西汉后期，社会阶级矛盾渐趋激化，其中最主要的原因是土地兼并；而官僚、地主、商人三位一体的结合，则加速了这一兼并的趋势。土地兼并使农民破产变成依附农民、流民和奴婢。元、成、哀、平四帝或昏庸无能，或荒淫腐化，他们无能力缓和已经激化的社会矛盾，封建统治更加危机四起。于是，引起地主阶级内部矛盾的调整，王莽改制应运而生。王莽改制是封建专制皇帝为挽救西汉统治阶级的管理危机而采取的改革措施，内容颇为复杂，其主要目的是通过专制皇帝对土地兼并集中和农民沦为奴婢等激化社会矛盾的现象进行限制和干涉。但是，其结果不仅没有达到最初的设想，还进一步加剧了已有的社会矛盾，最终不可避免地失败了。
一、西汉后期管理思想的发展
据《文帝纪》记载，汉元帝刘奭柔仁好儒，还在他当太子时，因见宣帝所用多文法吏，以刑名绳下，大臣杨恽、盖宽饶等坐刺讥辞语为罪而诛，尝侍燕从容言：“陛下持刑太深，宜用儒生。”宣帝作色曰：“汉家自有制度，本以霸王道杂之，奈何纯任德教，用周政乎！且俗儒不达时宜，好是古非今，使人眩于名实，不知所守，何足委任！”乃叹曰：“乱我家者，太子也！”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第277页。元帝即位后，宦官弘恭、石显勾结外戚大司马史高、中书仆射牢梁等，专权跋扈，满朝臣僚互相倾轧。元帝的老师太傅萧望之指责史高等人为非，元帝不能决断，致使萧望之被石显害死。宫廷挥霍无度，开支巨大。成帝时，石显一党失势。成帝母家外戚王氏势大。朝廷一些主要官员都是利禄之徒，皆看皇帝眼色行事。成帝淫逸奢侈更是空前，其本人经常微行长安城市中斗鸡走马，胡作非为，还为修建昭阳宫和昌陵大兴土木。成帝舅父外戚王凤、王商、王音、王根兄弟先后执掌朝政，许多重要官吏刺史、郡守出自王氏门下。他们强占土地，横征暴敛。哀帝有治国之志而无治国之才，又荒淫纵恣，是历史上一位有名的昏君。哀帝病死后，王莽为便于弄权，不肯立年岁较长的君主而迎立年仅8岁的刘衎为帝，是为平帝。平帝在位6年，被王莽毒死。因此，元、成、哀、平四帝的管理无可称道之处。
公元5年，王莽毒杀平帝，立年仅2岁的孺子婴为皇太子，王莽代摄朝政。初始元年（公元8年）王莽接受孺子婴禅让后称帝，改国号为“新”，改长安为常安。开中国历史上通过符命做皇帝之先河。西汉后期社会危机深重，人心思变，整个社会流行所谓汉室当“更受命”之说，为王莽代汉创造了舆论上的准备。加之西汉后期由于土地兼并严重，灾荒频仍，经济凋敝，阶级矛盾更加尖锐，人民起义不断。王莽代汉适应了当时整个社会的基本思潮，即人心思变、社会思治这一现实。王莽仿照周朝的制度推行新政，他屡次改变币制，更改官制与官名，削夺刘氏贵族权力，引发豪强不满。因此，他的改制不仅没有缓和社会矛盾，反而造成了更多的社会混乱。另外，他看不起边疆藩属，削王为侯，挑起对匈奴和东北、西南各族的战争。兵役、徭役、赋税繁重，刑政苛暴。公元11年黄河改道，灾民遍野。天凤四年（公元17年）各地农民纷起反抗，形成赤眉、绿林大起义。地皇四年（公元23年）绿林军攻入长安，王莽为商人杜虞所杀，新朝灭亡。王莽改制的目的是挽救封建地主阶级专政的危机，但适得其反，改制的结局却转化为绿林、赤眉农民起义战争的导火索。
二、西汉后期管理思想的代表人物
（一）汉元帝
汉元帝（公元前75~前33年），名刘奭，宣帝长子。公元前49~前33年在位。生于民间，8岁被立为太子。刘奭少好儒术，主张任用儒生。他认为宣帝所用多文法吏，以刑名绳下，持刑太深。宣帝甚至预言：“乱我家者，太子也！”但顾念其为发妻许平君之子而没有褫夺其太子之位。黄龙元年（公元前49年），宣帝卒，刘奭即位，次年改号初元。刘奭温文尔雅，出入恭俭，但优柔寡断，不知所守。他先后用儒生为相。这些儒生往往不达事宜，喜欢颂古非今，而宦官弘恭、石显则专擅朝政。在他统治期间，过分放纵外戚、宦官；为了怀柔关东豪强，放弃了汉初以来迁徙关东豪强充实关中陵寝地区的制度，中央集权因此受到削弱。随着大地主豪强兼并土地之风日益盛行，统治阶级日趋腐朽没落。农民生活日趋困苦，不得不起为“盗贼”，社会危机日益加深。外交方面，他多次派兵击溃匈奴。建昭三年（公元前36年），汉将甘延寿、陈汤诛郅支单于于康居。至此，唯一反汉的匈奴单于被消灭了，汉匈百年大战于此告终。竟宁元年（公元前33年）匈奴呼韩邪单于入朝求亲，刘奭以宫女王嫱（即王昭君）嫁之为妻。初元元年，在车师地区设立戊己校尉（今新疆吐鲁番），管理屯田和防务。建昭三年（公元前36年），打通西域道路，促进了中原与西域的经济、文化交流。
（二）王莽
王莽（公元前45~公元23年），字巨君，魏郡元城人（河北大名县东）。元帝皇后王政君之侄。幼年时父亲王曼去世，很快其兄也去世。王莽自幼饱读诗书，孝母尊嫂，生活俭朴；还结交贤士，声名远播。他对身居大司马之位的伯父王凤极为恭顺，后者临死嘱咐王政君照顾王莽。公元前22年王莽初任黄门郎，后升为射声校尉。王莽礼贤下士，清廉俭朴，常把其俸禄分给门客和穷人，深受众人爱戴，甚至其叔父王商上书愿把自己封地的一部分让给王莽。绥和元年（公元前8年）继他的三位伯、叔之后出任大司马，时年38岁。翌年，成帝去世。哀帝刘欣继位后丁皇后的外戚得势，王莽退位隐居新野。公元前1年哀帝去世，王莽立年仅8岁的刘衎为帝，任大司马，兼管军事令及禁军。王莽一系列作为得到朝野的拥戴，公元1年王莽推辞再三之后接受了“安汉公”爵位，并将俸禄转封2万多人。公元3年王莽女儿成了皇后。元始四年（公元4年）加号宰衡，位在诸侯王公之上。他大力宣扬礼乐教化，得到儒生的拥戴，被加九锡。公元5年王莽毒死平帝，立年仅2岁的孺子婴为皇太子，王莽代天子朝政。初始元年（公元8年）王莽接受孺子婴禅让后称帝，改国号为“新”。王莽建“新”后，仿照周朝的制度推行新政，屡次改革币制，更改官制、官名，以“王田”制为名恢复“井田”制，把盐、铁、酒、币制及山林川泽收归国有，不停恢复西周的周礼模式。“今更名天下田曰王田，奴婢曰私属，皆不得买卖。”（《食货志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1144页。因为王莽施行的许多管理政策措施不合实情，百姓未蒙其利，先受其害，引起全国豪强地主贵族乃至广大百姓的不满。此外，王莽外交政策极为不当。他将原本臣服于汉朝的匈奴、高句丽、西域诸国和西南夷等属国统治者由原本的“王”降格为“侯”，各国因此拒绝臣服新朝，造成边境战乱不绝。天凤四年（公元17年）各地农民纷纷起义，形成赤眉、绿林起义大军。地皇四年（公元23年），王莽连同他的新朝一起被农民起义的烽火吞噬了。
三、西汉后期管理思想的特点
西汉后期管理思想的特点是儒家思想居于统治地位。
武帝“罢黜百家、独尊儒术”是出于加强皇权，树立皇帝的绝对权威的现实考虑。他从各种学说，包括法家汲取长处，从中拣取对自己皇权统治最有利的成分。他任用的大臣也是不同学说的持有者，思想观点并不一致，甚至矛盾对立。他杂用多种管理思想，在文治武功、内政外交等方面均取得了卓越的成就，把文帝、景帝开创的盛世推向更加强盛的高度。之后的宣帝反对专任儒术，王霸杂用。他不仅采用了儒家的仁德教化治国，任用一些儒生担任要职，还利用法家刑罚手段维护了皇权，打击了外戚势力，又采用法家的官吏考核和赏罚措施，来加强内政发展国力，西汉王朝得以中兴。
西汉后期，儒家思想在诸种管理思想中居于绝对地位，主要表现在以下四个方面：
首先，儒学之士受到极大重用，担任了国家管理阶层最重要的职务。元帝颇好儒术，他改变了宣帝王霸杂用的方略，加大任用儒士力度，儒家思想也由此获得绝对优势的地位。据《汉书》，元帝三相中有二人为硕儒：韦贤子韦玄成“少好学，修父业”，“复以明经历位至丞相”，故邹鲁有谚语道：“遗子黄金满籝，不如一经。”（《韦贤传》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3107页。匡衡善《齐诗》，“诸儒为之语曰：‘无说《诗》，匡鼎来；匡语《诗》，解人颐。’”（《匡衡传》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3331页。元帝御史大夫贡禹“以明经洁行著闻，征为博士”（《贡禹传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3069页。薛广德尝“以《鲁诗》教授楚国，龚胜、舍师事焉”，后经萧望之举荐，“为博士，论石渠，迁谏大夫，代贡禹为长信少府、御史大夫”（《薛广德传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3046~3047页。成帝丞相六人，四人明经：除前已述及的匡衡外，一是张禹，“从沛郡施雠受《易》，琅玡王阳、胶东庸生问《论语》。既皆明习，有徒众，举为郡文学”，“甘露中，诸儒荐禹，有诏太子太傅萧望之问。禹对《易》及《论语》大义，望之善焉，奏禹经学精习，有师法，可试事”（《张禹传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3347页。二是翟方进，“读经博士，受《春秋》。积十余年，经学明习，徒众日广，诸儒称之”（《翟方进传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3411页。三是孔光，“孔子十四世之孙也”，“经学尤明”（《孔光传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3352~3353页。成帝大司空二人：一是何武，“诣博士受业，治《易》”（《何武传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3481页。二是师丹，“治《诗》事匡衡”（《师丹传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3503页。哀平之时，朝廷重臣主要是孔光、平当、何武等人其中的平当曾任哀帝丞相，初亦“以明经为博士，公卿荐当论议通明，给事中”（《平当传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3048页。
其次，儒家的福瑞灾异论政非常普遍，几乎是议政必言灾异。班固述评汉代灾异议政状况曰：“汉兴，推阴阳言灾异者，孝武时有董仲舒、夏侯始昌，昭、宣则眭孟、夏侯胜，元、成则京房、翼奉、刘向、谷永，哀、平则李寻、田终术。”（《眭两夏侯京翼李传》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3195页。这是“学者”灾异论政。事实上，天子、朝臣论政亦如此。如元帝永光元年（公元前43年），“春霜夏寒，日青亡光”，元帝乃责备丞相于定国：“郎有从东方来者，言民父子相弃。丞相、御史案事之吏匿不言邪？将从东方来者加增之也？何以错缪至是？欲知其实。方今年岁未可预知也，即有水旱，其忧不细。公卿有可以防其未然，救其已然者不？”定国惶恐上书请退，元帝复书劝留，其中即有“阴阳不调，灾咎之发，不为一端而作”等语，劝慰于定国不必把灾异之变归咎自己（《于定国传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3044~3045页。宣帝丞相魏相就把阴阳灾异同政治之关系做了极概括的说明。《魏相传》记载魏相征引《易经》来说明这种关系：“臣闻《易》曰：‘天地以顺动，故日月不过，四时不忒；圣王以顺动，故刑罚清而民服。’天地变化，必繇阴阳，阴阳之分，以日为纪。日冬夏至，则八风之序立，万物之性成，各有常职，不得相干。东方之神太昊，乘‘震’执规司春；南方之神炎帝，乘‘离’执衡司夏；西方之神少昊，乘‘兑’，执矩司秋；北方之神颛顼，乘‘坎’执权司冬；中央之神黄帝，乘‘坤’、‘艮’执绳司下土。兹五帝所司，各有时也。东方之卦不可以治西方，南方之卦不可以治北方。春兴‘兑’治则饥，秋兴‘震’治则华，冬兴‘离’治则泄，夏兴‘坎’治则雹。明王谨于尊天，慎于养人，故立羲和之官以乘四时，节授民事。君动静以道，奉顺阴阳，则日月光明，风雨时节，寒暑调和。三者得叙，则灾害不生，五谷熟，丝麻遂，草木茂，鸟兽蕃，民不夭疾，衣食有余。若是，则君尊民说，上下亡怨，政教不违，礼让可兴。夫风雨不时，则伤农桑；农桑伤，则民饥寒；饥寒在身，则亡廉耻，寇贼奸宄所繇生也。臣愚以为阴阳者，王事之本，群生之命，自古贤圣未有不繇者也。” （东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3139页。元帝之后，这种灾异论政更加普遍。甚至吏员任用也联系灾异。如成帝初年“数有灾异”，丞相司直何武上书举荐辛庆忌云：“光禄勋庆忌行义修正，柔毅敦厚，谋虑深远。前在边郡，数破敌获虏，外夷莫不闻。乃者大异并见，未有其应。加以兵革久寝。《春秋》大灾未至而豫御之，庆忌家在爪牙官以备不虞。”其后，“拜（辛庆忌）为右将军、诸吏、散骑、给事中，岁余徙为左将军”（《辛庆忌传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第2997页。包括王莽篡汉建新，其拥护者也多次以灾异符节为借口劝进。
再次，与灾异论政互相伴生，儒家经典成了议政施政的依据。如《平当传》记载平当“每有灾异，当辄傅经术，言得失”。元帝时，丞相韦玄成奏罢太上皇寝庙园。平当上书反对：“臣闻孔子曰：‘如有王者，必世而后仁。’三十年之间，道德和洽，制礼兴乐，灾害不生，祸乱不作。今圣汉受命而王，继体承业二百余年，孜孜不怠，政令清矣。然风俗未和，阴阳未调，灾害数见，意者大本有不立与？何德化休征不应之久也！祸福不虚，必有因而至者焉。宜深迹其道而务修其本。昔者帝尧南面而治，先‘克胆俊德，以亲九族’，而化及万国《孝经》曰：‘天地之性人为贵，人之行莫大于孝，孝莫大于严父，严父莫大于配天，则周公其人也。’夫孝子善述人之志，周公既成文、武之业而制作礼乐，修严父配天之事，知文王不欲以子临父，故推而序之，上极于后稷而以配天。此圣人之德，亡以加于孝也。高皇帝圣德受命，有天下，尊太上皇，犹周文、武之追王太王、王季也。此汉之始祖，后嗣所宜尊奉以广盛德，孝之至也。《书》云：‘正稽古建功立事，可以永年，传于亡穷。’”元帝纳其言，下诏复太上皇寝庙园。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3049页。依据儒家经典经义议政施政的事件，武帝时只是个别案例，在西汉后期才较为普遍。
最后，儒家重视仁治教化，儒学教育也得到朝廷的支持和发展。元帝初元五年（公元前44年）4月的诏书中云：“博士弟子毋置员，以广学者。”（《元帝纪》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第285页。不再限制招收太学生的名额。据《汉书·儒林传》，武帝建元五年（公元前136年）初置太学生时，“为博士官置弟子五十人”，之后，“昭帝时举贤良文学，增博士弟子员满百人，宣帝末增倍之。元帝好儒，能通一经者皆复。数年，以用度不足，更为设员千人，郡国置《五经》百石卒史。成帝末，或言孔子布衣养徒三千人，今天子太学弟子少，于是增弟子员三千人。岁余，复如故。平帝时王莽秉政，增元士之子得受业如弟子，勿以为员，岁课甲科四十人为郎中，乙科二十人为太子舍人，丙科四十人补文学掌故云”。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3594~3596页。儒学弟子数量，从武帝时的50人增至成帝末的3000人，直至王莽秉政时的不限制名额。
平帝元始三年（公元3年）夏，“立官稷及学官。郡国曰学，县、道、邑、侯国曰校。校、学置经师一人。乡曰庠，聚曰序。序、庠置《孝经》师一人”（《平帝纪》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第355页。西汉在官方正式设立太学之前，景帝末年有文翁在蜀地办学。“（文翁）又修起学官于成都市中，招下县子弟以为学官弟子，为除更徭，高者以补郡县吏，次为孝弟力田。常选学官僮子，使在便坐受事。每出行县，益从学官诸生明经饬行者与俱，使传教令，出入闺阁。县邑吏民见而荣之，数年，争欲为学官弟子，富人至出钱以求之。由是大化，蜀地学于京师者比齐鲁焉。至武帝时，乃令天下郡国皆立学校官，自文翁为之始云。”（《循吏传》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3626页。文翁首创郡邑学官主要是为了教化百姓，结果蜀地“由是大化”。武帝“令天下郡国皆立学校官”，推广文翁教化治民的管理经验，亦出于此。但自上而下正式建立一套学校制度，设经师以教授、研经，作为与京师太学配套教育措施的地方学校，则是从平帝时开始的。太学与郡国之学的发展加速了儒家经学的推广和普及。
宣帝早已说过：“汉家自有制度，本以霸王道杂之。”汉朝历来的皇帝，包括武帝都兼采儒法等多种思想。法家明赏罚，因功授官。因此，即便王子王孙，若没有功劳是不能做官和不能封侯的，也不姑息放纵外戚和出现外戚专权的局面，这样就树立君权的绝对权威。武帝选拔社会上的贤能之士，并给予重用，也是出于让他们抗衡压制外戚势力的需要。但是，在儒家管理思想的支配下，元帝、成帝的大权被外戚劫走。成帝本有机会削弱外戚势力，可儒家仁政要求国君做仁的表率，推行仁义。他不处罚犯了错误的担任大司马的舅舅王凤，因为他怕母亲王政君伤心。他一味遵奉儒家的孝，认为这样就可以管理好国家。可外戚未必如儒家所倡言的对刘氏忠诚，元帝、成帝对外戚王家如彼仁义，最后却是外戚王莽这个事事必称儒家的人，篡了刘氏的皇权。其根本原因不是儒家的错，而是纯用儒家的错。
元帝、成帝基本上纯用儒家。儒家提倡“亲亲之恩”，要对外戚仁，照顾他们，依靠亲缘关系及教化授官，而不是法家因功和考核等手段授官，并想由此得到外戚的效忠。于是，就任人唯亲，赏罚不明，外戚王氏等家族无功受禄，王氏及其党羽占据了上上下下的要职，基本不存在考核了。由此形成了巨大的外戚官僚集团，导致西汉后期君权衰微，吏治败坏，矛盾丛生，社会危机四起，终于酿成外戚之患，直至王莽篡权。
在地方上，豪强大族趁机敛财，兼并土地。因为儒家倡导推行仁政，靠教化治民，不是铲除强民。因此，西汉后期推行儒家仁政，豪强大族得益；皇帝对豪强讲仁，豪强们却并不往下对百姓讲仁，他们绝不会为受盘剥的广大百姓推行仁义。因此，朝廷上君权衰落，外戚专权，朝政黑暗；地方上豪强权贵官吏刻意盘剥百姓，兼并土地。西汉终于在上述两种力量的推动下灭亡了。
