虽然许多国家的房地产税收都具有一定的行为目的性，但其最重要的功能还是筹集地方财政收入。目前，世界上绝大多数国家都采用以所得税、财产税为主体的税制结构，以所得税为中央财政的主要收入来源，以房地产税为主要代表的财产税则是地方政府的主要收入来源。政府开征房地产行为目的税只是为了对特定行为进行引导，体现其调节经济的功能。然而，在我国情况截然不同，流转税是税收收入的主要来源，房地产税收的筹集财政收入的功能被严重弱化，而其行为调节功能反而得以凸显。目前，我国已开征的相关税收，无一不是具有明确的政策目的和调节功能，如开征城镇土地使用税的目的就在于提高土地利用效率、减少土地浪费，而耕地占用税则是为了限制农耕用地的过度开发。这种税制结构的现状造成了政府对房地产税筹集财政收入的期望值较低，而事实上，目前房地产税对我国政府财政收入的贡献也十分有限，即当前房地产税的组织财政收入的功能较弱。另外，我国房地产税收体系的真正建立始于20世纪80年代进行的土地制度和住房制度改革，当时的房地产市场刚刚开放，并呈现出蓬勃发展的趋势，由于市场还不完善，为了规范和调节市场主体的活动，国家相继开征了多种税收，出台了多部税收条例，而在这种背景下建立的房地产税收体系自然而然地就会带有明显的行为目的税的特征。
二、房地产税的功能
房地产税的税源稳定，且对经济的扭曲程度小，故而被各国政府广泛开征。概括来讲，房产税具有三大功能。首先，房产税可以为政府取得财政收入。这是几乎所有税收都具备的基本功能，也是房地产征税的一个重要目的。由于房地产税的地域性，各国地方政府大多愿意选择这种筹资方式。其次，课征房地产税会减少投资人的实际利得，降低资本回报率，进而影响其购置、使用、拥有房产的决策，对房地产市场及其他相关市场产生影响。最后，房产税直接调节收入分配。房地产是现代财富结构最重要的构成部分，对其课税可以起到调节财富分配的作用。并且，房地产虽然市场价值较高，但征税时并非直接扣除其价值，而需用新增收入缴纳税款，故也是对收入的再分配。由于纳税人通常就是负税人，税负难以转嫁，房地产税的征收过程就是直接再分配过程。另外，在我国地方税体系不完善、“土地财政”寅吃卯粮造成巨大财政风险的前提下，房地产税还兼具了完善财税制度的功能。
（一）组织财政收入，平衡地方政府财政收支
税收最原始、最本质的功能就是筹集财政收入。税收作为一种分配手段，具有能够从社会经济活动的各个利益主体那里为国家筹集财政收入的职能，这是税收这一经济范畴的基本属性。从历史上看，税收本来就是为了取得财政收入、满足社会公共需要而产生的，从它产生以后，税收一直因其在强制、无偿地为国家取得财政收入，保证国家财政收入及时、稳定、可靠等方面的优越性而备受各国政府青睐，是现代国家财政收入的主要支柱。房地产税作为一个古老的税种，其最基本的职能也是为政府筹集财政资金。随着经济的不断发展和税制的不断完善，房地产税逐渐由农业经济时期国家的主体税种演变为现代经济中成为地方政府的主要收入来源。
在社会、经济发展的早期阶段，房地产税最主要的功能就体现为财政收入功能。如农业经济时期，土地税是为国家政权筹措经费的主要工具。尽管随着社会、经济的发展和税收体系的逐步完善，各国的税收制度已涉及社会生产、生活的各个方面，由此出现了许多新增税种，并且在筹集财政收入方面的作用逐渐增强，一些新的财政收入范畴，如公债、规费等也接连出现，致使房地产税在筹集国家财政收入方面的作用较之过去有所减弱，但其他收入不可能取代房地产税收在财政收入方面的作用，房地产税仍然在发挥组织财政收入的作用。例如，英国的住宅房屋税、法国的地方建筑税、中国香港特区的差饷、中国内地的房产税等，房地产税收仍然是一些国家和地区的地方政府为了给地方性公共产品或公共服务筹措资金而设置的主要税种。根据各国和地区实践，凡是实行中央与地方分税制的国家，中央政府的主要税收来源是所得税；而涉及房地产税的税种，征管权大多数划归到地方政府，房地产税收是地方税收体系的主体税种，也是其财政收入的主要来源。
从另一个角度来说，地方政府肩负着地方经济、文化建设和不断为当地居民提供更好的生产生活条件的重任，要做好这些工作，需要提供相应的公共产品或服务，以满足社会公共需求，因此，就必须具备一定的物质资源，且有一个可靠的、稳定的资金来源，以补偿其成本。税收是国家强制地、无偿地、稳定地取得财政收入的规范化形式，它把分散在纳税人手中的一部分收入以法定形式集中起来，转变为政府的财政资金，构成其主要财力。房地产税由于收入的稳定性和征收的地域性，是地方政府的理想税源，尤其在西方国家的财力中，地方政府的绝大多数收入都是来源于此。例如，在美国的税收中，财产税是除所得税外最为重要的税类，基层政府80%的税收都是源于财产税，其筹资功能尤为明显。而房地产税作为财产税的主体，贡献了地方财产税收的90%左右。日本的情况与美国类似，房地产税主要由作为政府层级最末一级的市町村政府征收。1995年，市町村一级政府的房地产税收为8.372亿日元，为全国房地产税收的42.4%；至1999年，市町村级政府税收总收入增至9.257亿日元，在地方全部税收收入中所占比重增长了2.9个百分点。此外，加拿大、澳大利亚、新西兰等国也以房地产税作为地方税体系的主体税种。资料显示，经合组织国家每单位地方税收入中，房地产税平均贡献了0.43个百分点。
随着工业和第三产业的发展，人口不断从农业生产转移出来，城市的人口规模不断扩大，对于房地产的需求量也会日益加大。但由于城市土地面积不可能无限制扩张，相对于日益增长的需求，必然推高房地产价值，房地产由此而具有保值增值的特性。这种特性在一定程度上保证了房地产课税的稳中有升，从而可以预见，未来房地产税将对地方财政产生更加重要的作用。
（二）完善财税体制，健全地方税收体系
我国1994年的财税体制改革，建立了以分税种为基础的分税制财政体制，增强了中央政府的调控能力和财政转移支付能力，中央财政税收体系得到了加强。但是，随着财权和财力的上移，基层政府却开始面临严重的财政困局。由于我国地方税基本不成体系，税收收入十分有限，而省级以下政府的转移支付制度并没有真正建立，来自中央的各种拨款很难深入基层，地方财政常常入不敷出。为了走出财政困境，基层政府普遍采用转让国有土地使用权的方式筹资或通过投融资平台向社会募集资金。但这治标不治本，带来一系列隐性风险。化解这些风险的根本之策还在于完善财税体制。
政府间财政关系涉及事权、财权、财力三要素。所谓事权，是指政府机构从自身的地位和职能出发，应该且必须承担的各项管理和服务。财权则是指政府的财政管辖权限，一般意义上特指政府的财政收入权，主要包括税权、费权和债权，其中以税权最为重要。财力的获得要依靠财权，主要有两种方式：一是政府通过自身财权取得的收入，二是其他政府凭其财权筹得资金后进行的转移支付。政府通过财权掌握相应财力，并以此为基础履行特定的事权。要完善财税体制，就是要实现这三个要素的完美组合。当前，我国一些地方政府财政陷入窘境，就是因为没有理清三者关系，以至于承担较多公共事务的地方政府却没有相应的财权与之匹配。要解决地方政府面临的问题，仅仅依靠转移支付是不可能实现的，更重要的措施在于建立完整的地方税体系，为地方政府找到相对稳定的财政来源。
房地产税拥有成为地方税主体税种的良好禀赋。首先，由于房地产具有空间的固定性特征，不同地区间税率和优惠政策的差异一般不会导致跨区域的资源流动和配置失衡，因而十分有利于地方政府根据自身实际实施不同的税收政策。其次，地方政府所提供的公共产品和服务，如市政基础设施建设、维持治安等，多为地方性的，其职能的实现有利于居民的人身安全、财产安全、财产增值，即主要的受益者为当地居民。因此，秉承受益原则，应该向当地居民征税。第三，房地产由于地段、环境、建筑形态、结构、朝向、历史、内部设施设备等的不同，其价值有很大差异，对房地产征税需要有专门的评估机构对每宗房地产进行估价，征收的难度大、成本高，只有划归地方才能调动其征管的积极性。第四，对房地产征税多以其评估价值为依据，但由于评估的间隔时间一般较长，相对其他税而言，它的税额不会出现大幅波动，方便地方政府在制定税收计划时“以支定收”。因此，实践中多数国家都以房地产税作为地方税收体系的核心税种。
（三）优化房地产资源配置，促进土地集约利用
房地产行业拥有庞大的产业链，表现出广泛、长远的辐射力、影响力和支撑力，在工业化和城镇化发展过程中必然成为拉动经济增长的“火车头”，是国民经济的支柱产业。但是，房地产行业的过热发展也会带来较高的系统性经济风险，投机行为导致房价畸形上涨已成为国家和社会大众关注的焦点。面对诸多民众的不满，政府为了实现调控，采取以行政命令的形式介入房地产领域，采用限购、限价等手段抑制炒作行为。中央政府在为数众多的城市以行政手段限购住房，以限价形式给市场上的每一套住房锁定价格，但是，这并不能从根本上解决问题。一味使用行政手段限入、限购、限价，过度运用行政权力介入经济运行，是与市场经济秩序相背离的，顾此失彼，势必积累新的矛盾。要真正“治本”，需要采用经济手段进行间接调控。税收是国家宏观调控的重要经济杠杆，国家以经济管理者身份，根据法律和宏观经济管理目标，按照国家意志强制性地向微观经济组织和个人征收税收，可以对房地产供给与需求、供给结构与需求结构进行综合调整。因此，房地产税承担着优化行业资源配置、促进产业健康发展的重要使命，构建一个相对完善的房地产税体系势在必行。随着这一行业的日趋成熟，税收将越来越多地参与到房地产宏观调控中。
房地产税收的纳税人可以是房地产供给者，也可以是房地产需求者。一方面，通过合理设计税种、税率、计税依据、减免税、加成征收等手段，充分利用税收杠杆作用，会使房地产商的销售成本或房地产市场需求量增加或减少，以在不对房地产价格水平和购买力水平产生较大影响的前提下，调整房地产市场的供给量和需求量；另一方面，对不同价格的房地产设置差别税率，可以引导房地产市场的供求，从而使市场的供求结构发生改变，并最终促进房地产资源的合理配置和有效利用。此外，房地产税也有引导土地利用方向调整的作用，征收城镇土地使用税，依照多占地多缴税、少占地少缴税的原则，这可以促使企业合理占地，从而节约使用土地；而课征土地增值税的目的在于减少土地投机行为，有利于一个有序的土地使用权市场的逐步形成。
由此可见，房地产税收的一个重要功能就在于优化经济资源的配置，提高资源的利用效率。因此，在课税对象和税率的设计上它具有很强的差异性，对需要限制的对象开征某种税或设置较重的税率，对于需要鼓励其发展的对象，降低其税负或停征某些税种。比如，为减少土地浪费、提高土地集约利用效率而开征空地税和荒地税，为治理外部不经济而课征的地价税等。政府开征这些税收，预设的税收功能是：房地产税可以实现改善土地利用方式、提高土地经济效率的功能。通过对房地产，特别是土地课税，可以利用经济手段减少对土地资源的多占滥用和占而不用的现象，从而促进房地产资源有计划、合理地开发利用。
（四）调整社会财富分配格局
在商品经济时代，生产要素是社会分配关系的起点和决定因素，每个主体拥有的要素种类、能够提供的数量以及这些要素在市场上能够获取的价格，最终会影响其在分配格局中的地位。但事实上，不可能每个人拥有的生产要素都处于同一水平。要素的获取可以通过个人的努力，也可以通过先天财富的累积，但后者其实可以看做田径比赛中的“抢跑”，对其他社会成员的不公平。由此造成的财富差距如不进行适当调节，势必要激化社会各阶层和各经济利益主体之间的矛盾，危及社会的稳定。税收作为一种社会再分配手段，在社会成员初次收入分配已经确定的前提下，能够调节社会经济活动中各个利益主体的经济利益，影响并改变利益主体的收入，必然将打破课税前社会成员的原有收入分配格局，进而调节社会成员的收入分配。
据统计，2006—2008年，我国居民的基尼系数分别为0.496、0.472和0.469，已经超过了0.4的国际警戒线。房地产是社会财富的代表，更是财富的主要组成部分，中国的家庭财产结构中，住房资产占比高达近八成。从国际上看，发达国家房产占家庭财产的比重多为20%～40%。因此，对中国家庭而言，以房产为主体的财产性收入在整个家庭收入中的份额已经过高，且已经超过其他形式的收入而成为贫富差距不断扩大的一个最重要的“推手”。甚至可以认为，当前中国财富分配格局的不均等，一个主要的原因就是居民拥有房地产的不均等。
由此可见，调节由房地产占有不均产生的生产要素分配不公，是解决我国目前分配难题的关键。而就税收所具备的分配调节功能而言，流转税的作用仅限于消费环节，且由于税负的层层转嫁，调节能力有限，所以调节收入分配主要还是依靠所得税和财产税。所得税的课征对象主要是工薪阶层，其针对的是增量收入；房地产税作为财产课税的一种，主要是对社会财富存量课征，能较好地发挥调节社会财富再分配的作用，缩小贫富差距。如房地产保有环节税以纳税人所拥有的房地产价值作为计税依据，拥有房地产越多则纳税越多，这是缓解因社会财富占有不均而导致贫富差距扩大的重要手段。按照古典经济学的分析，由于土地的供给量大致固定，对土地课税时，税收只能通过资本化的形式由土地所有者直接承担。对于房产所有者而言，自行居住的房产只能由产权人承担所有的税负，出租的房产虽可以通过提高租金的方式将税负转嫁到承租人身上，但转嫁的空间有限。因此，征收房地产税有利于缩小社会贫富差距，通过二次调节实现公平与效率的统一，有效协调社会财富分配格局。
