西汉后期，随着西汉封建专政国家经济的发展，地主阶级依靠其经济政治上的强大势力，疯狂兼并土地和聚敛财富，贫富对立日益加深：“富者田连阡陌，贫者亡立锥之地。”（《食货志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1137页。阶级矛盾日益尖锐，民变频发，严重威胁到封建地主阶级的统治。尤其是严重的土地兼并使得大批劳动者失去土地，他们或沦为豪强地主的奴婢、徒属，或流离死亡，或成了反抗剥削的起义者。国家控制在编的纳税之民日益减少，国家财政收入严重削减，封建统治已经面临严重危机。
就是在这样的背景下发生了王莽改制。改制的主要内容是财政经济方面，也包含了对国家财政经济管理方面的改革（此处主要探讨其财政经济管理方面的改革）。王莽改制不但没有解决社会不公，反而加深了当时社会矛盾，其教训值得思考。
一、国家垄断
王莽财政经济管理改革的主要内容是实行国家垄断，即实行国家对土地等各种主要财源的垄断管理。王莽认为私有制导致土地兼并，造成极其巨大的贫富差距和对立，“强者规田以千数，弱者曾无立锥之居”，“富者犬马余菽粟，骄而为邪；贫者不厌糟糠，穷而为奸”（《王莽传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第4110~4111页。富者贪纵枉法，贫民为生存不惜铤而走险，正常的社会秩序受到严重危害。王莽认为，土地私有制导致严重的贫富对立，是造成社会动乱最主要的原因。因此，必须废除土地私有制，恢复国家拥有土地的“井田”制。于是，始建国元年（公元9年），他下令：“今更名天下田曰‘王田’，奴婢曰‘私属’，皆不得卖买。其男口不盈八，而田过一井者，分余田与九族邻里乡党。故无田，今当受田者，如制度。”（《王莽传》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第4111页。宣布土地为“王田”，即为国家垄断土地，禁止自由买卖，实行夏商周三代执行的“一夫一妇田百亩”的土地分配制度和“十一而税”的赋税制度。男口不足8人而土地不超过一井（即900亩）的人家，把多出的土地分给九族、邻里、乡党。无田者按一夫百亩的制度受田。
颁布“王田”制之后的始建国二年，王莽实行了对财税垄断的“五均六筦”政策。五均是在长安、洛阳、邯郸、临淄、宛、成都等大都市设立五均司市师，管理市场。六筦是由国家掌管盐、铁、酒、铸钱、五均赊贷等六项事业，不许私人经营；同时控制名山大泽，对在名山大泽中获取各种物产的人课税。此项措施旨在节制商人对农民的过度盘剥，制止高利贷者的猖獗活动，并使国家经济获得发展的效益。简言之，六筦就是由国家垄断重要的工商业活动和货币发行权，控制大城市的物价并直接进行赊贷。王莽认为，六筦所涉及的都是关系国计民生的重大经济事业，普通百姓无力经营，国家不垄断必然被地主商人控制，加剧贫富对立。只有国家垄断经营，才能抑制兼并。王莽下诏曰：“夫盐，食肴之将；酒，百药之长，嘉会之好；铁，田农之本；名山大泽，饶衍之臧；五均赊贷，百姓所取平，卬以给澹；铁布铜冶，通行有无，备民用也。此六者，非编户齐民所能家作，必卬于市，虽贵数倍，不得不买。豪民富贾，即要贫弱，先圣知其然也，故斡之。”（《食货志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1183页。“今开赊贷，张五均，设诸斡者，所以齐众庶，抑并兼也。”（《食货志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1180页。他说实行国家垄断土地和重要工商业的目的是抑制兼并，实际上他的另外一个目的是增加国家的财政收入。如“王田”制把土地税由之前的三十税一变成十税一，国家的田赋收入就增加两倍；国家垄断盐铁酒经营及山泽资源，则可以带来更大的利润。
王莽实行国家垄断赊贷。“民或乏绝，欲贷以治产业者，均授之，除其费，计所得受息。毋过岁什一。”（《食货志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1181页。规定百姓向国家借贷从事生产性经营活动，须上交一年所获利润的1／10.五均是通过贱买贵卖来平抑各地物价。“于长安及五都立五均官，更名长安东、西市令及洛阳、邯郸、临菑、宛、成都市长皆为五均同市师。东市称京，西市称畿，洛阳称中，余四都各用东、西、南、北为称，皆置交易丞五人，钱府丞一人。”“诸司市常以四时中月实定所掌，为物上、中、下之贾，各自用为其市平，毋拘它所。众民卖买五谷、布帛、丝绵之物，周于民用而不雠者，均官有以考检厥实，用其本贾取之，毋令折钱。万物卬贵，过平一钱，则以平贾卖与民。其贾氐贱，减平者，听民自相与市，以防贵庾者。”（《食货志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1180~1181页。在长安、洛阳、邯郸、临淄、宛、成都等大城市设五均司市师管理物价，先确定每季度中间一个月的物价为当地的标准价格，即“市平”，物价低于“市平”，任由百姓自由买卖。百姓生活必需的商品若卖不出去，官府按成本价收购，不让百姓赔本；若高于“市平”，官府则按市平价格将这些商品卖出。这样，既稳定物价，又可以为国家增收。
王莽实行的“王田”制和五均六筦政策，是要把原来掌握在豪强地主势力手里的土地、名山大泽及盐铁酒的生产和流通，主要城市的市场管理权等都收归国家垄断。这些政策直接触犯大地主官僚、大商人的利益，在实行过程中遭到他们的强力抵制和反对。尽管法令严禁买卖土地和奴婢，犯令者罪至死，但土地和奴婢依旧。始建国四年，王莽不得不宣布买卖王田及庶人者，勿拘以法。负责推行五均六筦政策的官员，多为富商大贾。他们勾结郡县官吏，共同牟取私利。因此，五均六筦政策不但未使百姓得益，反而给他们增加了诸多不便和痛苦。
二、赋繁税苛，掠夺民财
王莽实行“王田”制，把农业税由之前的三十税一改为十而税一。王莽认为之前田赋虽然是三十税一，但在土地私有制条件下，因为农民没有自己的土地，只得耕种大地主的土地，要将产品的一半作为缴纳的地租，因此，名义上是三十税一，实际则是十而税五：“汉氏减轻田租，三十而税一，常有更赋，罢癃咸出，而豪民侵陵，分田劫假，厥名三十，实十税五也。”（《食货志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1143页。他的这种认识是有道理的，但却不能因此而认为重税比轻税对百姓更有好处。因为在当时的农村，除地主和佃农之外，还有作为社会重要组成部分的自耕农。田赋由三十税一变为十而税一，自耕农的田赋就增加了两倍。王莽的“王田”制无法将大地主多余的土地分给无地和少地的农民，佃农没有摆脱“豪民侵陵”的境况。如果说之前的田赋是三十税一，农民实际田赋是“什税五”，那么，王莽的十而税一，农民的负担就更重了。因此，王莽实行“王田”制，不但没有减轻农民的赋税，反而普遍加重了他们的负担。
据《汉书·食货志》，王莽“又以《周官》税民”，规定：“诸取众物鸟兽鱼鳖百虫于山林水泽及畜牧者，嫔妇桑蚕织纴纺绩补缝，工匠医巫卜祝及它方技商贩贾人坐肆列里区谒舍，皆各自占所为于其所之县官，除其本，计其利，十一分之，而以其一为贡。敢不自占、自占不以实者，尽没入所采取，而作县官一岁。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1180~1181页。也就是说，不仅对农民要按十而税一征收赋税，对民众从事的其他各种生产经营活动，也都要按照其利润的多少实行十而税一，包括渔猎、畜牧、养殖行业，纺织、缝制等各种手工业，医生、巫卜和靠其他技艺谋生者，甚至摆地摊的、从事异地贩卖活动的小商贩等。这种税收，今天叫所得税。王莽没有规定征收这种税的起点，不论生产经营者资本大小、赢利多少，都要按利润的1／10向国家纳税。另外，据《汉书·食货志》，王莽还规定：“凡田不耕为不殖，出三夫之税；城郭中宅不树艺者为不毛，出三夫之布；民浮游无事，出夫布一匹。其不能出布者，冗作，县官衣食之。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1180页。也就是说，不从事生产经营的也要纳税，有田不耕的要出三夫之税；园中空地不种树的出三夫之布；无职业之民要出夫布一匹等，以示惩罚。因此，王莽在打击大地主豪强、大商人势力的同时，也打击了普通细民百姓。渔猎、畜牧、养殖、纺织、缝制等只是农民副业，或是贫民不得已的谋生之路，在王莽的管理下，也得纳税。
此外，因降低匈奴王封爵导致匈奴反叛。据《汉书·食货志》：“作货布后六年，匈奴侵寇甚，莽大募天下囚徒、人奴，名曰猪突豨勇，壹切税吏民，訾三十而取一。又令公卿以下至郡县黄绶吏，皆保养军马，吏尽复以与民。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1184~1185页。为了攻打匈奴，王莽又征收官吏、百姓的资产税，按1／30征收，还规定公卿以下所有官吏都要养军马。于是，各级官吏利用职权，将负担转嫁给百姓，民众负担进一步增加。
在王莽政权的掠夺下，社会中上层不得安宁，下层百姓更是生计危殆，朝不保夕。“民摇手触禁，不得耕桑，徭役烦剧，而枯旱蝗虫相因。又用制作未定，上自公侯，下至小吏，皆不得俸禄，而私赋敛，货赂上流，狱讼不决。吏用苛暴立威，旁缘莽禁，侵刻小民。富者不得自保，贫者无以自存，起为盗贼，依阻山泽，吏不能禽而覆蔽之，浸淫日广，于是青、徐、荆楚之地往往万数。战斗死亡，缘边四夷所系虏，陷罪，饥疫，人相食，及莽未诛，而天下户口减半矣。”（《食货志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1185页。王莽政权在夺取大地主豪强、大商人利益时，也在更大程度上加深了广大平民百姓的痛苦。
三、货币贬值，洗劫社会
国家垄断铸币和货币材料的开采冶炼，是王莽的六筦之一。王莽通过国家垄断货币而控制市场，从大地主富商手中获取财赋。为了实现这一目的，王莽在其当政期间曾在8年中进行了5次货币改革。
居摄二年（公元7年），王莽第一次货币改革：“王莽居摄，变汉制，以周钱有子母相权，于是更造大钱，径寸二分，重十二铢，文曰‘大钱五十’。又造契刀、错刀。契刀，其环如大钱，身形如刀，长二寸，文曰‘契刀五百’。错刀，以黄金错其文，曰‘一刀直五千’。与五铢钱凡四品，并行。”（《食货志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1177页。即在当时通行的五铢钱之外，加铸三种货币：一是大钱，每枚重12铢，当5株钱50枚使用；二是契刀，每枚当5铢钱500枚使用；三是金错刀，每枚当5铢钱5000枚使用。四种货币同时流通。
始建国二年（公元10年），王莽第二次货币改革：“乃更作小钱，径六分，重一铢，文曰‘小钱直一’，与前‘大钱五十’者为二品，并行。”王莽认为“刘”（劉）字由卯、金、刀三字组成，“皇天革汉而立新，废刘而兴王。夫‘劉’之为字‘卯、金、刀’也，正月刚卯，金刀之利，皆不得行”（《王莽传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第4109页。于是，废除契刀、错刀和5铢钱。除了当大钱50枚继续通行外，又加铸重1铢的“小钱”，当5铢钱1枚使用。二者同时流通。
始建国三年，王莽第三次货币改革：颁行新的货币制度“宝货制”。他认为：“宝货皆重则小用不给，皆轻则僦载烦费，轻重大小各有差品，则用便而民乐。”“于是造宝货五品”。（《王莽传》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第4122页。“宝货制”货币名称有6种，共有28个品种：“更作金、银、龟、贝、钱、布之品，名曰‘宝货’。小钱径六分，重一铢，文曰‘小钱直一’。次七分，三铢，曰‘幺钱一十’。次八分，五铢，曰‘幼钱二十’。次九分，七铢曰‘中钱三十’。次一寸，九铢，曰‘壮钱四十’。因前‘大钱五十’，是为钱货六品，直各如其文。黄金重一斤，直钱万。朱提银重八两为一流，直一千五百八十。它银一流直千。是为银货二品。元龟岠冉长尺二寸，直二千一百六十，为大贝十朋。公龟九寸，直五百，为壮贝十朋。侯龟七寸以上，直三百，为幺贝十朋。子龟五寸以上，直百，为小贝十朋。是为龟宝四品。大贝四寸八分以上，二枚为一朋，直二百一十六。壮贝三寸六分以上，二枚为一朋，直五十。幺贝二寸四分以上，二枚为一朋，直三十。小贝寸二分以上，二枚为一朋，直十。不盈寸二分，漏度不得为朋，率枚直钱三。是为贝货五品。大布、次布、弟布、壮布、中布、差布、厚布、幼布、幺布、小布。小布长寸五分，重十五铢，文曰‘小布一百’。自小布以上，各相长一分，相重一铢，文各为其布名，直各加一百。上至大布，长二寸四分，重一两，而直千钱矣。是为布货十品。凡宝货三物，六名，二十八品。”（《食货志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1178~1179页。
“宝货制”的颁行严重扰乱了社会经济生活，难以流通。“百姓愦乱，其货不行。民私以五铢钱市买。”“于是农商失业，食货俱废，民涕泣于市道。坐卖买田宅奴婢铸钱抵罪者，自公卿大夫至庶人，不可称数。”王莽不得不宣布：“但行小钱直一，与大钱五十，二品并行，龟、贝、布属且寝。”（《食货志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1179页。只行小钱和大钱二品，余者停止使用。这是他的第四次货币改革。
天凤元年（公元14年），王莽第五次货币改革：“复申下金、银、龟、贝之货，颇增减其贾直。而罢大、小钱，改作货布，长二寸五分，广一寸，首长八分有奇，广八分，其圜好径二分半，足枝长八分，间广二分，其文右曰‘货’，左曰‘布’，重二十五铢，直货泉二十五。货泉径一寸，重五铢，文右曰‘货’，左曰‘泉’，枚直一，与货布二品并行。又以大钱行久，罢之，恐民挟不止，乃令民且独行大钱，与新货泉俱枚直一，并行尽六年，毋得复挟大钱矣。”（《食货志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1184页。废止大钱和小钱，另作货布、货泉两种货币；大钱可贬值当一枚货泉。
王莽的货币改革有一些重要的特点。首先，王莽每一次货币改革都是以小易大，以轻易重，货币大幅贬值。第一次改革的大钱重12铢，含铜仅为5铢钱的2.4倍，却当50枚5铢钱使用，这样每发行一枚大钱就要从百姓手中夺去47.6枚5铢钱。第二次改革禁行5铢钱，改铸重1铢的小钱当1枚5铢钱使用，这样每发行1枚小钱就从民众手中夺去4倍于小钱的价值。第三次改革中的大布重1两，即24铢（不抵5铢钱5枚），却当5铢钱1000枚使用。第五次改革中的货布，重25铢（为5铢钱5倍），却当25枚5铢钱使用。
其次，王莽每一次货币改革都以新废旧。虽然第五次改革准许大钱贬值使用6年，但未明文规定6年后如何处理。禁止使用旧币，对旧币的持有者是重大损失。为了避免这种损失，人们纷纷私自铸钱，“民多盗铸者”。为了禁止盗铸，王莽“乃禁不得挟铜炭”，“禁列侯以下不得挟黄金，输御府受直，然卒不与直”（《王莽传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第4087页。将旧币按货币金属兑换新币，本已损失惨重，然即便这种不等价兑换，王莽政权最终不肯付钱，实际是直接掠夺旧币持有者的财富。但要使用新币，民众就得拿自己的资财与国家交换，这就把民众的大量财富集中到国库里。因此，王莽的每一次改革货币，就是对全国民众，包括大地主富商的一次洗劫，“每一易钱，民用破业”（《食货志》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1184页。这种反复进行货币贬值，洗劫社会的改革，不仅使王莽政权受到大地主官僚、大商人的反对，更受到广大普通民众的反对，王莽也就失去了统治的社会基础。
但是，王莽极为迷信权力，迷信皇权。认为“制定则天下自平”（《王莽传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第4140页。因此，为了推行“王田”制，规定：“敢有非井田圣制，无法惑众者，投诸四裔，以御魑魅。”（《王莽传》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第4111页。为了推行五均六筦，规定：“复明六筦之令。每一筦下，为设科条防禁，犯者罪至死，吏民抵罪者。”（《王莽传》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第4150页。虽然“宝货制”极为不便，“百姓不从，但行小大钱二品而已。盗铸钱者不可禁”，但为了推行，“乃重其法，一家铸钱，五家坐之，没入为奴婢。吏民出入，持布钱以副符传，不持者，厨传勿舍，关津苛留”（《王莽传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第4122页。在王莽依靠专制暴力推行的改革下，“农商失业，食货俱废，民人至涕泣于市道。及坐卖买田宅、奴婢，铸钱，自诸侯、卿、大夫至于庶民，抵罪者不可胜数”（《王莽传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第4112页。最后，广大民众无法生存下去了，终于爆发了声势浩大的农民起义战争，推翻了王莽的统治。
东汉前期是指从光武帝刘秀建武初年至章帝刘炟章和末年的60余年时间。公元25年，出身西汉皇族的刘秀以武力击败了篡位的王莽，夺得帝位，建都洛阳，年号建武，是为光武帝。刘秀仍称汉朝，史称东汉。刘秀建立东汉后，在政治管理方面上改革官制，整顿吏治，加强对官员的监察，强化对军队的控制。在经济管理方面，废除“官奴”，清查土地，把公田借给农民耕种，提倡垦荒，发展屯田，安置流民，赈济贫民。到公元1世纪中叶，经过光武帝、明帝、章帝三代的治理，东汉王朝逐渐恢复了昔日汉朝的强盛。
