在世界各国众多的中央银行中，美联储无疑是最有影响力的。由于美国经济及其货币政策走向对世界经济有着举足轻重的影响，以及美元充当了世界货币的角色，美联储的一举一动都牵动着世界经济乃至政治格局的神经。甚至有人认为，美联储就是世界的中央银行。
然而，我们实际上对这个世界上最有影响力的中央银行“知之甚少”。比如，美联储的性质、主要职能、决策程序等决定美联储行为的重要因素，在我们脑海中并不清晰。时至今日，关于美联储的性质———是一家股份公司还是一个政府机构———还存在着极大的争议。最初引起我们对美联储性质的关注的是一篇网络文章《你所不知道的美联储》，该文认为美国中央银行是一家注册在特拉华州的私人企业（Private Company），它和美国联邦政府机构根本不是一回事。尽管美联储的主席是由总统任命、国会核准的，但它仍然是一家私营性质的公司，其基本特点就是金融寡头们的行业协会。后来宋鸿兵先生在《货币战争》一书中认为：“直到今天，中国可能也没有几个经济学家知道美联储其实是私有的中央银行。”①而对于宋鸿兵先生提出的挑战，至今也很少看到能够给予有力支持或者反对的文献。可能也正因为如此，美联储本身也就成为一个“迷人”的研究课题。
性质：美联储是什么？
历史上，美国曾经有过两个具备中央银行雏形的机构———１７９１年成立的美国第一银行和１８１６年成立的美国第二银行。然而，１８世纪末１９世纪初的美国，还是一个农业人口占绝对多数的国家，８０%的家庭都拥有自己的农场。农民和种植园主反对一切货币和银行，他们认为私有性质的全国性银行意味着特权和垄断，银行家和政府勾结必然侵害他们的利益。自由主义者正是将农民和种植园主的这一诉求付诸实践，促使美国第一银行和美国第二银行在各自的２０年特许权到期后不能延期而关闭。美国第二银行的倒闭，表明建立英国式的全国性的单一央行体制的设想在美国完全失败了。所以，１９１３ 年以前，美国没有真正意义上的中央银行。但是，当时的美国银行体系存在三大问题：第一，缺少一个强有力的“最后贷款人”作为银行的后盾；第二，缺少一个有弹性的货币供应系统；第三，缺少全国性的统一的银行清算系统。银行系统对经济的不适应在 １８７３、１８９３和１９０７ 年导致了三次金融危机。１９０７年严重的银行恐慌终于促使美国人开始考虑建立中央银行。②
可是，那时人们的脑子里并没有现代中央银行的概念，甚至中央银行这个提法在美国都很不受欢迎。难题摆在美国人面前，究竟如何才能既建立一个中央银行，又不违背这个国家分权的传统？
经过五年多的反复辩论和权衡，１９１３年，美国国会终于通过了《联邦储备法》，联邦储备体系宣告建立。联邦储备体系的基石是按地域划分的１２家联邦储备银行。《联邦储备法》规定，国民银行必须成为区域内的联邦储备银行会员银行，并按其资本和公积金的６%购买联邦储备银行的股份。同时也鼓励有条件的州银行成为会员银行。由此可见，美联储的股份确实掌握在私人银行的手中，它不是一个一般意义上的政府机构，然而，拥有联邦储备银行股份的会员银行只有每年获得６%股息的权利，并没有“控制”决策的能力。各联邦储备银行设置９人组成的董事会，董事会分别由 A、B、C各三类董事组成。A 类董事是会员银行的代表，由持股的会员银行选举产生。B类董事是所在储备区内商业、农业和其他产业的代表。C 类董事由设在华盛顿的美联储指派。① 当时，每个联邦储备银行的首脑都称为总裁，以示他们在各自的储备区内具有相当于英国英格兰银行总裁的地位，即各储备区基本上形成独立的货币和资本市场。难怪美联储第一任秘书长威利斯在１９１５年写道：“新法大致是分权，而不是中央集权。”②这样，散布在全国的１２个联邦储备银行将各自储备区松散的银行体系结合起来，为会员银行的票据再贴现，提供支付清算体系和发行纸币。
尽管联邦储备体系尽量避免中央集权，但某种最低限度的全国性合作、统一和协调是必需的。这就是设立在华盛顿的美联储。美联储成员由７人组成，任期为１０年，财政部长和金融检察署署长是当然成员，其余５人由总统提名，经参议院批准任命。美联储最重要的协调和控制职能是，它有权“允许或至少在５名成员投票赞成的前提下，要求各联邦储备银行再贴现其他联邦储备银行的已贴现票据，利率由美联储确定”。① １２个联邦储备银行的准备金就通过这种方式实际上形成了一个全国性的集中的准备金库。同时，联邦储备体系建立了票据清算制度，一切会员银行均可享受免费票据清算服务。
１９１３年的联邦储备体系实质上是银行间的合作企业，美联储的权力十分有限，各储备区可以有不同的再贴现率。这种局面维持得不长。１９２９—１９３３ 年的经济危机严重地打击了资本主义经济，联邦储备体系的控制权开始逐渐转向华盛顿。在这次严重的经济衰退中，美联储广受批评，美国人开始着手加强美联储的协调统一。在１９３５年的银行法中，美联储完成了结构的调整。美联储的权力大大增加了，它通过１９３３年创设，１９３５年正式组织完成的公开市场委员会，成为政策制定的中心。该委员会由７名联邦储备委员会委员和５名联邦储备银行行长共１２名成员组成。在５名行长中，纽约储备银行的行长为常任成员，而其他４个席位由另外的１１名储备银行行长轮流担任。美联储的主席也是公开市场委员会的主席。为了控制货币，所有地区储备银行都必须遵守美联储的要求，但它们还可以保持各自不同的贴现率，然而随着通信革命的风起云涌，到了 ２０世纪６０年代连这也变得没有任何意义了，因为这种差距在片刻之内，就会因为套利操作而消失。在马丁担任美联储主席的１９５１—１９６９年，华盛顿已经成为权力集中的全国市场的单一指挥中心了。② 直到现在，虽然美联储的职能不断变迁，它的结构却和那时相差无几。
美联储的独立性，这与我们之前的印象也是一致的。我们知道，许多国家的央行隶属于政府，而美联储一般被认为是独立于政府的机构，他们直接向国会负责。１９３５年的银行法割裂了其与财政部的联系，财政部长和金融检察署署长不再成为联邦储备委员会当然的委员，７名委员都由总统提名，交参议院批准后任命。每个委员的任期为１４年，且互相错开任期。在理想的情况下，每４年内只有２名空额，让总统在一个任期内不能控制委员会。此外，美联储依靠国债利息和为银行体系提供清算支付服务，每年可得到可观的收入，除了支付会员银行的股息和员工的薪金外，还有大量结余上缴财政部。人事安排和财务上的独立，使得美联储能够不受党派和政治的干扰，较为超脱地完成自己的使命。
不过，作者关于美联储是否政府机构的认识似乎与米尔顿·弗里德曼的认识有些不同。作者认为，美联储是一个独立自主的非政府部门。而在米尔顿·弗里德曼看来，“联邦储备体系的理事会由７名成员组成，所有这７名成员都需经总统提名并由参议院同意任命。很明显，这是一个政府机构”，“令人困惑之处在于 １２家联邦储备银行是联邦特许股份公司，每家银行都有自己的股东、董事和总裁。每家银行的股东都是储备银行所在地区的成员银行，他们有权选举９ 名董事中的６名。余下的３名董事则由联邦理事会任命。每家银行都需要购买等同于其资本和净资产的３%的股票额。因此，名义上，联邦储备银行由私人拥有”。他还特别指出，“联邦储备体系中最重要的政策机构不是理事会本身，而是公开市场委员会。公开市场委员会是由７名理事加上１２家银行的总裁组成。但是，仅有５名总裁拥有表决权”。① 由于理事会是政府机构，私人拥有的联邦储备银行的投票权小于政府机构，这样的安排保证了联邦理事会拥有最终的控制权，也就更加保证了联邦储备体系成为代表公众利益的政府机构，而不是其持股人的直接代言人。米尔顿·弗里德曼的结论很简单：“联邦储备体系实际上是一个政府机构，但在名义上却将自己笼罩在私人拥有的地区银行烟幕之中。”
对于美联储到底是一个什么样的机构，我们一时还无法得出结论。不过，美国联邦储备体系的官方网站地址是：http：／／w w w 。federalreserve 。gov／。网址的后缀“。gov”是政府机构的标志。总体而言，笔者倒是倾向于认为美国联邦储备系统是一个相对独立的半官方机构。对美联储的定性可能不能按照中国人的理解，或政府机构，或私人机构。也许正如美国众议院银行货币委员会前主席的帕特曼曾经说过的那样：“从宪法上讲，联邦储备系统是一个古怪的东西。”因为它既是私人的又是政府的，既是行政的又是立法的，既是全国性的又是地区性的。这正是美国联邦储备系统的独特之处。
职能：美联储干什么？
美联储的三大职能是制定和实施货币政策、监管银行和提供支付清算系统。但是，对于大多数人来说，“美联储”是一个空洞的名词。可是无论是过去的格林斯潘还是现在的伯南克，好像都拥有无限的魔力。人们都想知道，美联储究竟如何制定和执行货币政策，如何监管银行，又如何提供支付清算体系。
１９２９—１９３３年的大萧条之后，美联储的权力向华盛顿的联邦储备委员会集中。这时，美联储真正开始作为一个整体管理全国的货币供应。不过，在马丁担任美联储主席的时代，管理货币比现在容易得多。那时候银行的资产组合里有大量的政府债券，同时除了接受存款以外并没有太多其他的融资手段。如果马丁希望货币供给增长率降低，只要提高利率，银行希望扩大贷款的想法就落空了。因为利率上升，债券价格下降，在没有其他融资手段的情况下，扩大贷款额必须出售债券，这就必须权衡降价出售债券的成本和贷款所获得的收益。难怪有人说，在经济扩张、利率开始上升的时候，马丁只要在联邦公开市场委员会静坐不动，几乎就可以让贷款总额反射性的减少，使货币供给年增长率降低。① 现在美联储要抑制通货膨胀，降低货币供给增长率可要费劲得多。一是金融市场的发展使得银行筹措资金的能力大大增强，它们不必只靠出售政府债券来扩大自己的放款总量；二是当年银行运用资金占全国企业融资总额的３／５，而现在只提供不到１／４的信用，金融脱媒 ②现象让银行在金融体系中的作用相对降低，你即使控制了银行也不见得能控制全国货币的供给。无论如何，不管调节货币的难度增大了多少，执行货币政策以使美国在保持经济增长的同时控制通货膨胀率已经成了今天美联储的主要目标。为了达到这个目标，美联储不断考虑和调整它们的选择，以决定是把利率、货币供应量还是信用总额作为中间目标。美联储建立了庞大的计量模型来模拟经济运行状况，并结合其他各种资料决定提高、降低或保持利率不动。金融市场对这些决定的反应无比敏感，因为这直接影响各种资产的价值变动。在更长的大约半年到一年的时间里，这些决定同样影响着美国的国民生产总值、就业状况和物价水准。货币政策这个美联储成立之初并不具有的职能现在成了让美联储拥有巨大影响力的原因。
美联储究竟是用哪个指标作为货币政策的中间目标？这很难讲，因为中间目标的选择可能不断变化，实际上美联储综合考虑它们。比如在衰退的１９９０—１９９２年，美联储通过２３次降息以恢复经济，他们自认为已经谨慎果断地采取了行动，可是，批评者却不那么认为，M２和 M３的增长十分缓慢，信用总额的变化也不明显，说明货币政策扩张得不够。① 关于美联储决策的艺术，恐怕不是简简单单就能说明白的，我们不如来了解一下美联储影响货币供应的三大工具。
美联储有三大工具可以调节货币供应量。时至今日，公开市场业务成了其中最重要也是最常使用的。如果美联储希望降低利率，就会通知纽约联邦储备银行用新印刷的货币对所购买的债券进行支付；如果希望拉高利率，则作相反的操作。实际上利率控制相对较容易，但公开市场业务导致 M２和 M３ 的精确变化究竟如何，几乎难以事先估计，这就是现在制定货币政策比马丁时代更难的原因。决定利息变动的权力掌握在公开市场操作委员会的手里。联邦储备委员会的７位委员和１２位地区储备银行的总裁，每年至少举行 ８ 次会议。会议上他们会拿到“绿皮书”、“蓝皮书”和“褐皮书”以供参考。“绿皮书”是总部经济学家对美国经济的预测，“蓝皮书”是总部经济学家对不同货币政策的讨论，“褐皮书”是各个地区联邦储备银行对每个地区经济的评述。② 经过各抒己见的讨论之后，７位联储委员和有权投票的５位储备银行行长投票决定该期的货币政策。然后，纽约联邦储备银行通过公开市场业务实施既定的货币政策。广为市场关注的“加息”、“降息”或是“维持利率不变”的决策就是这样出台并实行的。
贴现率和法定准备金率作为美联储调节货币供应量的另两个手段远没有公开市场业务那么使用广泛。贴现率是美联储向为应付准备金短期不足而向其借款的银行所收取的利息率。理论上，如果联储改变贴现率，就能改变银行获得资金的成本，从而通过影响银行的对外放款改变整个经济的货币数量。可是，到了今天，银行大多从银行间的联邦基金市场筹措准备金，几乎很少利用美联储的贴现窗口。贴现率实际上只是充当美联储意图的信号机制。当增加贴现率时，银行和金融市场把它看做美联储想要减少货币供应量和提高市场利率的一个信号。美联储调节货币供应的第三个手段是法定准备金率，不过这几年美联储几乎不用这个工具了。国人则应该对这一手段的原理十分熟悉。在２００７年，中国人民银行多次调高法定准备金率试图缓解市场的流动性过剩。
对于许多国人来说，并不知道美联储还有监管银行的职能，当然更不知道它甚至可以监管金融控股公司。因为在中国，金融管理体制改革以后，中国人民银行专司货币政策的制定和执行，而监管银行的责任交给了银行业监督与管理委员会。事实上，美联储成立之初最主要的职能是为银行系统提供储备金和提供清算支付功能。维护银行体系稳定是美联储的主要目标，那么监管银行似乎是题中之意，可是早年美联储也只是通过贴现窗口来了解银行的资产状况，并没有现代意义上的监管职能。至于促进经济增长、抑制通货膨胀的货币政策更不可能是美联储成立之初的职能之一，因为那时候甚至连失业数据都还没有。
说到美联储监管银行的职能，首要的问题是银行业为什么要被监管？其原因不外乎两个方面：第一个原因是因为银行业的特殊性质，它的资产负债比很高，所以经营者有高风险运用资产的动力，如果获得了高额利润，得好处的是股东，而一旦经营失败，最倒霉的则莫过于银行的债权人了，防止银行过分高风险运用资金成了必要。第二个原因是银行体系对国民经济影响极大，如果银行业聚集的风险到了控制不住的地步，那么连这个国家都要遭殃，１９９７年的东南亚金融危机就是明证。美国的双重银行体制非常特别，银行可以在联邦注册，也可以在各州注册。现在，在联邦注册的国民银行的监管由金融检察署负责，而在各州注册的银行则由美联储和所在州的银行厅共同负责。从世界范围来看，央行没有监督银行的传统。于１８６４年成立的金融检察署曾一直在监管领域占主导地位。直到 １９３３年，国会才要求美联储了解会员银行贷款和投资的一般性质和金额。１９５６年以前，美联储的监督功能只是集中在贴现窗口，也就是银行向美联储借贷资金时，地区储备银行可以通过检查银行提供的抵押品质判断银行的经营情况。在１９５６年的《银行控股公司法》实行以后，美联储的监管权力开始扩大。和只能监管国民银行的金融检察署相比，美联储的会员银行囊括了全部的国民银行和大部分的大型州银行，这样所有关于银行控股公司的并购、管理和经营的监管职责就自然落到了美联储的头上。在其后的几十年里，由于自身的张力，美联储与金融检察署的权力之争愈演愈烈。在１９９９年《金融服务现代化法》推出以后，美联储的权力到达了顶峰。
卢菁女士在美联储工作期间，见证了《金融服务现代化法》从通过到实行的全过程，新法规定金融控股公司及其所属的子公司、分公司可以从事任何跨行业、跨部门、跨地区的金融业务，而不受法律约束，从而结束了美国半个多世纪以来的分业经营历史，宣告混业经营的正式到来。虽然各监管机构仍然各司其职，金融检察署负责国民银行、美联储和州政府银行厅负责州注册银行、证券交易委员会负责证券业务、州保险业监管署负责保险业务。然而“美联储独占鳌头，依靠总协调的身份触角广为延伸，驰骋各大金融疆场”。① 由于美联储只有监管州注册的会员银行的权力，各地区储备银行各扫门前雪，地处华尔街的纽约联邦储备银行所肩负的责任就可想而知了。协调监管金融控股公司的权力落到美联储身上以后，纽约联邦储备银行变得更加忙碌也更加重要。卢菁女士在纽约联邦储备银行担任高级银行检察员。正因为如此，她几乎给我们展示了美联储监管美国金融业的全貌。在推行国际清算银行制定的巴塞尔协议的过程中，银行监管不再使用抽样检查贷款质量的“交易测试法”，转而使用更先进的“风险为本法”。这种方法让人相信，如果一个银行的操作过程是严谨审慎、无懈可击的，那不管是什么交易产品和项目，它都用安全稳重的操作方法来审慎管理。方法和理念上的转变和银行在风险的测算、模拟、监控等信息系统的进步密切相关。由于资产证券化和衍生性金融产品在银行业中的运用，监管机构根本无力去一个一个地考察银行的资产业务。美联储则通过现场监管、非现场监管和持续监管的途径考察银行的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、法律风险和信誉风险。美联储对银行的监管严而又严，对检查人员的培训学习相当重视，作者在纽约联邦储备银行三年，“参加了无数次培训、拿了无数个证书”。
不要忘了，美联储还向整个银行系统提供支票兑现和收支清算服务。这项职能虽不像货币政策或银行监管那样吸引眼球，但它对于保证金融运行的稳定起到了重要的作用，而且给美联储带来了不菲的收入，是它的独立性得以保持的重要保证。为银行提供支付清算体系，是美联储在成立之初就具有的职能。那时候一个银行开出的支票，到了异地就要打折兑现，而各种现代化的支付手段更是闻所未闻。坦白说，美联储曾经在这方面做了大量工作。自动清算中心每天处理几千万张支票、几十亿美元的金额；而大型的交易，资金转账则通过美联储的全国性电子网络———联储网———来进行。目前，美国每天有 ６０ 万次、超过 ４ 万亿美元的银行转账通过联储网完成。① 在信用卡等新的支付手段发展起来以后，美国不可避免地要向无现金社会发展，人们希望美联储能在推进电子支付过程中发挥主导作用，因为旧的支付系统已经越来越不适应经济的发展。有数字显示，１９９６ 年，美国支票系统的成本高达２ ０４０亿美元，这相当于每个成人负担１ ０５０美元。② 这时候美联储却表现出保守的一面，革新对于任何人来说都不是容易的事，一旦非现金和支票的电子支付系统建立起来，美联储的许多员工就面临着无事可做的境地。尽管在外界的重压下，美联储不得不推进新的支付系统的建立，但从内心来说，它多少有些不够情愿。
美联储职能变迁的历史让我们看到，今天的美联储和近百年前刚成立时的美联储已经不可同日而语。在世界各国开始将实施货币政策和金融监管的权力分开的同时，美联储却成为美国的“金融沙皇”。
新的挑战：美联储的未来
２００６年１月３１日，来自普林斯顿大学经济系的伯南克接任美联储主席。现在的美联储比以往任何时候都更有权力和影响力。当然，伯南克和他的同事们也面临重重挑战。
在英国、日本和欧洲，中央银行都专司货币政策，而将金融监督的权力分离出去。在一向以分权著称的美国，事情却正好恰恰相反。许多人对美联储的大权独揽表示担忧，因为囊括这两个职责很可能会造成利益冲突。比如，如果美国经济需要紧缩的货币政策，而美联储管辖下的银行面临严重的经营危机时，它会作出怎样的选择。虽然至今为止，没有具体案例表明这种利益冲突会使决策过程受到干扰，但对美联储权力过于集中的批评声可能一直不会停止。当然，大权独揽，在有时候反而会提高处理危机的效率，分权的协调成本相当大，美国采取和其他国家不同的金融管理体制，至少会为苦心寻找平衡点的各国金融管理机关提供参考和借鉴。
透明化是另一大挑战，不管是对美联储自身还是它所监管的银行体系。对于公众来说，美联储神秘的原因在于它自身的不透明。格林斯潘已经大大提高了联储的透明度，不仅利率决策、近期货币政策的趋势得以及时向大众宣布，决策的会议记录也可以延期公开发表。伯南克必须将美联储的透明化推进下去，市场必须知道政策的制定者在思考什么和如何思考，才能有更准确的预期，因为预期对市场的良好运行无比重要。至于作为金融中介的银行，信息对它的意义和以前已完全不同。过去，信息是银行真正的利润来源，依靠别人没有的信息，银行得以成为存款者和贷款者之间的桥梁。现在，金融市场的信息传递迅捷而全面，银行也应该在一定程度上提高透明度，才能让市场担负起监督它们的部分责任来。据说，“美国的大银行保有四套账簿，一套供内部经营管理信息系统使用，好让上司了解实际情况，一套给主管机关看，一套给国税局看，一套给股东看”。① 银行透明化的运动不推进下去，监管的效果也许会一直让人心存怀疑。
根据理性人假说，作为一个独立的机构，美联储也一定追求自身利益的最大化。从历史上来看，美联储的权力扩张使它获得了今天的地位。而有些维护自身利益的行为则引起了更加广泛的不满，像上面提到的在推动先进电子支付系统上的不积极态度。美联储的独立性总是被赋予赞美之词，但随着它的独立性越来越强，一些负面的东西会不会给大众造成损失，这是新世纪的美联储必须回答的问题。对于世界其他国家的人来说，全球化和美国经济的重要性实际上已经使美联储成为可以影响世界的经济决策者，选择面向美国还是开始考虑承担起世界中央银行的责任，也是美联储不能回避的挑战。
从历史上看，美联储实际上是美国人按照自己本国的国情所做的一个最大的制度创新，它肯定有很多问题和毛病，但是目前还没有其他更好的制度能够代替它。未来，美联储能否有效地应对目前美国经济乃至世界经济所面临的新的难题还很难说，可能需要新一轮的制度创新。②
