项目区梯田、道路、水窖、水电设施一一列入了规划，参与式规划管理模式，促进了水土保持由过去传统技术型向技术人员、农民和专家三结合多元型转变。
体现政策的效率性。通过贯彻行政许可法，制定一系列配套制度，在生态环境保护方面，实行限时办结制，一站式服务，减少了审批事项，简化了办事程序，提高了工作效率。如，酒泉市农机部门把面向基层的11项服务及规费收缴项目统一纳入市政府政务大厅农机服务窗口，实行服务项目、服务时限、收费内容、收费标准、办理程序公开，做到了一门受理，集中审批，统一收费，限时办结。自2005年7月以来，共为基层群众办理各种证件21 728件，办结率达100%，2005年、2006年连续被评为政府政务大厅的“优秀窗口”，受到市政府的表彰奖励。
（三）要有效防治土地退化，必须做到民主决策、科学决策
在全面总结历史经验和广泛调查研究的基础上，从全面建设小康社会，实现生态、经济、社会可持续发展的战略高度，以科学发展观为指导，对有关生态建设的重大问题实行专家论证、公众参与相结合的科学民主决策机制，制定了一系列防治土地退化的政策，尊重科学、顺应自然，充分发挥生态的自我修复能力，改善生态环境，实现人与自然和谐共处。如在重点林场和水土流失严重的区域实行封山禁牧。省政府多次召开有关封山禁牧工作专家论证会，研究解决出现的新问题，进一步建立和完善了相关制度。签订目标责任书，将任务逐级落实到人，为封山禁牧、草原承包提供了坚强的组织保证。副省级以上领导干部还实行包县抓点工作，使各项工作出现了强劲的发展势头。
（四）要优化土地退化防治的服务环境，必须不断推进综合生态系统管理方面的改革
在土地退化防治管理方面，切实转变政府职能，贯彻管理就是服务的理念，以服务促管理，优化服务环境，是搞好土地退化防治的动力所在。如通过对农业供水管理体制及水价形成机制进行改革，规范水价管理及水费收取方式，切实解决了目前水费收费项目多、收费环节多和收费多的问题。普遍建立农民用水者协会，实现供水服务一体化，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。在赴民勤县的外业实地考察中，我们亲眼看到该县大坝乡文二村农民家家浇地用上了机井智能化计量控制器，磁卡一刷，输入用水量，水流通过低压管道直接流入用户田地，用户责权明确，管道没有渗漏浪费，使这个全国最缺水的沙漠县迈出了节水农业的路子。石羊河流域各县、区把水权制度改革作为建设节水型社会、推进流域生态环境重点治理的重要举措，流域内的武威市已经将初始水权分配到31万户，全面推进民主参与管理，现有农民用水者协会816个，参与农户达39万多户。
（五）要防治土地退化，还须引入市场机制
各级政府是防治土地退化最重要的主体，通过宏观调控，可以使生态环境价值得以实现。但面对日益恶化的生态环境，政府财力有限，其常规惯用的行政命令模式效率十分低下，影响了政府行为的效率和效果。为解决这一问题，政府应制定激励、优惠政策，引入市场机制，引导公民、法人或其他组织参与到防治土地退化中来。如，张掖市甘州区充分发挥非公有制经济在植树造林中的作用就是典型之一。
（六）搞好环境科学知识的宣传和普及是土地退化防治工作的基础
多年来，甘肃各级环保部门在环境保护科普方面做了大量的工作，组织开展了科普资源现状调查、科普基地建设研究和农村环保科普示范工程研究等工作，为国家有关部门了解掌握甘肃省环保科普现状、开展环保科普基地建设、开展农村环保科普活动打下了良好的技术基础。还配合国家环保总局的“千乡万村环境保护科普活动”，开展了大量农村环境保护科普活动，编写了农村环境保护知识读本。
（七）要有效防治土地退化，必须将法制建设作为根本保障
防治土地退化，必须采用经济、科技、教育、行政和法律等多种手段，其中法律手段带有长期性、根本性的特点，也是其他各种手段得以落实的根本保障。我们的做法和经验是在防治土地退化方面，既要重视立法和执法，也要做好守法和普法工作。例如，为从制度上保障禁牧封育、生态修复工作的顺利进行，确保农牧民不再走破坏生态环境的“回头路”，于2006年重新制定了《甘肃省草原条例》。省政府还发布了《关于推行行政执法责任制工作方案的通知》（甘政办发[2005]119号）以及甘肃省人民政府《关于深入推行行政执法责任制分解落实执法责任的通知》（甘政发[2006]67号），规范了防治土地退化的执法行为，加强了执法监督工作。
（八）完善土地退化防治政策环境的优先活动
第一，完善政策体系。对涉及土地退化防治的主要规范性文件进行评估，对执行不到位的，应当提出具体措施，进一步明确责任；对政策规定明显过时或者存在较大缺陷的，应当及时修改或者废止；对急需但尚未制定的，应当集中力量，抓紧研究制定，如《甘肃省关于生态补偿若干规定》、《甘肃省关于优先开发区域、重点开发区域，限制开发区域，禁止开发区域等重点生态功能区规划及其保护与管理的规定》、《甘肃省关于严格执行环境影响评价制度的指导意见》、《甘肃省关于在综合生态系统管理中实行集中执法的指导意见》、《甘肃省关于在综合生态系统管理决策中实行专家咨询制度的决定》等。
第二，做好宣传培训工作。对从事涉及土地退化防治领域的干部职工，要采取多种形式进行综合生态系统管理知识的培训，不断提高其对综合生态系统管理理念的认识；要运用各种宣传手段，加强对广大群众的宣传教育，特别要注意对妇女、社区居民及少数民族的培训，提高他们参与土地退化防治的自觉性和积极性。
第三，重视生态文化作用。在制定政策过程中，对符合综合生态系统管理理念的民族、民间和宗教的生态文化注意合理利用。
三、防治土地退化的机构经验
（一） 机构的广泛性和代表性经验
为了体现机构的广泛性和代表性，甘肃的经验和做法是：通过设置政府的临时性和常设性机构，鼓励支持成立环境保护方面的非政府组织，最大限度地把各有关方面的力量纳入到防治土地退化工作中来，整合人力、物力、财力资源，促使土地退化防治向市场化、社会化转变，提高了土地退化防治的效果。如石羊河流域管理委员会，由政府常务副省长为主任，分管水利的副省长为副主任，财政、水利、林业、农业、国土、环保、农垦以及流域内各个市级政府负责人为成员。其主要职责是：负责流域水资源开发、利用、保护、节约的宏观指导和监督；协调跨流域调水工程有关事宜；审批流域年度水量调度方案；研究决定流域综合治理的其他重大问题。
（二）机构责任和任务的可诉性经验
目前，甘肃省已经制定了行政执法责任制实施办法、行政执法监督规定、行政许可过错责任追究试行办法、规章规范性文件备案审查办法等规章，从行政机关内部对土地退化防治的行政执法行为进行严格规范。在具体做法上，各地开展了相对集中行政处罚权的工作，并在省直重点行政执法部门推行了综合执法工作，农业、水利、国土等综合执法队伍已组建并开展工作。通过开展绩效评议，力求从完善制度、制定措施等方面，提高政府依法行政的能力和水平。同时，积极推进政务大厅建设，2006年又组建了省政府政务大厅和行政投诉中心。在全省各级政府及其职能部门普遍推行了政务公开。
（三）机构参与的程序保障经验
在制定与土地退化防治有关的地方性法规和政策过程中，做到了既重视实体性规定，又重视程序性规定，以程序的公正确保实体的公正。在执行过程中，按规定的程序严格执法，保证相关机构有效参与土地退化防治工作。在具体参与的程序方面，注重坚持公平、公正、公开的原则，在程序设计上给予社会主体充分表达自己意愿和合理诉求的权利，保障其知情权、参与权、选择权、监督权的实现，使其平等地参与土地退化防治。
（四）机构的协调性经验
例如在环境保护方面，各级发展改革部门将环保目标列入国民经济与社会发展计划，从产业政策、投入、建设和清洁生产、循环经济等方面加强指导和监督。财政部门根据环保工作的实际需要， 将基本事业经费和能力建设资金纳入财政预算予以保障，利用环境保护专项资金大力实施环保项目带动战略，发挥好环境保护专项资金的带动效益，加快污染防治项目的实施。建设部门指导并监督城市污水处理、城市垃圾处理、城市燃气、集中供热等城市基础建设和节水设施建设实现环保达标。农业部门加强对农药、化肥使用的指导和监管，解决好土地面源污染控制。水利部门优化配置水资源，协调生产、生活和生态用水，推广节水技术，使有限的水资源发挥最大效益。林业部门加快了实施天然林保护、退耕还林还草、湿地保护等生态工程，治理水土流失，减少风沙危害，尽快恢复与重建生态功能。环境保护部门统一监管，做好协调和组织落实、监察执法等工作， 及时掌握各地环保动态，协调处理环境保护工作中出现的一些重大问题。
（五）机构的执行性经验
推行综合执法。目前在农业、林业、水利系统基本建立了综合执法机构，如省级成立了农业执法总队、林政稽查总队、水政监察总队等，在市州分别成立了执法支队，部分县市区成立了执法大队，集中行使农业、林业、水利法律法规和规章规定的由其行政主管部门内部多个机构行使的行政处罚权，提高了行政执法的能力和效率。
推行执法责任制。近年来，在环保、林业、国土、水利等重点执法单位和大部分市州、县区都推行了执法责任制度，使各机构在土地退化防治工作中的职责得到了进一步明确。其具体做法是：科学合理地把防治土地退化有关部门的执法职权、标准、程序、时限和责任落实到具体的执法机构和执法岗位，根据本部门承担的行政管理、行政处罚、行政许可、行政征收、行政强制、行政监督等行政执法任务，采用流程图（表）与文字说明相结合的方式，把行政执法岗位的职权明细化，制定精细严密、科学高效的内部执法程序。
（六）改善土地退化防治机构能力建设的优先活动
理顺管理体制。逐步理顺综合生态系统管理体制，提高工作效率。深入研究传统的土地退化防治管理体制形成的条块分割、各自为政、职责交叉等问题，将其作为重点，以建立长期有效的跨部门的协调机制和管理体制，巩固GEF ／ OP12项目成果。
探索管理模式。从土地退化防治工作的长期性考虑，为了与现行管理体制相衔接，在省发展与改革委员会下设立综合生态系统管理协调领导机构及其办公室，协调解决综合生态系统管理土地退化防治方面的重大问题。协调工作应当建立五项制度：（1）法规、规章等规范性文件的会商制度；（2）集中综合执法检查制度；（3）实施项目的通报制度；（4）新上项目的可行性论证制度；（5）项目实施前期环境影响评价、中期报告、后期验收制度。
加强基层执法机构能力建设。土地退化防治的重点和难点在基层，但基层的机构设置、人员素质、技术设施、资金投入、管理手段等都很不适应防治土地退化工作的现实需要，因此，加强基层力量，提高基层执法能力显得尤为迫切。
结语：在新的形势下，把综合生态系统管理这一全新理念全面贯穿于资源环境和生态建设各个方面，是一个新的重大的课题。从这个理念出发，传统意义上的环境保护的范围不是缩小了，而是扩大了；涉及的对象不是减少了，而是增多了；治理的任务不是减轻了，而是加大了。通过项目评估，我们认识到贯彻综合生态系统管理理念就是贯彻科学发展观。任何事物的发展，都是阶段性和连续性的统一。如果我们只注意阶段性，忽视连续性，就必然导致割裂事物的联系和发展，从工作上讲，也就没有了科学的预见性，只顾眼前任务，丢掉长远目标。GEF—OP12项目阶段性目标的实现，并不意味着这项工作的结束。从甘肃的情况看，需要做的工作还很多，比如，如何应用项目研究成果影响综合生态系统管理的决策，用地方立法、政策措施持续地把甘肃的资源环境和生态建设这方面的工作进一步做好，另外，一个全新的生态管理理念也不可能仅仅通过阶段性的工作就能够完全实现的，同样也需要进一步在全社会广泛深入的进行宣传，使其深入人心，所以说，综合生态系统管理防治土地退化工作任重而道远。
附：
一、甘肃省防止土地退化法规、政策能力建设评价的做法及其实践应用
GEF/OP12甘肃项目是从2003年下半年启动的。法规组建立后，其成员通过接受中央项目办的培训，大家当时有一个共同的认识，认为中央项目办安排这个项目在甘肃实施意义十分重大，对甘肃这样一个生态十分脆弱、经济欠发达的省份来说是一次历史性的机遇，表示一定要抓住这个机遇，做好这个项目。
