一、公共权力的本质和特点
权力并不是外在于社会的神秘物，它既不是神授予的，也不是某些天才人物自封的，而是产生于社会发展的需要。人是社会的存在物，人的自然需要和社会需要的满足，必须依赖群体的合作，而群体的劳动和合作的成功，取决于个人之间的协调和有机的配合，这就需要有指挥和管理，而指挥和管理者就是公共事务的领导者，这就是公共权力的萌芽。古往今来，有许多思想家，提出了不同的理论来解释公共权力的产生，如社会契约论、自然法论、君权神授论等。其共同点在于看到了权力的本质在于超越个人，为管理公共事务所需要。从这种意义上说，只要有人群的地方，都需要有公共权力。公共权力是维护社会正常运转所必需的，只是到了阶级、国家出现以后，公共权力才以制度的形式（包括法律的形式）固定下来，形成了国家权力政府权力等各种各样的公共权力。
从不同的角度看，公共权力具有不同的特点。
（一）公共性
从权力的产生来看，权力的显著特点在于公共性。从根本上来说，公共权力产生于公共生活和公共利益的需要，公共利益是社会凝聚力之所在，也是社会保持一定向心力的物质基础。离开了公共利益，社会将最终解体，公共权力也会因此而失去存在的基础。任何权力都不是自生的，而是来自于公众的授权，也就是说，公共权力基于维护公众权利而生，这一点决定了公众权利高于公共权力。是公民权利赋予公共权力，而不是公共权力赋予公民权利。公共权力的本意就是为公众的利益服务。我国的政治权力就是为了人民利益建立起来的，所以才将官员称为“人民的公仆”、“公务员”等。公共权力的目的是保障公民的权利，这就决定了“公共性”是公共权力的基本特征。公共权力为公众服务，是天经地义的，而“以权谋私”则是公共权力的异化，违背了公共权力的本意。
（二）权威性
从权力的实施和效果来看，权力具有一定的权威性。一般说来，公共权力都有一套落实的制度（国家制度、政治制度）、机构（各级政府、政法部门、军队等）、人员（政府官员、公务员等）等条件。掌握公共权力的阶级、政党一般都会千方百计地维护权力，增强权力的威严，以保证公共权力的落实。权威或威权都与“威”分不开，没有“威”有令不行，有禁不止，公共权力就很难发挥维护公共利益的作用。历代统治者，都非常重视公共权力的权威性，想尽办法在“威”上做文章。“威”与强制分不开，公共权力是影响和支配他人的强制力量，一般依靠国家机器来运行。当一个国家没有人服从公共权力，掌握权力的机关和个人也不想办法贯彻落实这种权力，那么，这个国家的统治也就难以维持了。
（三）腐蚀性
就权力的作用来看，它对掌握权力的人具有一定的腐蚀性，就是说，权力具有极大的诱惑力，掌握权力，支配权力，有可能变公共权力为私有权力，为掌握权力者谋取私利。权力既可以为公，也可以为私，全看掌握权力的人怎么使用。正因为这一点，共产党才强调“权为民所用”。为什么人的问题，是权力观的根本问题。人类生活的最大公害是公共权力的专横和腐败，公共权力的专横与腐败又出自公共权力不受约束或约束不力。解决权力的腐蚀性问题，是古往今来政治家、思想家们思考的中心问题。
（四）扩张性
就权力的运作过程来看，权力具有一定的扩张性，即权力往往被滥用。公共权力一旦产生，便有了相对的独立性，权力一旦与掌握权力的阶级、团体、个人相结合，就容易形成利益集团，而为了自身的利益，就有不断扩张权力的可能性。从历史发展的事实来看，很少有权力不被使用的情况，大多数情况下，都是权力被过分地滥用，这里的所谓“滥用”，是指超越自己的管理职权，越权使用权力，或者听不进下级的批评建议，独断专行，或者想逃避监督，使权力为私利服务等等。
二、导致权力异化的原因剖析
（一）权力的扩张本性
历史经验无数次的证明，权力在运行过程中始终存在一种天然的扩张本性。英国哲学家霍布斯曾说过：“全人类共同的爱好，便是对权力永恒的和无止境的追求，这种追求至死方休。”法国思想家孟德斯鸠则更有一句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”实际上，这是由权力的特殊性所导致的。虽然人民是权力的所有者，但是权力不可能由全体人民行使，只能授予当权者。当权者始终处于掌握和运用权力的强势支配地位，而人民却由权力的主体变为必须服从权力的受体，这使得当权者在使用权力的过程中容易突破合理的界限，不断扩张范围，从而超出公共权力的使用限度。
（二）权力的诱惑本性
英国史学家约翰·阿克顿曾经指出：“权力容易使人腐化，绝对的权力绝对使人腐化。”孟德斯鸠也有同感：“当一个公民获得过高的权力时，则滥用权力的可能也就更大。”这是因为权力能给权力行使者带来地位、荣誉和可能的利益，对权力行使者具有自然的诱惑和本能的腐蚀作用。比如“寻租”就是“权力经济”的必然表现，而“权力经济”又反过来促进了“寻租”的蔓延。收取贿金是基于偏袒性放租的收益，接受贿赂所承担的风险是机会成本，当收益足够大，机会成本足够小时，从偏袒性放租中非法获益就会对官员构成巨大的诱惑。从寻租结果看，非法寻租者向官员支付的贿金，实际上是将其租金收入的一部分分给有关官员。这时的寻租行为就是权力诱惑本性的外在推动力。在这种外力的推动下，行政执法人员就会放弃职责，与寻租者相互勾结。
（三）权力运行的变异本性
公共权力在运行中不能不由个别成员来担当，这种特殊本性使得权力在运行中极易产生变异。虽然权力的本质特点是公共性，但公共权力却只能由私人来行使，这就有可能使权力的运行偏离其本质，导致公权私用，从而使权力发生变异。因为在市场经济条件下，现实社会中的人已不再是“未被腐化的”人，而是具有各种各样的感情和受到各种各样诱惑的人，正如美国宪法之父麦迪逊指出的那样：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”
（四）权力本身的模糊本性
公共权力从本质上说是公众意愿的公正反映，是维护公共利益和保障公民权利的工具。然而，对什么是“公正”，什么是“公共利益”，目前还难以有一个令大多数人信服的明确界定标准。比如：我国《宪法》第13条规定：公民的合法财产不受侵犯，同时规定，国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。《对外贸易法》、《土地管理法》、《交通管理法》、《传染病防治法》、《环境保护法》等法律也均有公共利益优先的原则规定。然而，法律没有明确到底什么才是公共利益。所以在现实中，由于缺乏具体的实体性和程序性的标准进行有效的约束，行使权力的政府官员就有可能打着“公共利益”的旗号滥用或误用公共权力。湖南嘉禾县政府大胆喊出“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”的恶霸口号就是证明。
三、防止权力异化的路径选择
权力的特性，说明权力是一柄双刃剑，弄不好，就会走向自己的反面。公共权力本来应当为公众利益服务，但权力的二重性使它可能为少数人或个人的私利服务。为了解决这一问题，人们就想到了权力的限制或制约问题。权力没有限制，就会导致权力的滥用，导致腐败，造成对权利的侵害。这一点，古今中外许多政治家、思想家都看到了。于是人们提出了许多约束权力的观点，如道德制约论、权力制约论（用权力制约权力）、法律制约论等都是制约权力的不同见解。有效约束公共权力是现代法治的宗旨，也是依法治国的基本价值取向。而制约公权力的根本目的在于保障私权，即保障公民的权利，让公共权力为公民的权利服务。
（一）教育是基础
腐败是权力和私欲相结合的产物。腐败滋生蔓延的一个重要原因，就是一些领导干部理想信念的失落。思想意识腐败先于权力行为腐败。世界观、人生观、价值观、权力观、利益观的扭曲，理想信念的丧失，党性原则的淡薄，意志品质的衰退，都是思想意识腐败的表现和征兆。理想信念发生动摇，必然带来政治上的蜕变、经济上的贪占、生活上的腐化。在现实中，许多时候权力运行不透明，归根到底，是一些权力运行者没有树立正确的权力观。不少人官本位思想严重，心目中所追求的不是崇高的理想和坚定的信念，而是职位、级别、规格和待遇。而官本位的直接后果就是诱导人们去追求更高级别的待遇。不仅如此，官本位还使人民的主体地位变成了从属地位。
因此，深入开展理想信念和制度法规教育，筑牢思想道德和党纪国法两道防线，对于增强领导力，尤其对于提高领导干部的思想政治素质，抵御腐朽思想文化的侵蚀和影响，切实做到政治上清醒，思想上坚定，工作上勤奋，作风上深入，生活上廉洁是极为重要的。
（二）民主是根本
一个国家是否民主，主要看其权力归谁所有，权力运行由谁管理，权力取向为谁服务。其中权力归谁所有起决定作用。在我国，由于广大人民作为国家的主人享有公民权利，又牢牢地掌握国家权力，决定了人民有权选举自己的公仆，有权监督自己的公仆，有权罢免那些不称职、不胜任的公仆；决定了任何公仆，无论地位多高，权力多大，都必须服从人民的意志，维护人民的利益；决定了任何公仆，一旦违背了人民的意志，损害了人民的利益，就要受到应有的追究，承担相应的责任。
防止权力异化，必须扩大人民民主，发展基层民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权和罢免权。
防止权力异化，确保权力合理行使，必须让权力运行的信息公开、民主。暗箱操作藏污纳垢，大量的腐败行为就是在信息高度垄断的情况下进行的。人们无法想象一个充斥暗箱操作的政府会是清正廉洁的政府。因此要增加政府机关运作的民主、公开和透明度。政府机关应公开行政信息，把与公众利益密切相关的立法活动、政策制定、财政预算、公共开支以及工作规则、办事程序、审批条件、收费标准等行政信息如实公布于众；对公开的行政信息，公众有权查阅，政府机关应为公众提供便利条件。
（三）法制是重点
制度法规是规范权力的常规武器，通过制度法规对领导干部的职权范围、行使准则、运作程序等作出明确的规定，用制度法规约束领导干部的权力行为，既可以惩治于已然，也能够防患于未然。
改革开放以来，我们党致力于制度建设和制度创新，在从严治党方面迈出了新的步伐，初步形成了一套以党章为核心的党的制度法规体系。但是，我们制度建设也存在许多亟待改进的问题：往往注重原则性，忽视操作性；注重单体性，忽视系统性；注重实体性，忽视程序性；注重表象性，忽视根源性。结果导致不少制度规定往往低效甚至徒劳。目前我们制定的法规不可谓不多，要求不可谓不严，而且几乎每个问题都是三令五申，但党政机关存在的以权谋私、吃拿卡要、索贿受贿、贪赃枉法、徇私舞弊等“常见病”和“多发病”依旧，有的甚至日趋严重。其中一个重要原因就是对法规的执行缺少有效的监督，对违反法规的行为缺少必要的惩戒，使已颁布的法规没有得到切实贯彻。
有效地遏制权力的滥用，必须依法对权力的等级、范围、效力、行使的程序、规则、责任等作出明确规定，以减少权力行使的盲目性和随意性，切实堵塞各种漏洞。一方面，要立足全局，着眼长远，整体规划，精心设计，切实按照制度发展的规律来完善制度。既要重视基本制度，又要重视具体制度；既要重视实体规则，又要重视程序规则，建立健全以廉洁自律、制约监督、源头防范、查办惩处、权益保障为主要内容的反腐倡廉制度法规体系，使各项制度法规在空间上并存，在环节上紧扣，在功能上互补。另一方面，要把制度建设的着力点放在制度的贯彻执行上。通过体制改革和机制创新，建立健全官员财产公示制度、信息反馈制度、监督检查制度、考核评估制度、责任追究制度，加强对制度法规执行情况的监督检查，以充分发挥制度法规的整体功能和实际效能，确保权力行使具有统一的规范、既定的程序、明确的责任，始终在法治的轨道上合理运行。
（四）体制是核心
实践表明，对权力的制约只有来自同一层次的其他权力，也就是具有内在的制衡机制的权力才是最有效的，这是由权力本身的特性决定的。古今中外无数事实证明，权力完全集中在一个机构甚至一个人手里，很容易导致个人集权和个人专断。在实际生活中，任何一个领导集体或领导成员，都有其特定的职责和权限，超出了特定的职责和权限，就会越轨和侵权。这在客观上要求我们合理划分公共权力，使之为不同的机构和不同的人员所掌握，在此基础上建立权力之间相互牵制、相互约束的关系，使其中任何权力都无法凌驾于其他权力之上独断专行，使任何人都不能无所顾忌地滥用权力。因此，防止滥用权力必须建立合理的内在制衡机制。
改革开放以来，随着权力的下放、政策的放宽，一些部门和单位在人，财、物方面的自主权不断扩大，客观上使一把手的权力也随之增大，在人事调配、财务管理、项目决策、工程发包等方面拥有高度集中的权力。与此形成鲜明对照的是，制约监督权不仅没有得到相应的强化，相反还有逐步弱化的趋势。因此，要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力，以利于从源头上斩断腐败，从流程上剔除腐败，从结果上卡住腐败，使每一个部门都成为其他部门滥用权力的制约手段，使每一个成员都成为其他成员滥用权力的制约力量。
（五）监督是关键
加强监督是确保权力正确行使，防止权力异化的关键。古今中外，因为权力得不到有效监督制约而发生腐败的案件不胜枚举。
加强对权力的监督应该是全方位的。在权力体系内部，领导干部的权力行为必须受到上级的制约监督（考核、任免、教育、管理）、下级的制约监督（意见、建议）和同级的制约监督（述职、评议），受到人民代表大会的制约监督（质询、罢免），专门机关的制约监督（检查、监察、审计）。在权力体系外部，必须受到人民群众的制约监督（选举、听证、协商、对话、测评、举报），民主党派的制约监督（参政、议政），社会团体的制约监督（反映民意、维护权利），新闻机构的制约监督（谴责、曝光）。在权力的配置上，领导干部的权力要适当分解，各权力之间要形成制衡机制，对领导干部的任职时间也要作出适当限定，即分权（决策、执行、监督）、制衡（集体领导会议决定）和限任（限期、限届、限位）。在权力的运行中，领导干部的权力行为要受到制度规范（组织制度、领导制度、工作制度、生活制度、监督制度）和责任约束（政治责任、法律责任、道德责任）。
舆论监督是重要的社会监督形式。这种社会的、公开的、道义的监督既来自民意，又影响民意，能够如实地反映公职人员的权力行为，使各种腐败现象完全暴露在光天化日之下，受到鞭挞和抨击；使各种滥用权力的行为在强大的舆论压力面前受到警示和震慑，并推动社会各界对揭露出来的问题作出及时处理，从而在确保权力的正确行使中显示出巨大的威力。目前，我国已经形成了由大众传媒构建的巨大信息传播网络。我们要充分发挥它们的监督制约功能，使权力的运行更加规矩和规范。
