东汉后期，宦官集团垄断了国家权力。宦官政治作为专制主义政体、皇权的腐朽、宦官的变态心理共同作用的产物，是中国地主阶级政治中的毒瘤，他们营私结党、卖官鬻爵、鱼肉民众、穷凶极恶。宦官管理下的东汉政权处于崩溃的边缘。本节先论述东汉后期管理思想的发展，然后介绍本时期管理思想方面的代表人物，最后概括本时期管理思想的特点。
一、东汉后期管理思想的发展
从东汉中期开始，外戚、宦官轮流党政。宦官当权，不仅同外戚集团产生了严重的矛盾，一些世族豪门及其他文人也强烈不满。他们不仅鄙视宦官出身污贱、不学无术，不屑于在他们手下为官，更痛恨宦官攫取、侵占了他们的既得利益。最主要的是因为宦官的亲属抢占了大量的地方官职，影响了地主阶级各阶层读书人的出仕之路，他们因此强烈仇恨宦官。一些世族豪门、士人与外戚集团也有矛盾，对外戚用人唯亲表示不满。同时，这些人看到外戚与宦官走马灯似的交替专权，对地主阶级政权的稳定不利。因此，宦官、外戚、世族豪门、士人之间的矛盾错综复杂。
桓帝时宦官势力膨胀，激起了朝廷内外官僚和士人的强烈不满，出现了以豪族大官僚李膺、陈蕃为首领，京师太学生和郡国学校生徒参加的反对宦官的斗争。先是司隶校尉李膺逮捕了大宦官张让的弟弟张朔并将其处死，之后又捕杀了与宦官勾结的卜者张成的儿子。宦官集团于是趁机指使张成的弟子控告李膺等人，说他们营私结党、讪谤朝廷。桓帝屈于宦官的压力，逮捕了李膺等200余人。后虽由窦皇后之父窦武出面营救，其中大部分人被赦免，但遭到终生禁锢。这就是东汉后期的第一次党锢之祸。不久，桓帝死，灵帝即位，窦武重新起用李膺等人，重用陈蕃等人，密谋诛杀宦官。灵帝建宁二年（公元169年），宦官集团先发制人，收捕窦武。窦武举兵反抗，兵败自杀。宦官集团于是大肆逮捕党人，杀死李膺、虞放、杜密、范滂等100余人，禁锢、迁徙数百人。这就是东汉后期的第二次党锢之祸。从此，国家权力完全被宦官控制。
在宦官集团垄断国家权力的情况下，灵帝成了宦官的掌中玩物，灵帝经常说中常侍张让是他的父亲，另一中常侍赵忠是他的母亲，国家管理更加腐败不堪。灵帝为了聚敛钱财公开卖官，并规定了从中央到地方各种文武官职的价格，造成了做官靠贿赂的腐败局面。灵帝和宦官集团穷奢极欲，残酷剥削百姓，赋役更重。地主、商人也趁机搜刮。在东汉政权和地主阶级的剥削下，人民陷于极端困苦的境地，农民和地主阶级的矛盾更加激化，生产关系严重地阻碍了生产力的发展。
面对东汉后期危亡的管理局面，一些思想家、政论家在对现实的批判中进行反思，提出了一些挽救危亡局面的管理思想。
二、东汉后期管理思想的代表人物
东汉后期管理思想的主要代表人物有荀悦和仲长统。
（一）荀悦
荀悦（公元148~209年），字仲豫，颍川颍阴（今河南许昌）人，东汉后期政论家、史学家。自幼聪颖好学，阅读过目不忘，12岁便能讲解《春秋》。灵帝时宦官专权，荀悦隐居不出。献帝时，初被辟举为镇东将军曹操府供事，不久迁黄门侍郎，与荀彧和孔融侍讲宫中，为献帝所赏识，累迁秘书监、侍中等职。东汉末年，政归曹操，献帝成为傀儡。荀悦谋无所用，乃作《申鉴》，其辩论通达政体，认为为政管理之术，先去“四患”（伪、私、放、奢），再崇“五政”（兴农桑以养其生，审好恶以正其俗，宣文教以章其化，立武备以秉其威，明赏罚以统其法），深为献帝嘉赏。献帝以《汉书》文繁难懂，命荀悦用编年体改写。荀悦于是依《左传》体裁写成《汉纪》（为与东晋袁宏《后汉纪》区别，又称《前汉纪》）30篇。其目的是究“天人之际，事物之宜”，从历史事实中学会明确认识自然现象和人类社会，以及应付一切事物发展变化的方法；不仅供献帝看，也可以给其他统治者治国理政提供借鉴。时人称其“辞约事详，论辨多美”。另著有《崇德》、《正论》及诸论数十篇。
（二）仲长统
仲长统（公元179~220年），字公理，山阳高平（今山东金乡西北）人，东汉末年政论家、哲学家。自幼聪颖好学，博览群书，长于文辞。20余岁时便游学青、徐、并、冀州之间。才华过人，性情卓异豪爽，洒脱不拘，不矜小节，默语无常，时人称为狂生。凡州郡召他为官，皆称疾不就。献帝时，尚书令荀彧举荐其为尚书郎，之后曾参与曹操军事，但未得到曹操重用，不久便又回任尚书郎。其思想集中体现在《昌言》中。在汉末大动乱的背景下成长起来的仲长统，年轻时就目睹民生凋敝、战火纷飞的社会现状，在《昌言》中提出一些治国理政的思想方法。他十分重视考察历史经验和现实生活，注重“人事”，否定“天命”、“上帝”的主宰作用；他对社会危机的根源也提出了自己的见解，认为统治地位和被统治地位的形成和划分并不是永恒不变的，而是变化发展的，主要原因就是统治者享乐腐化和对民众的压迫剥削；他还认为管理上采取何种措施，要依据现实社会的实际情况，对时代有利和对现实生活有效的就必须坚持。
三、东汉后期管理思想的特点
东汉后期，民不堪命，生计危殆，以荀悦和仲长统为代表的政论家提出国家管理首先要重民养民，其次要法教兼用的指导思想。
首先，重民养民。在荀悦的管理思想中，“重民”思想显得极为重要。荀悦长期生活在下层，了解民众疾苦，其本人少年时期就“家贫无书”（《荀悦传》）（南朝·宋）范晔撰：《后汉书》，中华书局1965年版，第2058页。黄巾起义给了他思想很大的冲击。他认为民众作为国家的根本，提出“民作基”的观点（《申鉴》）。（东汉）荀悦著：《申鉴》，见《诸子集成》（第八册），第1页，中华书局2006年。本著所引《申鉴》语句，皆出自《诸子集成》本，下文同。他还云：“昔者圣王之有天下，非所以自为，所以为民也。不得专其权利，与天下同之，唯义而已，无所私焉。封建诸侯，各世其位，欲使亲民如子，爱国如家。”（《前汉纪》）（东汉）荀悦著：《前汉纪》，吉林出版集团有限责任公司2005年版，第48页。并把“恤民”作为五政之一。《申鉴》还云：“故在上者，先丰民财以定其志。帝耕籍田，后桑蚕宫。国无游民，野无荒业，财不虚用，力不妄加，以周民事，是谓养生。”（东汉）荀悦著：《申鉴》，第1页。认为为了国家的长治久安，必须重民养民，以民众的利益为重。他所说的“先丰民财，以定其志”，认为应该先满足民众的物质要求，把人们的经济生活作为思想意识的基础，也较有见地。
仲长统也认为国家管理应该务在重民，君主应该“和万邦，蕃黎民”，“知稼穑之艰难者，亲民事而布惠利”（《昌言》）。（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第948页。在农业作为基本的和最重要的产业的时代，他认为重民养民主要体现为重农，他在《齐民要术序》多次言及管理者要重农以养民，“丛林之下，为仓庾之坻，鱼鳖之堀，为耕稼之场者，此君长所用心也。是以太公封而斥卤播嘉谷，郑白成而关中无饥年。盖食鱼鳖而薮泽之形可见，观草木而肥坟之势可知”，“稼穑不修，桑果不茂，畜产不肥，鞭之可也。柂落不完，垣墙不平，埽除不净，笞之可也。此督课之方也。且天子亲耕，皇后亲蚕，况夫田父，而怀窳惰乎！”（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第956页。
其次，德刑并用。荀悦认为道德教化和刑罚都是管理国家的重要方法。《申鉴》云：“君子以情用，小人以刑用。荣辱者，赏罚之精华也。故礼教荣辱以加君子，化其情也；桎梏鞭朴以加小人，治其刑也。君子不犯辱，况于刑乎？小人不忌刑，况于辱乎？若夫中人之伦，则刑礼兼焉。教化之废，推中人而坠于小人之域；教化之行，引中人而纳于君子之途，是谓章化。”（东汉）荀悦著：《申鉴》，第2~3页。礼教荣辱即道德教化是适用于君子的；桎梏鞭朴各种刑罚是适用于小人的；中人之伦则需要刑礼兼用，即道德教化和刑罚兼用。在德与罚的关系上，荀悦认为二者是相辅相成，缺一不可的。《前汉纪》云：“夫德刑并行，天地常道也。先王之道，上教化而下刑法，右文德而左武功，此其义也。或先教化，或先刑法，所遇然也。拨乱抑彊，则先刑法；扶弱绥新，则先教化；安平之世，则刑教并用。”（东汉）荀悦著：《前汉纪》，吉林出版集团有限责任公司2005年版，第222页。
仲长统在总结历史经验的基础上，认为要维护封建统治的正常秩序，也必须礼法兼用、德刑并举。《昌言》云：“情无所止，礼为之俭；欲无所齐，法为之防，越礼宜贬，逾法宜刑，先王之所以纪纲人物也。若不制此二者，人情之纵横驰骋，谁能度其所极者哉！”（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第953页。他认为如果不规范和限制人们的情欲，任由“人情之纵横驰骋”，就可能使社会秩序混乱，所以必须礼法并用，即德教和刑罚并用来限制人们的情欲，保障社会的稳定。在德教与刑罚的关系上，仲长统认为一般情况下是德教为主，刑罚为辅，互为补充。《昌言》云：“德敎者，人君之常任也，而刑罚为之佐助焉。古之圣帝明王，所以能亲百姓、训五品、和万邦、蕃黎民、召天地之嘉应、降鬼神之吉灵者，寔德是为，而非刑之攸致也。至于革命之期运，非征伐用兵，则不能定其业；奸宄之成群，非严刑峻法，则不能破其党。时势不同，所用之数亦宜异也。”（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第948页。德教与刑罚二者要根据时势不同而有所选择。
