改革开放以来，我国收入分配领域发生了根本性变化，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度基本确立，初步形成了与社会主义市场经济相适应的收入分配制度和社会保障体系。但由于宏观调控体系尚不健全、经济社会发展尚不协调等因素的共同影响，当前我国收入分配领域中还存在一些突出问题。加快完善收入分配制度和社会保障体系，已成为促进我国经济发展、构建和谐社会的重要内容。
一、收入分配领域存在的主要问题及其原因
（一）收入分配领域存在的主要问题
1.居民收入差距扩大。改革以来，我国居民收入总量快速增长，居民生活水平不断提高，居民收入差距是在这一背景和环境中出现和变动的。居民收入差距的扩大在不同群体中有不同的变动轨迹。
（1）城乡居民收入差距呈现扩大趋势。20多年来，城乡居民收入差距经历了逐渐缩小——逐渐扩大——逐渐缩小——加速扩大的过程。以农村居民收入为1，城乡居民收入比1978年为2.57：1，1985年达到历史最低点1.8：1，1994年达到顶峰2.86：1，超过了改革开放前的水平。1997年达到新的谷底2.47：1，1997年以后开始加速扩大，2001年突破历史最高点，达到2.9：1，2003年扩大到3.23：1，2004年进一步扩大为3.25倍。如果把实物性收入算进去的话，城乡收入差距达到6：1.根据其他国家的经验，当经济发展水平处于人均GDP800～1000美元时，城乡收入比在1.7：1.
（2）区域之间居民收入差距不断扩大。从城镇居民看，西部城镇居民收入略高于中部，1980年西部相当于中部的98%，1990年超过中部，相当于中部的109%。2002年相当于中部的102%。2003年，东、中、西部收入之比为1.47：1：1.01（中部为1）。从农村居民看，地区收入差距主要是中部与东部之间的差距在扩大。1997年，中部与东部居民收入比为1：1.42（中部为1）；2003年为1：1.52.从人均GDP角度看，东部与西部的比例1991年为1.86倍，2000年为2.33倍，2003年又扩大到2.52倍。
（3）行业收入差距扩大。最高行业收入与最低行业收入比，1990年1.80倍，1995年2.33倍，2000年2.63倍，2001年2.86倍，2002年2.99倍，2003年3.98倍，2004年则达到4.25倍，行业收入差距逐年拉大。
2.城乡贫困人口增加，部分居民生产生活困难。2003年，享受城镇居民最低生活保障的人数为2247万人，比上年增加182万人。农村绝对贫困人口数量出现反弹，由2002年的2820万人增加到2005年的2600万人。农村贫困标准严重滞后于经济发展。农民人均纯收入1978—2003年增长了19.6倍，而农村贫困标准却在同期仅增长了6.4倍。目前虽解决了温饱问题，但还不稳定的农村低收入人口还有6000万人。这部分人口抵御自然灾害和其他灾害的能力十分薄弱，因灾返贫、因病返贫的可能性较大。城镇中有1200万人处于相对贫困中，人均年收入1059元，月收入比全国平均收入水平低54.7%。
3.国有单位内部收入分配的平均主义倾向依然存在。经过20多年的改革，全社会范围的平均主义已不存在。但在国有企业和国家机关等“体制内”平均主义倾向还存在，主要表现为多数国有企业以及机关、事业单位、群众团体内部工资收入分配差距偏小。从目前行政机关看，不同级别公务员之间的工资差距很小，事业单位的工资分配大体如此，工资分配激励机制还没有完全体现按劳分配。
4.收入分配秩序不规范。具体表现在：
（1）工资支付不规范，全国各地均不同程度存在拖欠职工工资现象。同时，一些企业挂盈不挂亏。实行工效挂钩的企业在计划外、基数外提取工资现象较普遍。部分企业通过建立补充养老保险，变相提高收入；不少单位自行设立了津贴、补贴及福利项目。
（2）收入结构不合理。一方面，工资收入结构不合理，制度内工资低，制度外劳动报酬高，项目繁多，未纳入工资内；另一方面，按多种要素分配的收入比重不大。我国城镇居民按多种要素分配的格局还远远没有真正调整到位，其他要素参与分配还需要进一步增加比重。
（3）权力因素仍在干预资源配置及市场分配。人为分割市场、维护或制造垄断。目前，我国一些垄断行业凭借其垄断地位所获得的超额利润，成为其职工提高收入的基础。实际上，这些垄断行业所形成的高效益是由其垄断地位带来的。但是，这些超额利润并没有上缴国家财政或转为国有资本，而是直接或变相地转化为职工收入或福利。
（4）非法收入和“灰色”收入仍然存在。目前，仍有相当一部分人钻法律法规的空子或进行非法操作牟取利润；少数党政官员、国有企业领导利用权利寻租，进而以权谋私、贪污受贿。此外，还有制售假冒伪劣商品、走私贩私、偷税漏税、欺行霸市、经营黄色产业、动用公款炒股票和房地产、利用职权和公款经商办厂、买官卖官、公款报销私人购物发票、公款装修私宅、医生为了钱财欺骗病人或者要红包、法官吃了原告吃被告等。相对于少量腐败分子和完全违法的收入而言，大多数并非腐败分子的政府官员的不合法收入，即“灰色”收入问题，严重地破坏了收入分配的秩序。
5.收入分配的宏观调控能力弱化。具体表现在：
（1）对居民收入的真实状况缺乏全面掌握，尚未形成对社会收入状况的基本监控体系和能力。各部门和地方对居民收入缺乏信息共享和协作机制，难以形成对收入分配的宏观调控合力。
（2）税收制度对收入差距的调控存在制度缺陷。一方面，个税对工薪阶层等中低收入者造成事实上的逆向调节，而利息税的开征也降低和影响了居民正常的财产收入；另一方面，高收入者既可以利用收入申报和征管中的漏洞大肆偷税漏税，也可以通过财产的代际转移等手段逃脱税收监管。遗产税等财产调节税的缺位既造成税源的大量流失，也使得当前的贫富财产差距逐步失控。
（3）社会保障体系不健全。虽然我国新型的社会保障体系框架基本形成，但客观上还有诸多尚待完善之处。一方面，有许多应当纳入现行社会保障体系的人漏在保障网络之外，如已经成为产业工人的乡村进城务工人员（或称农民工）及许多在非公单位工作的劳动者（尤其是其中的灵活就业人员）就未被纳入现有的社会保障网；另一方面，一些必须建立的社会保障制度尚未建立，如乡村贫困家庭的救助制度，迄今仍然未走向制度化的轨道等等。因此，一些城乡居民在碰到生活困难和特殊问题的时候，容易陷入窘迫的境地。而根据我国的国情和人民群众的客观需求，现阶段虽然只能是一个低水平的社会保障体系，但应当是一个覆盖全体公民的社会保障体系。目前距这个目标还有一定距离，社会安全网的作用和功能离社会需要还有很大的距离。即使以现有的成就为基础，全国还有80%的劳动者与老年人没有基本养老保险，90%的人缺乏基本医疗保障，大多数产业工人缺乏工伤保险，绝大多数女职工没有生育保险，乡村贫困人口还没有制度化的最低生活保障，面向老年人、残疾人、妇女儿童的社会福利显得比较欠缺等等。这些事实表明了我国社会保障体系建设的滞后性，在解决社会问题和保障民生、增进国民福利方面的功能不强，调节和协调经济社会发展的作用不够，与全面建设小康社会的要求还存在着较大差距。
（二）收入分配领域存在问题的主要原因
1.体制改革的背景与环境。建立符合社会主义市场经济体制要求的分配制度是一个渐进的过程。我国收入分配领域的许多问题都与渐进式的体制改革模式和改革的特定阶段相联系。
（1）从分配体制自身发展来看。在渐进改革模式下，分配机制中必然存在计划与市场两种机制交互作用的情况。原有分配机制不能在短期内发生根本改变，其造成的影响也不可能在短期内消除。实际反映生产条件分配既定格局的资产存量分布及组合状况依然决定现实分配的状况。目前，随着改革进入攻坚阶段，继续推进体制变革的阻力加大，进行社会不同利益调整的难度增加，而政府职能转变相对滞后，制度供给严重不足，导致收入分配体制改革的步伐受到影响。劳动、资本、技术和管理等要素按贡献参与分配的有效形式和实现机制还在实践、探索之中。国有企业改革的任务仍很艰巨，规范的企业法人治理结构和现代企业制度尚未建立，国有资产保值增值的管理体制仍未有效健全。垄断性行业的分配体制缺乏有效规范和监管，公务员的工资制度没有理顺，事业单位改革步伐缓慢，这些都必然导致体制内的某些领域激励机制不足和分配失控状况同时存在。
（2）从收入分配的宏观调控来看。在渐进改革模式下，分配机制在其运行过程中很容易因约束软化而出现无规则现象。以作为国家调节个人收入重要手段的税收为例，税制改革滞后。目前，政府方面的主要问题是税制不健全和监管不力；纳税人方面的主要问题是偷税、漏税的现象普遍。使一些人的收入在事实上隐蔽起来了，税收的调节作用显得软弱无力。同时，国家的财政能力弱化。2002年我国财政收入占GDP的比重为18.5%，低于发达国家平均45%的水平，也低于发展中国家平均25%的水平。这也导致了政府对收入分配进行调控的能力不足。
（3）体制转轨中存在着“制度真空”。改革过程中，一方面，新旧分配体制的摩擦、矛盾常常扭曲市场机制，造成少数人收入不合理的增长。比如，靠行业垄断构筑市场准入壁垒，用垄断为职工发额外收入，用预算外资金私设“小金库”，为职工发奖金、搞福利等等；一些政府部门具有体制外寻求利益的内在驱动，借改革之名，滥发奖金、权钱交易、贪污腐败，进一步扰乱了分配秩序，加大了体制内外的收入差距。另一方面，出现了政府和市场都没有管到的分配缝隙，形成了可以从中获利的“漏斗”，比如，利用同外商合资机会低估国有资产，暗中捞取好处；凭借特权获得上市公司的原始股，利用一级市场和二级市场的差价得到巨额股票收益等等。出现这些问题的根本原因是，政府作为市场秩序维护者的监管职能严重“缺位”，行政职能转变严重滞后。
2.经济发展战略的效应。分配体制必定要服从于经济发展战略的要求。改革以来，我国的经济发展战略有了根本性的变化，明确提出了“让一部分人、一部分地区先富起来，最终实现共同富裕”的不平衡发展战略。“七五”期间，提出了“梯度发展理论”和空间布局战略的调整。按照这一思路，国家集中有限的资源，首先发展联系效应大的产业，然后逐渐扩大对其他产业的投资，带动其他产业的发展；同时，地区发展也有一定的次序，让某些主导部门和有创新能力的行业集中在一些地区和大城市，并且优先发展起来，形成一种能对其他地区产生辐射作用的“发展极”，然后通过技术的扩散和资本的输出等方式带动其他部门和地区的发展。但是，在某些部门和地区产生扩散效应的同时，又会产生回波效应，也就是当劳动力、资本、技术资源等要素由于收益差异的吸引而由落后地区向发达地区流动时，落后地区和发达地区的经济发展差距不断扩大，收入差距也不断扩大。因此，在不平衡发展战略的实施过程中，发展差距的扩大在导致地区间利益矛盾的同时，地区间居民收入差距拉大不可避免。
3.二元经济结构的影响。我国具有典型的二元结构特征。二元结构理论认为，发展中国家的经济是由传统部门和现代部门组成的。在传统部门，主要是农业，使用劳动力多，劳动生产率很低；现代部门包括拥有先进技术的工业、商业和服务业，从业人数相对较少，劳动生产率相对较高，并且一般集中在城市和城市紧密联系的地区。二元经济结构下，传统部门和现代部门的增长率反差较大，以致造成二者之间的差距越来越大。因此，在一个国家的工业化过程中，工农产业间的相对收入差距具有逐渐拉大的趋势，这是吸引农业剩余劳动力向非农产业转移的根本原因，也是工业化的必然现象。
改革以来，我国城市化进展缓慢。农业人口占总人口的比重2003年仍然高达63.8%。超过了8亿人，农村剩余劳动力数量估计为1.2亿左右，一方面，依靠农业收益来提高农民收入水平的余地很小，而通过实施农村的工业化，增加非农收益的条件尚不具备，农民收入增加的长效机制短期内难以有效形成。另一方面，城乡分隔的户籍、就业、教育、卫生以及福利制度仍然没有彻底打破，体制分割直接影响到居民收入分配的规模和状况，农业的弱质和农民的弱势相互累积，直接造成了城乡居民收入差距的扩大。
二、完善收入分配制度，注重社会公平
（一）完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度
1.完善收入分配制度的理论难点。我国收入分配制度的改革是沿着市场化的改革方向推进的。社会主义必须坚持按劳分配，但是，在社会主义相当长的历史阶段，按劳分配与按生产要素分配是并存与交织在一起共同发挥作用的。一方面，社会主义的按劳分配确实与马克思、恩格斯设想的按劳分配模式有着诸多差异。我国社会主义的按劳分配是以多种所有制为基础的、市场经济条件下的按劳分配。并且这种按劳分配往往同按生产要素分配并存交织在一起，还常常受到市场变化的影响。
另一方面，社会主义的按生产要素分配也不同于其他社会形态中的按生产要素分配。按生产要素分配是根据各个生产要素在生产经营活动中投入的比例和贡献大小给予相应的报酬，也就是劳动、土地、资本、技术、管理等多种生产要素共同参与收益分配。而国民经济中最重要的资源、土地等生产要素又有许多由社会主义国家所有，同时国家和劳动群众组织还掌握相当数量的公有资产。即使是个人拥有的许多生产要素，也是在公有制基础上从传统的按劳分配方式演进中逐渐积累而成的。可见，我国收入分配制度的完善，不是要实行单纯的按劳分配制度，而是要构建以按劳分配为主体的多种分配方式并存的分配制度。这一改革进程中的理论难点在于，如何认识和处理按劳分配与按生产要素分配的相互关系。
首先，它们是两种不同的分配方式，各有特点，彼此之间不能互相包含。在范围上，按劳分配覆盖公有制经济，按生产要素分配覆盖全社会，公有制、非公有制都可以实行。在分配过程中，按劳分配是先对社会总产品做出六项扣除，然后再对个人消费品进行分配；按生产要素分配则是对各生产要素的收入份额进行统一分配，收入的多少完全取决于市场。在分配的依据上，按劳分配是以劳动量的大小为依据，而按生产要素分配依据的是要素在创造财富中的贡献。在分配的地位上，按劳分配占主体，表现为社会上绝大多数人的收入主要来源于按劳分配。这是由公有制的地位决定的，而不是广大劳动者拥有的资本等生产要素较少造成的。在分配的作用机制上，按劳分配能激发广大劳动者的劳动积极性，能提高社会生产力，而按生产要素分配能促进资源的优化配置，鼓励投资，增加积累，加快经济发展。
正因为按劳分配与按生产要素分配是两种完全不同的分配，所以既不能把按劳分配归结到按生产要素分配中去，把它等同于按劳动力价值分配，否认公有制的特色；也不能把按生产要素分配中的技术收入等归结到按劳分配中去，按生产要素分配是对“多种分配方式”中非按劳分配方式的具体说明，不能用按生产要素分配论取代和否定按劳分配主体论，看不到市场经济的一般要求。
其次，两种分配有相通之处。按劳分配和按生产要素分配并不是互相排斥的，而是可以相结合地统一于社会主义市场经济中。
第一，从收入的形成和分配机制上看，按劳分配与按生产要素分配都要通过市场来实现。生产要素的所有者要按要素贡献的大小进行分配，公有制企业劳动者付出劳动量的贡献也要经过市场的衡量和检验。生产要素贡献的大小和劳动者贡献的大小，一方面要与生产要素与劳动者提供的劳动的数量和质量相关；另一方面也与企业的生产经营成果和经济效益相关。
第二，从市场主体的分配所得来看，既可能有按劳分配所得，也可能有按生产要素分配所得。政府、企业按各自出资的份额取得收入；个人的收入除了按劳分配外，还有按技术、资本、管理取得的收入。随着新的企业制度的建立，国有企业和集体企业的职工也出现了凭借技术水平、管理经验等取得的收入；混合所有制企业职工的收入除了按劳分配以外，还有凭投入的股份、技术、管理取得的收入；私营企业职工的收入则完全是按生产要素分配。此外，两种分配还有“渗透式”结合方式，如在股份合作制企业以及农民的收入中就有两种分配内在的有机结合；企业经营者年薪中的基础年薪加股票与债券收入则属于两种分配分层式的结合。
2.完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度的重点。目前，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度的重点是完善政府机关、事业单位及国有企业的分配制度。一是需要完善公务员职级工资制，使公务员工资正常晋升机制和工资动态调整机制更加科学化，逐步提高公务员工资水平；二是深化事业单位改革，行政执法类事业单位比照公务员工资和福利制度执行，公益性事业单位要逐步建立同市场经济相适应的、符合自身特点的分配制度，经营类事业单位应执行企业分配制度；三是完善住房、医疗和养老保险制度，规范职务消费，加快福利待遇货币化；四是加快对部分垄断行业的市场化改革，打破垄断，消除市场进入的歧视，创造平等、公平的市场参与环境，加强对垄断性高收入的调节和监管，规范国有资本受益收缴办法，强化收入分配的产权约束。总之，通过分配制度改革，建立适应市场经济发展要求的分配机制，让各种劳动、知识、技术、管理和资本竞相汇聚，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民。
（二）正确处理效率与公平的关系，更加注重社会公平
1.效率与公平的含义。在公平与效率关系问题上所研究的效率，主要指经济效率，即生产要素的投入与产出之间的比例关系。经济效率概念在微观上使用，主要指在物质投入既定的条件下，一定数量的劳动者在一定时期内生产的有效物质产品或劳务数量的多少，可以表示为企业的人均产出量。但效率更多的是在宏观意义上使用，是指一个国家或社会的人均产出量或人均国民收入。另外，效率也可以从资源配置和运用角度考察，指不同经济体制下资源配置达到什么程度的组合及产生的效果。
公平不是一个纯经济范畴，而是一个含有伦理意义的社会学范畴。由于它涉及认识主体的价值判断，体现着不同利益主体的不同利益诉求，所以公平的含义和内容往往容易引起争议。从经济学意义上讲，公平主要是指收入分配的公正和平等。就公平是指公正和平等而言，容易形成社会共识；就公平表现机会平等和结果平等而言，往往成为人们争论的焦点。机会平等是指每个社会成员都有同等的、通过自己的努力而取得收入的机会和权利，排除任何等级、特权、身份、垄断等不平等因素对收入分配的影响。结果平等是指人们不管其自身条件和努力程度如何，都应享有基本的经济待遇。在现代市场经济中，往往更强调机会平等，人们拥有平等的劳动就业机会，以及依据自己拥有的生产要素与贡献获取相应收益的机会，人们应该在同一起跑线上开展竞争。因此，现代市场经济更注重于机会平等，而不是结果平等。
2.效率与公平的关系。效率与公平的权衡、选择，是当代社会所面临的基本问题之一。西方学者做过大量研究，提出了种种观点。如：公平优先论代表人物有美国哲学家与伦理学家罗尔斯、新剑桥学派和福利经济学派的代表人物琼·罗宾逊、勒纳、米尔斯等人。效率优先论代表人物有罗宾斯、哈耶克、弗里德曼、科斯等人。效率与公平兼顾代表人物有萨缪尔森、凯恩斯、布坎南、阿瑟·奥肯。我国学者也提出了效率决定论；公平促进效率论；二者互补说；二者交替关系说；二者相互兼顾说等观点。对公平与效率关系的认识与把握，在实际生活中不仅表现为人们的一种价值选择，而且是影响政府决策和社会稳定的一个重大因素。
理论上论证效率与公平的关系并不难，难的是在实践上如何正确处理两者的关系。从动态角度看，公平与效率确实存在着矛盾，存在着是效率优先还是公平优先的选择。哪个优先安排是要根据特定社会发展阶段的中心任务、目标以及由收入分配所引起的社会矛盾的尖锐程度来确定。
改革开放之前，我们对公平的认识是模糊的。以为社会主义就是要平均，如果一部分社会成员的劳动收入比较多，人们的收入出现了较大的差别，就认为是背离社会主义，因而实行以平均主义为特征的所谓公平，结果导致经济效率低下。改革开放以来，强调了效率问题，经济快速增长，但同时收入差距也不断扩大。所以，从1992年以来，我国及时调整了公平与效率的关系。十四届三中全会提出“坚持以按劳分配为主体，多种分配方式并存的制度，体现效率优先，兼顾公平的原则”。十五大报告进一步肯定了“坚持效率优先，兼顾公平”。但是，“效率优先，兼顾公平”的提法还不完善，实践中难以贯彻。直到十六大报告提出“初次分配注重效率，发挥市场的作用”，“再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能”，对公平与效率的关系做出了新的阐述。
突出强调效率，是因为，第一，社会主义初级阶段的根本任务决定的。目前我国生产力发展水平还不高，分配上必须坚持效率优先。社会主义初级阶段的根本任务是发展生产力，只有财富的总量增长了，物质基础强大了，提高人民生活水平和实现社会公平才有可能。效率优先的实质就是发展生产力优先，使劳动者的劳动报酬与劳动贡献紧密结合，打破平均主义，奖勤罚懒，激发人们的积极性和奋斗精神。第二，建立社会主义市场经济体制的需要。市场经济要求各经济主体按照市场需求从事经济活动，以达到资源配置的最优化。资源配置实现最优化，市场机制起着基础性调节作用，竞争中经济效率高的经济主体，才能最大限度地调动各种生产要素投入生产，以达到利益的最大化。应当指出的是改革开放以来，我们正是坚持了效率优先，才保持经济的快速增长，取得了令世界惊叹的成就。
但是，效率优先，必须能够实现公平。无论是劳动者，还是其他生产要素投入者，在收入分配过程中都是机会均等、规则平等，在收入结果上允许合理拉开差距。所以，在鼓励人们劳动创业致富的同时，也要加大收入分配调节力度，重视解决部分社会成员收入差距过分扩大问题，在分配的不同阶段和环节，正确把握调节重点，防止两极分化。
根据目前我国分配领域的突出矛盾和问题，十六届五中全会强调要更加注重社会公平，这是现阶段效率优先前提下解决公平问题的新思路。注重社会公平就是要使社会各方面的利益得到妥善协调，就是要使收入分配机制更为合理，就是要让改革开放的成果惠及更多的民众，从而逐步实现共同富裕的目标。注重社会公平，不仅仅解决收入分配的问题，还要为所有人创造社会经济生活中地位公平、机会公平的条件，更加充分地解决就业、入学、看病、养老等等方面存在的不公平现象。注重社会公平对政府提出了更高的要求：从设计有效的税收制度，到建立覆盖面更为广泛的社会保障体系；从财政的转移支付，到为弱势群体提供充分的救助，政府要用各种公共政策、公共产品去体现公平；同时，全社会需要建立一整套公平的规则、公平的机制，形成和谐的发展体系。
（三）以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平
完善分配制度，在宏观上最终要通过完善收入分配结构来体现。经过20多年的改革，我国的收入分配结构已由平均主义特征的铁饼型结构演变为金字塔型，继而又从金字塔型向橄榄型演变。金字塔型结构的特征是社会上少数人的收入水平处在平均水平之上，而少部分人的收入处于平均水平左右，但大多数人的收入低于平均水平，处于贫困线和温饱水平之间。其优点是能够在短期内打破平均主义的分配局面，鼓励冒尖和竞争；缺陷是容易形成贫富分化，不利于社会的和谐与稳定。所以，这种类型只能适用于一个较短的历史时期，否则，其负面作用就会超过其正面作用。从经济社会协调发展以及完善收入分配结构的角度看，我国应逐渐地将金字塔型结构调整为橄榄型的分配结构。橄榄型收入分配的特征是最富有的人口较少，社会的大部分成员的收入处于中等水平，而最贫穷的人也占很少数。这种结构有一定的收入差距，便于人们之间展开竞争；由于处在收入底层的人口较少，便于实施社会救济，也便于保持社会稳定。完成这种收入分配结构的转换，需要较长的时期，它将伴随按劳分配为主体、多种分配并存的分配制度的建立与完善的全过程。
扩大中等收入者比重，是我国收入分配格局的重大调整，也是构建橄榄型收入分配结构的途径。中等收入是一个相对的，而不是一个绝对的标准。参见赵振华：《如何认识“扩大中等收入者比重？”》，《经济日报》2003年6月11日。首先，中等收入是相对于一个国家或一个地区的高收入和低收入来讲的，不同国家不同地区有不同的标准。其次，中等收入是一个动态标准。随着生产力的发展和人们生活水平的普遍提高，中等收入标准也相应提高。最后，中等收入是一个区间数量，一个范围，而不是固定的数量。
扩大中等收入者比重具有重大意义。一是有利于促进经济发展。通过分配制度改革，分配形式多样化，收入来源多元化，充分调动人们劳动致富、投资创业、科技创新和改善经营管理的积极性，能极大地促进生产力发展。二是有利于实现共同富裕。共同富裕不是同步富裕和同等富裕。扩大中等收入者比重，就是通过发展生产力，在普遍提高收入的基础上，着力降低低收入者比重，让更多的低收入者进入中等收入行列，使富起来的人逐步增加，从而提高整个社会富裕程度。国家税收也能随之增长，增强转移支付能力，也使低收入者收入水平得到提高。三是有利于扩大消费需求。中等收入者是消费结构升级的主导力量。中等收入者增加，能促进居民提升消费结构和档次，扩大消费规模，刺激经济发展和社会全面进步。四是有利于维护社会稳定。从各国经验看，中等收入者既是经济社会发展的重要推动力量，也是社会政治稳定的中坚力量。因此，中等收入者比重的扩大，对维护政治稳定与社会和谐都具有积极作用。
（四）整顿和规范分配秩序，加大收入分配的调节力度
1.取缔非法收入和限制不合理收入。垄断、腐败等在收入分配领域造成的问题是社会反映最强烈的，它极大地挫伤了大多数社会成员的积极性，妨碍了社会的长治久安。要消除这些问题，一是从制度建设入手。建立起完善的市场经济体制和法规，消除制度和法律漏洞和真空。二是规范某些自然垄断行业及某些行政事业单位的分配行为，对于垄断性的行业征收特别的税收。三是严格执行公务员和企业经营者个人财产和收入的申报、核查制度。同时，加大对腐败的惩罚力度，加大惩罚资金外逃的力度。四是加强公众监督，尽量用公开市场竞争的方式完成各种交易，比如公开竞价，防止评估审定中的走过场等等。总之，从制度和办法上限制不合理收入，堵塞非法收入的渠道，营造公平、规范的竞争环境。
2.发挥政府在再分配方面的有效功能。政府在收入再分配上的功能主要通过税收和转移支付两个途径来实现。税收的主要对象是高收入群体，转移支付的主要对象是低收入群体。政府通过这两个手段进行收入再分配，起到“抽肥补瘦”的作用。
税收调节的功能非常重要。特别是其中的个人所得税，对调节高收入阶层和低收入阶层之间的差距起着重要的作用。我国现在的税收对高收入调节不力，税收监控的法律和技术手段落后，致使高收入群体的“逃税”、“避税”现象很普遍。要强化税收的调节功能，首先要严格征管，重点打击高收入者偷税、漏税、逃税。其次要完善税收政策，把现行的分项征收的个人所得税制改为分项与综合相结合的混合性所得税制。再次应适时开征遗产税和赠与税，从而综合地发挥税收的调节作用。
三、加快完善社会保障体系
（一）完善社会保障体系的基本原则
社会保障制度是整个社会经济系统的一个重要组成部分，必须与系统的其他组成部分相协调，不能脱离社会、经济、人口、就业等宏观环境，同时又具有其体系建立与完善的基本原则。
1.与经济发展水平相适应的原则。我国最基本的国情就是处在社会主义初级阶段，大力发展生产力是第一位的，一切工作都要以此为出发点和落脚点。我国的社会保障只有从基本国情出发，建立适应生产力发展水平的、以保障基本生活为目标的制度。我国未来的20年也是保持经济持续发展，实现小康社会的20年，社会保障水平必须随着经济发展而提高，个别水平过高的项目由于历史原因可以小步降低，但整体水平要与经济水平相协调。超过了经济承受能力的社会保障，必然加重财政和企业负担，降低企业的竞争力，制约着经济发展和小康目标的实现。另一方面，过低的社会保障不能满足人民群众的基本需要，无法保证其基本生活，也不利于经济发展。从国内外的经验教训来看，高福利和平均主义都已是穷途末路。二战后，西方国家社会福利逐步攀升，财政负担越来越重，导致劳动生产率的下降，从机制上使社会保障的经济源头逐渐枯竭。
2.与人口发展模式相适应的原则。实行计划生育国策以来，我国的人口发展模式已转变为“低出生、低死亡”，人口快速老龄化与高龄化，老龄人口数量庞大，家庭的小型化，家庭养老的物质基础不断缩小，这是我们的国情与现实，也是世界各国发展史上所未有的现象。在这一特殊背景下，社会养老保险与医疗保险的责任加重，由于老年人因收入水平低更易陷入贫困与救济的行列，因而社会救济的需求扩大。我们无法超越这一客观情况，社会保障制度只有适应这一客观基础，才能实现制度目标。根据未来人口发展模式，选择并坚持与人口老龄化相适应的多层次的制度设计与预筹积累制的养老保险制度是理性的抉择，只有这样才能化解老龄化过程中的社会保障负担。
3.与社会发展目标相适应实现社会公平。经济发展是社会发展的物质基础，社会发展是人类社会发展的最终目标，即实现社会的全面协调发展，推动社会全面进步和人的全面发展。因而所有的政策法律与制度都必须服从于这一目标。社会保障制度的完善必须与这一目标相适应。背离这一原则，将使社会保障偏离社会发展的轨道，最终影响自身的发展。
社会保障的目标，是要立足于社会公平和社会安全的角度，通过社会救助、社会养老保险、医疗社会保险、失业社会保险、社会福利以及社会优抚等多个方面的措施来实现社会公平和社会安全，确保每个人有一个合理的基本生活水平。社会保障最为重要的意义在于对社会成员基本生存底线的确保。所以，社会保障只能坚持公平的价值取向，保证人们的身体健康、基本生活及劳动力再生产，促进并维护社会稳定，保证人的基本生存权与发展权，为人的全面发展打下社会基础。由于我国经济发展水平偏低，社会发展滞后于经济发展，未来的20年中，社会发展程度成为经济社会协调发展的关键。社会保障制度体系完善中的各子体系间的时间先后序列要适应历史任务，要优先和重点完善社会救助制度，保障基本生存权，通过创造起点的公平，保证机会与过程的均等来实现结果的均等，以此完善社会公平的目标。
4.权利与义务相统一的原则。我国传统的社会保障费用国家和企业包揽过多，国家和企业已不堪重负，也使劳动者缺乏自我保障的意识和责任。把社会保障完全由国家和企业包下来看成是社会主义的一个特征，这是一大误解。社会主义的优越性体现为全社会成员的互相关心和互助，体现在富裕地区对不发达地区的支持上，体现在根本利益的一致上。因此，对社会保险，特别是养老保险，要更多地强调个人的参与，使大部分人靠劳动积累进行自我保障，在自我保障的基础上发挥社会保险互助互济的功能。
（二）完善社会保障体系的基本思路
1.完善已有的社会保障制度。我国新型社会保障体系的基本框架虽已经形成，但整个制度还未定型，各项制度安排都还存在着一定缺陷，因此，当务之急是完善已有的社会保障制度。
（1）进一步加快完善城镇职工基本养老保险制度。完善基本养老保险制度应着重抓好两点：一是逐步做实个人账户。二是逐步提高基本养老保险社会统筹层次。职工基本养老保险在坚持现行制度架构的前提下，应真正全面强制实施并打破地方主义，尽快覆盖到城镇全体从业人员并走向全国统筹。
（2）进一步加快完善城镇职工基本医疗保险制度。城镇医疗保险改革急切需要医疗卫生与医药体制改革配套，同时针对医疗保险统筹基金不足而个人账户作用未能发挥并导致受保对象就医难的问题，对制度模式及个人账户迫切需要做出新的政策调整，公私立医院并行，医药分开，割断医疗行为与医院乃至医务人员利益直接挂钩的联系，对药品供应采取一定的行政干预（如计划供应、统一采购等），杜绝医疗服务中的严重浪费现象，以及建立面向贫困人口的医疗救助机制、发展商业性健康保险等，这些都应成为完善城镇医疗保障体系的重要取向。此外，通过政策优惠引导企业建立补充医疗保险，鼓励建立大额医疗救助制度。
（3）进一步加快完善失业保险制度。要按照《失业保险条例》，使失业保险制度更加规范和完善，并要充分发挥失业保险基金在促进再就业中的积极作用。例如，失业保险在接纳下岗职工基本生活保障并轨的同时应当增强促进就业的功能，由消极的失业救济型保障逐步转变为积极的就业保障机制。
（4）进一步加快完善城市居民最低生活保障制度。完善城市居民最低生活保障制度，要探索除货币以外的其他救助方式。对城镇最低生活保障制度还有必要完善资金筹集、救助标准测算、评估依据、实施程序等，它还需要与教育救助、住房救助、医疗救助等制度结合起来，并根据不同的对象进一步将救助项目细化，最终向政府负责、功能强化、程序规范的综合型社会救助机制迈进。
（5）进一步加快完善工伤保险、生育保险等制度。工伤保险是所有劳动者都需要的风险保障机制，也是各国通常优先考虑的社保制度，在我国工伤事故频繁发生、职业病患者大幅度增长的现实背景下，迫切需要进一步完善工伤保险制度并尽可能地覆盖全体从业人员。有必要按照新的思路来加快推进机关事业单位的养老保障制度建设。在巩固家庭保障的基础上真正重视农村的社会保障制度建设，尤其是完善农村新型合作医疗与贫困救济政策，尝试建立农村社会养老保险制度和发展农村各项福利事业。
2.积极探索社会保障体系的新领域。一是认真解决进城务工人员社会保障问题。解决他们的社会保障问题，要考虑其流动性，制度设计要有利于积累的社会保障权益随流动而转移；社会保障项目设置应是其最关注的，避免项目过多、费率过高而造成劳动力成本上升过快。二是研究制定机关事业单位养老保险制度改革方案。借鉴企业职工养老保险制度改革的经验，把新制度建设和处理旧制度遗留问题分开，妥善制定新旧制度转轨的过渡方式。三是有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度。我国农村目前尚无条件与城市一样全面落实最低生活保障制度。但已建立的应进一步完善；尚未建立的，应坚持从实际出发，在地方财力允许的范围内积极进行探索。
3.完善社会保障体系的资金保障机制。一是加快公共财政改革步伐，增加财政的社会保障投入；二是依法划转部分国有资产充实社会保障基金，加强社会保险基金管理；三是进一步扩大社会保险覆盖面，并提高征缴率；四是逐步健全社会保障法规体系，提高社会保障法律意识，对于一些特殊行业和企业实行强制性保险。
4.重视发挥市场机制与社会组织的作用，加快补充保障机制的建设。社会保障的方式应是多样的，国家法定的基本保障解决广大居民基本生活需求；高层次的保障需求，应通过发展补充保险、商业保险来解决，我国社会保障体系的多层次性主要在补充保障上。因此，应鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险，同时用相应的财政税收政策促进社会慈善公益组织的发展，并引导社会资源投向公共福利事业。
5.加快社会保障立法步伐。社会保障制度事关全体国民的切身利益，是维护社会公平并促进协调发展的不可替代的重要制度安排。只有通过立法，才能确立这一制度的权威性与可靠性，群众才能真正信任这一制度，执行过程中才能有法可依。十届全国人大的立法规划已将有关社会保险、社会救济的立法纳入其中，促使健全的社会保障制度从法律上得到确立。随着社会保障制度改革不断加大力度、不断扩大覆盖面，将会有越来越多的国民从中受益，社会主义制度的优越性将会得到更好的体现。
