一个政权是否具有健康的肌体和发展的活力，关键要素是这个政权内部的干部队伍以及与之相应的制度体系。换言之，干部在中共抗日根据地政权建设中具有举足轻重的作用，或者说中共要达成自己的政权建设目标需要建立一个忠诚且有效的干部支持体系。毫无疑问，党在根据地时期的政权建设努力取得了成效，这亦正是其最终赢得胜利的根本原因。进一步说，这样的支持体系的确立既是中共政权建设努力的必然结果又是中共政权建设成功的基本保障。下面就以晋西北抗日根据地为例，来具体考察中共基层干部的社会组织结构、选拔机制以及他们在根据地政权建设中的角色、地位与作用。
一
1940年1月中共晋西北抗日政权成立后，即对根据地基层政权进行根本性改造，这是政权建设的题中之义。中共试图以“民选”方式和平合法地重建基层政权，进而达到控制乡村社会、汲取社会资源和服务抗战的目的。通过改选和任命，更换了基层行政人员，形成以中、贫农为主体结构的权力格局。据1941年兴县9个自然村108名村选代表成分统计，地主占5.6%，富农占15.7%，中农占48.1%，贫农占30.6%。又据1941年村选后兴县、朔县、河曲、保德、方山、临县、临南、岚县及第八专署9个单位统计，在211名代表及主任代表中地主占3.6%，富农占16.8%，中农占41%，贫农占21%，雇农占4.6%，工人、商人和自由职业者占2.5%，其他约10.5%。从阶级成分看，中农占绝对优势，贫农位居其次，这种结果基本符合中共整合和重建乡村政权的目标。随着中共对晋西北地区控制力的增强以及地主、富农政治经济实力的削弱，乡村政权中，中、贫农特别是贫农干部比例不断扩大。如1944年兴县6个区51位村长中，中农占58.8%、贫农占33.4%、富农占7.8%。1945年8月，兴县、宁武、偏关、崞县、五寨、岚县等6县89个行政村3649名村干部中地主占0.6%、富农占6.4%、中农占47.6%、贫农占42.5%、雇农占0.4%、工人占0.7%、商人占1.5%，余为其他阶层。
不仅最基层的村政权如此，根据地县区干部构成亦大致如此。据1941年12月晋西区党委各级干部成分调查统计，县长中地主占4.3%、富农占26.1%、中农占39.2%、贫农占13%、其他约17.1%，县科长干事中地主占8.1%、富农占28.6%、中农占31.9%、贫农占26.2%、其他约5.2%，区长中地主占4.4%、富农占23.6%、中农占42.7%、贫农占25%、其他占4.3%。可见，中、贫农在县区两级干部中同样居于绝对优势，特别是区长一级达到了67.7%。而且，到抗战结束后这种发展趋势得到进一步强化。如1946年保德县全体科长科员中有中农7人，占41.2%，贫农8人，占47%，两者合计达88.2%；区长助理员中仅中农就有10人，比例高达83.3%。县区两级29位在职干部，中农17人，占58.6%，贫农9人，占31%，合计89.6%。
以上数据表明，根据地从村到县级政权基本掌握在中、贫农手中，但具体考察中、贫农在政权中的地位和职能，则贫农显然不是政权的主导者。如前面关于1941年兴县9个自然村的统计，33名主任代表、村长及附属各委员会会长中，地主占6.05%、富农占21.2%、中农占66.7%、贫农占6.05%。也就是说，中农才是村政权的主要执掌者，正如中共调查人员所言：“这一政权还没有掌握在最基本的群众贫农手里。”当然，中农在政权中处于优势是其社会经济地位决定的。中共实行的减租减息、“四大动员”等政策改变了晋西北乡村原有的经济与阶级结构，农村呈现出“中农化”态势，中农成为农村最大的阶层，而干部构成亦自然如此。
就各级干部来源而言，主要来自军、政、民三方面，其中民运干部在各级政权中所占比重较大，县区两级甚至达到半数以上，还有一部分从旧政权过渡而来，再则是一部分“知识分子”干部。据1941年12月晋西区党委统计，县长来自军队、行政、民运、文教方面的人数为6人、3人、11人、2人，分别占总人数的27.3%、13.6%、50%、9.1%；县秘书科长、科员干事来自军队、民运、旧政权及文教方面的人数为20人、79人、67人、71人，分别占总人数的8.6%、31.5%、27%、28.5%；区长来自军队、民运、旧政权及文教方面的人数为10人、45人、13人、12人，分别占总人数的12%、54.2%、15.7%、14.5%。又据笔者对1944年登记在册的兴县区长、助理员、村长的统计，同样发现21个区长、助理员中有民运团体工作背景的6人，占28.6%，具备文教工作经验的5人，占23.8%，51个村长中民运干部24人，占47.1%。另据1946年保德县实有干部统计，县级干部中有民运干部6人，占统计14人中的42.9%。与县区相比，村干部则大多来自民运干部。中共在根据地建立前通过“牺盟会”、“突击团”开展工作，成立各种救国会组织，在此过程中培养锻炼了一批民运团体干部。新政权建立后，鉴于中共党组织、群众团体、政权之间“三位一体的紧密”关系，群众团体的组织构成、行动方向都带有“国家政权参与的印迹”，相当数量的民运干部因此进入政权系统。仅1940年，农会各级干部调往临县、岢岚、太原、静乐四区的县、区、村三级政权工作者就达261人。民运团体干部进入政权系统及旧政权干部的保留意味着新选出的群众出身的干部较少，1941年对7县81个行政村代表的统计显示过去的政民干部占64.4%，新选出的群众仅占35.4%。
知识水平是干部素质的重要体现，而干部素质又直接关系政权建设的效果。据1941年12月晋西区党委对各级政权干部学历统计，县长中具备大学学历背景者22.7%，具有中学学历背景者63.7%，具有小学学历者13.6%；县级秘书科长（含科员干事）中具有大学学历者4.8%，具有中学学历者40.6%，具有小学学历者54.6%；区长中中学学历者24.1%，小学学历者73.3%，文盲2.6%。又据1940年晋西区党委工作报告，区至专署大学生占10.2%，大中学生共计70.2%，粗通文字者及文盲占10.8%。若考察最基层的村干部，其整体素质更低。如1940年临南县62个村长中高小16%，粗通文字52%，不识字32%，文盲半文盲比例达84%。1941年12月，6县46个行政村107名国民大会主席副主席文化程度为3年以上学历者28%，粗通文字者47.5%，文盲24%，文盲半文盲合计71.5%；11县55个行政村1426名代表中具有3年以上学历者14.8%，粗通文字者34%，文盲51%，文盲半文盲达85%。1944年兴县6个区51个村长有文化水平记录的48人中中学生1人，高小7人，初小4人，粗通文字34人，文盲3人，文盲半文盲占77.1%。第一期村选后，行署总结报告称兴县、朔县、河曲、保德、方山、临县、临南、岚县及第八专署9单位211名主任代表和代表中具有3年以上学历者仅9.7%，粗通文字者28%，文盲64%，文盲半文盲高达92%。也就是说，村干部中文盲、半文盲占绝大多数，其中村长一级“粗通文字”的半文盲较多，广大代表则以文盲居多。就财政、建设、教育等专业性较强的部门看，1941年区以上各级财政干部中大学生占10%，中学生占35%，小学文化程度占55%；建设干部中大学生占29.8%，中学生占36.2%，小学学历占34%。保德县1946年实有干部中财政科长、教育科长均是初中文化水平，且是两部门中仅有的具有初中学历的2人。由此可见，县区干部以中小学生占多数，村干部以文盲、半文盲居多，如此知识水平对于政策解读和执行显然是困难的。
至于根据地各级干部的党派结构则相对简单，笔者所考察的实际上是中共党员干部在整个干部队伍中的比例及其作用问题。据1941年2月统计，离石、汾阳、文水、交城、兴县、方山、临县、临南、清太徐、阳曲、忻县、崞县、宁武、静乐、岢岚、偏关、河曲等17县223名县干部中有共产党员75人，占33.6%；292名区干部中有共产党员140人，占48%；调查的7县669人村干部中有共产党员177人，占26.5%。即县级干部中共产党员约1/3左右，区级干部中党员几乎占全体干部半数，村政权党员干部数量相对较少。但各县具体情形不同，如县级政权中党员最少的是文水县，21个干部中党员占19%，党员干部最多的清太徐和忻县则达2/3.就临南、汾阳、交城、静乐、偏关、河曲、兴县等县的村政权来说，党员干部所占比重不足1/3，但各县之间存在较大差别，有的县超过50%，更多的县却低于30%乃至20%，兴县甚至有半数以上的行政村全部党员不足40人。如晋西北行署所在地兴县二区11个行政村中有2个没有党组织，自然村则有1/2以上没有党组织；11个行政村能够实行“三三制”的支部仅有两三个，能够在村务会和主任代表中实行“三三制”的不超过1/2；若在自然村“也要实行三三制，那就只有不用民主选举而强迫地把党员塞进去，或者像制造泥人一样加工制造几个党员出来”；花园沟行政村共产党员担任的职务有正副村长、主任代表及行政村民政会长、建设会长、教育会长，党员干部占全村34个代表的17.6%，占党员总数的21.4%。而且，这些党员干部多集中行政村，自然村很少，在4个自然村16个代表和主任代表中只有1人是党员。高家村行政村党员担任村代表4人（其中1个主任代表）、行政村武委会主任2人、抗联秘书2人、村公所委员会会长1人、妇救秘书1人。除兼职外，实任职者6人，占17个党员的35.3%，占40个村代表的15%。依此来看，党员在村政权中所占比重不大，就是党员干部在全体党员中的比重亦然。不过，对于党员干部不仅要研究他们在各级干部中的比例，还要考察他们所处的地位和发挥的作用。由于“三三制”政策的施行，各级政权党员干部比例力求趋近1/3，但他们“均握重权”。如临南县政务干部中，共产党员达60%、中间分子20%，而事务干部中间分子占93%，无党员。总之，村政权中党员干部不仅数量少，且“一般都很缺乏党性的锻炼”。如兴县六区1945年第2次村选时，落选的党员干部认为“把他替脱很高兴”。唐家吉村选时，许多党员干部或上地干活或去赶集，“没有一点选举气息……”
二
毛泽东早在1927年发表的《湖南农民运动考察报告》一文中就明确指出：“没有贫农阶级，决不能造成现时乡村的革命状态，决不能打倒土豪劣绅，完成民主革命。”“没有贫农，便没有革命。若否认他们，便是否认革命。若打击他们，便是打击革命。”由于意识形态的因素，中共意欲扶植贫农，苏维埃时代贫苦意味着正面价值的倾向似乎依然存在。如离石县泉子坪党支部对于不同阶层党员的预备期区别对待，“雇农没有，贫农一个月，中农三个月……”尽管阶级划分的基本依据是职业和主要收入来源即经济标准而非政治态度，但共产党人却将这种以经济标准为主的划分贴上鲜明的政治分野的标签，将贫雇农等同于进步势力，将阶级划分与政治态度简单对等起来，以此重新划分乡村社会等级和确定农民对政权的认同与服从。基于此，晋西北行署在1940年9月召开的第二次行政会议上就将健全村政权作为政权建设的中心任务之一，会议颁布了《晋西北村政权组织暂行条例》和《晋西北村选暂行条例》，确定民主选举为新的乡村干部产生的基本方式。通过这一方式，可以和平合法地更换旧有乡村领袖，达到改造基层政权的目标。
但如何保证中意之人当选呢？实际上，选举既然是中共方面组织的，它就有能力控制。其通过政策引导、舆论宣传乃至重新选举等方式使属意之人在选举中胜出，档案资料不乏此类记载。换言之，中共似乎在通过一种“非民主”的方式实行民主。如临南县某村干部听见某富户说要选某某即上前追问，该富户马上变话说要选某某干部，此干部即说“你说话要负责，不要模糊”。又有某老翁坦言：“我选时一定要大成，但人家叫选崇礼！”临县孙家沟选举非依票数多少而由区公所最后决定，4名候选人得票由高到低依次是180票、160票、17票、7票，结果7票的被委为村长，理由是“保证选举胜利并防止坏分子混入村政权”。碛口镇300余人参加选举，而李家山村就有100多人，由于对选举结果不满意，该村便将之推翻重新进行选举。兴县某村因选举各委员召开3次村代表会，第一次都选成党员，借口先表决、提议不合法再开第二次，第二次只选了1个党员亦不同意，又开第三次。柳叶村村选时，老百姓都说“很热闹”，而当选的人亦较能办事，但百姓对两件事不满意：第一件是在代表候选人中“叫选某某”等5人为代表，有人便说“什么民主哩，还不是干部要选谁就选谁”。第二件是选举行政村主席时大家都选牛照堂，结果区长不让选，又选高光宗，区长也说不能选，“因为他家庭离不开，还有其他事情”。而现任村长是过去村公所书记，在百姓中没有任何威信，百姓很不满意。后来在区选中，会上宣布选举后即由先布置好的人提出马千其为正区长、高光宗为副区长候选人，百姓未表意见即算通过。赵村实验支部将某党员定为“同情分子”，原因是“叫他在大会上起作用，他毫不起作用，没斗争性”。交城县蔡家社选村长时，县区干部见群众情绪低落，经询问得知“地主在场选他不愿意，不选他又不敢，因此不高兴，结果干部宣布人未到全不能开会，另日令地主支差抽空开会选出村长。”
民主选举是中共改造和控制农村基层政权的一个重要手段。通过民选更替了基层干部，重塑了村政权，逐步控制了乡村社会资源。新选举产生的干部以中、贫农居绝对优势，地主、富农整体衰落。从干部成分来看，基本符合中共乡村政权改造目标。中共日益强化的阶级分野动摇了乡村原有权力结构，中、贫农等底层阶级开始取代旧的地主和富农或传统士绅成为村里的掌权者，传统精英把持权力的格局被以一种非暴力方式打破，新的以中、农贫农为主体的权力体系形成。
三
如前所述，中共改造基层政权的根本目的在于建立一个忠诚且有效的干部支持体系，以实现自己国家政权建设的理想。而新的乡村干部通过“民选”产生之后，中共又如何能够使之成为自己控制和整合乡村社会的重要支撑力量或自己政治意志的忠实执行者？换言之，根据地上级干部是如何领导这些民选干部或这些民选村干部与上级干部是怎样的一种领导关系？中共方面的调查研究表明，基本上是一种单向的自上而下的垂直领导体系，具体则表现为文件指示、召开会议、下乡帮助3种形式，而乡村干部则往往在被动中因应，既缺少纵向的自下而上的回馈能动性又缺少横向的同级之间的相互联系与协作意识或运作机制，以致中共政策或意旨很难在村级社会完整落实。下面就以前述3种表现形式为例进行具体考察：
所谓上级安排、政令传达首先通过书面方式，村干部称之为“开条子”。上级部门忙于工作布置、政令撰写，下级则积极应付、理解和办理。如第八专署民政科某天曾写过17道命令，岢岚县政府某天接到行署和专署来件20余份，兴县县政府一段时间每天平均处理来件15份以上，而临县1941年3月仅民政科就处理261件公事，每日平均近9件，也是一切通过公文。兴县杨家坡从1941年8月到11月4个月办理公事107件，有时一天就有3份来件。公文繁多加重了基层干部负担，又由于他们多是文盲，工作大打折扣。上级干部“公文一出门就认为事情已办”，放松进一步帮助、督促和检查，既不利于工作落实，又不利于下级干部素质和能力提高。事事通过文件、借助指示的方法是根据地县区以上各级政权采用的一种基本的领导方式。
召开基层干部会议是上级干部采取的又一种重要领导形式。每当大的工作到来，区村多召开“扩干会”。对上级干部来说，这是“既省时间也少花力气”的一种办法。会上只有上级干部讲话、命令、分配、布置，其中讲话内容多是“‘把握政策’、‘贯彻深入’、‘中心环节’、‘多方面’、‘各种方式’等不易为村干部所接受的词句。”而下级干部则只能听从安排，“人家叫办甚咱办甚”。会议时间较长，少则半天，多则一日，甚至连夜。如兴县中庄村代表“每次都是一下午一晚上，五里路半夜回来。”高家村区选时，工作团两位领导在村代表会上讲解区选意义及办法1小时、区长讲半小时，各人所讲内容在过去会议中均讲过。不仅会议时间长，次数亦多。据柳叶村调查，1941年5月上旬，选出的村主任不到1个月就连开7次村民大会和3次村公所会议，平均不到3天就开一次。杨家坡村长、副主席、民政会长等村干部1个月开会达20天以上。由于行政村“扩干会”、自然村干部会及群众大会被视为完成工作的3个环节，许多干部从头至尾参加每个会议，两三天一会甚至每天开会的事情并不稀奇，干部每天在会议中打圈子，以致上级干部到村里一段时间没开会的话，老百姓都会诧异“怎么还不开会？”
干部亲自下乡指导工作亦是一种主要的领导方法。上级来村干部被称为“下乡干部”，这些干部到来后负责“村里的一切工作”，或者说村里所有工作“差不多完全是由村公所或‘上面下来’的人布置”，而村干部则成为“跟班”。如柳叶村村选时，国民大会主席向调查员坦言，开会时他的工作是“婆姨抱娃娃来了，不让娃娃哭，不要乱讲话”。下乡干部既对各村情况缺乏了解又因工作紧迫大多只注重工作布置，“将上面的布置计划——不管它是县对于区的或区对于村的，不管参加这些会议的是干部或老百姓，均照样背诵一次”，至于工作如何开展或取得何种效果则毫不考虑。下乡干部的临时性及其对工作的生疏性造成基层工作前后脱节，工作形式本身多于内容，加之包办或代替下级工作，既不利于提高和锻炼基层干部又不利于基层干部在群众中威信的增长。而对下乡干部来说则是“忙得不可开交”，区干部每年在村工作时间超过在区工作时间，每大一点的工作都由区干部领导村干部去做，以致“磨穿鞋底都忙不过来”。
除此之外，区对行政村的领导职责不明，区干部这次在甲地工作，下次又转乙地，再次则到丙地，他们对哪个行政村都缺乏比较完整的了解。区对村没有经常化领导，往往采取突击方式完成任务，其结果必然是工作前后脱节、群众对干部不信任乃至失望。下乡干部到村后以为自己什么问题都能解决，解决问题时却屡屡损及村干部威信；对于实在不能解决的问题则作为遗留，再换另一位时对这个问题依旧茫然不知，三次以后就不了了之，而老百姓很实际，知道不顶事就不提了。同时，各部门之间缺乏协调沟通，令出多门，形成对基层干部的多元领导，造成干部工作的重复性，浪费了大量人力物力并加重了农民干部负担。如1941年日军“扫荡”兴县高家村后，军区派人前来调查损失，村干部配合调查一次；后来区公所又要求调查，村干部因未留底不得不重新调查。花园沟春耕调查3次，最后一次是县民政科某科员命令调查，称民政科需要此项材料。再者，上级部门布置工作时不考虑基层干部实际，对于执行过程中可能发生的变化和遇到的障碍估计不足，已布置的工作往往中途变动，不仅工作难以完成且助长了基层干部敷衍搪塞态度。如1941年5月日军进攻兴县时，花园沟已布置战时工作，但区里却又去了洋洋数千言的指示，从国内外形势分析到日本北进。该村文化程度最高的村副主席说：“区上来了这样长的一个指示，认也认不得。”像这样的工作布置和领导对基层工作毫无意义，对干部提高没有丝毫作用。花园沟春耕调查表全村共需填七八百张，而区里只下发一张样表却要村干部在一二十天内画完、调查完、填完并统计完，“这简直和村干部开玩笑”。
根据地县区以上各级政权通过文件、会议、下乡指导等方式既实现了对基层干部的领导又成为政令下行基层的一种便捷途径。虽然基层干部在上级干部帮助下得到了一定的实践锻炼，但因整个县、区、村干部素质有限或上级领导布置不完善，问题丛生迭出。如“四大动员”中的“过火”行为造成基层干部在群众中形成“贫嫌富不爱”的尴尬境遇，群众称之为“中国汉奸”、“土匪”并向日伪报告捉拿。随后在纠“左”过程中又有某些上级干部向地主赔罪甚至在群众面前公开打击区村干部，引起部分坏分子打击报复，基层干部威信尽失，工作限于停顿。如河曲二区大瓦村某刘姓士绅辱骂区长，专署对此却“随声附和”；临南县政府对杜村让地主“坐老虎凳”的村干部打大板，有的打200板，有的打400板，有的打完后还扣押二三十天。上级干部的这些做法或态度反过来又使基层干部对党的政策产生认识和理解上的偏差。如有干部反映说：“行政正规化，干部活不下！”又说：“这工作不能做了，一做就违反政策了。”
四
经过努力，中共建立了各级政权机构，通过任命或选举产生了一批新的官僚队伍。依照中共制度设计，抗日民主政权的行政人员“乃是使人民与政府结成一起的纽带，自己的任务乃是沟通上下、教育人民，使人民认识个人的利益要服从团体的利益，目前的利益要服从永久的利益。同时，使上级政府了解民间的情况，使得政府的政策法令能够灵活地适应于不同的环境。”然而，中共一手建立起来的新的干部队伍能否达成其意愿并满足应对战争和革命的需要呢？
毫无疑问，中共试图通过各种政权建设努力来达到控制乡村社会的目标，其诚心实意进行选举，希望越来越多的贫苦农民进入政权系统，以实现对基层政权的彻底改造。但是，以“穷人政权”代替旧政权并不意味着中共在根据地真正站稳脚跟。笔者通过对兴县二区9个自然村干部资料的整理研究表明，33位村干部中有13位在战前就已任职，且很多人的上辈就有“从政”经历。这些农民干部因缺乏很好的政治训练，仍延续着以前的价值判断——干部要有资格——有钱有势才能吃得开；要提起笔杆子，不能写不能算就别想干；要有时间且“会说人前话”。即使中共作为一种“外界力量”以强制手段进入乡村社会，但在阶级分野没有被广泛接受或认同的情况下，旧有人员的“人品”、“名声”、“见识”乃至“财产”仍是乡村社会内生的具有号召性和组织性的力量。如兴县中庄村在1941年村选中选举富农任亦芝为闾长，当任不愿意担当时，村公所则决定由村中富裕户轮流充任。在中共政策下，虽然新进入政权的干部以贫农干部增加最多，而实际上他们多担任一些无关紧要的职务。如前分析，贫农在代表中的比重高于在主任代表、村长一级中的比重。若前文有关干部“中农化趋势”成立的话，那么这种趋势亦只是战前某种客观存在的延续。如赵家川口到1942年没有一个贫农干部，过去亦不曾有过；西坪战前全体干部都是中农；中庄战前战时中农干部都居绝对优势，1942年干部中没有一个贫农，战前和1940年前只有指定的邻长1人；桑娥很长时期内都是清一色的中农负责办理村事。
新政权留任旧干部是任何政权都存在的一种必然现象，中共亦不例外。因为，塑造一种单纯的以革命信仰为中心的社会支持网络不可能一蹴而就，特别在革命初期，威信往往压倒甚至取代了革命对新政权领导成员的要求。正是这些原有的乡村领袖在乡村中继续发挥着影响，承担了中共没有创造出新权威之前的乡村领导和整合工作。在中共以选举方式建立的新的基层控制体系中，原有权力体系并未完全摧毁，尽管如此，政权结构还是朝着中共预想的方向发生着变化。
大量的贫苦农民通过中共扶植进入权力层，新的以贫苦农民为主体的权力规则和体系开始逐步确立。这些农民干部的权力来源于政权体制的禀赋而非自己的活动，他们凭借与行政的联系“似乎更容易通过自己的勇敢行为获得村民的尊重，也容易在中国共产党的教育和培养下，获得从前根本无法获得的从政经验和知识，从而具备变成新精英的条件”。这些土生土长的农民干部对中共及其政权的依赖性要比原地方精英强，这种依赖体现在权力的赋予、中共培养提拔以及背后支持上。
然而，正如前面所述的那样，这些新生干部普遍素质低下、行政经验缺乏，有的甚至缺乏坚定的革命意志或党性原则，以致中共政令常常难以在基层社会真正贯彻执行。例如，兴县赵村实验支部举行党员干部素质测验，接受测验的4人分别是党小组长兼自卫队中队长、交通站长、农救组织委员、支部干事兼工会秘书，4人中有3人“不知道党的政策”、1人认为“老百姓就是共产党”，支部干事则根本“不知道”“什么是共产党”，至于什么是“三三制”更无人知晓。在全县区长关于“三三制”政权性质测验中，了解者仅1/8.又如花园沟党支部支委向农民党员布置“整顿三风工作”时被问及什么是“整顿三风”时，回答是共产党1/3、国民党1/3.区里发给该村合作社的登记表限两日内上交，而表的内容全村公所竟然无人懂得，有人问表中的“%”符号表示何意时都说不了解，区上来人补充说“是百分比”，粮秣委员则马上半信半疑地说“没哪（方言指可能）指的富农中农吧？”即村干部只要看见“%”或听到“百分比”3字就联想到富农多少或中农多少的问题。中庄村公所召开扩干会讨论区选问题，动员全体干部参加，结果因无人看懂信件而没有参加。村干部在贷粮时不向群众讲清楚借了要还，结果村公所在秋收后收取贷粮时群众不满意说：“真倒运，借了粮还要，要还不如不借。”类似情形发生在临县，群众称“明知道现在要时我那时死下也不吃，不是改善穷人生活而是要穷人的命，再也不敢听村干部的话了”。高家村公粮工作连同减租一起计算在内，由于数字计算错误很多，改来改去使老百姓认为是任意增减公粮，颇为不满，其实主要是“技术”原因。从中可以看出，干部文化知识的缺乏限制了对政策的了解，甚至简单的指示通知都很难领会，其执行情况自然能够想见。
这些新生干部的工作作风亦存在问题。首先是对政策法令不讨论不研究，多在具体实施过程中碰到问题时像查字典一样翻开查查，对各种法令汇集犹如对待“六法全书”的态度。如高家村村干部不清楚“脱裤子”的实际意义，上面这样叫，他们亦这样叫，妇救秘书听了3字后即说上面来人说话太脏，认为当着婆姨们讲这些话是不应该的。区委书记在花园沟支部扩兵工作会上的讲话毫无一点变通，实际内容与干部工作没有多少关系，其演讲词如下：“我在你们讨论之前，先给你们把扩兵的政治意义谈一谈，首先我说扩兵的重要性：第一，斯大林说武装斗争是中国革命的一个特点，他又说武装的人民反对武装的反革命，因此我们说扩兵具有重大的政治意义。第二，毛主席也说武装斗争是中国革命的重要斗争形式，没有武装斗争就没有中国人民的自由。第三，中共在十九周年纪念的时候总结中国革命的三大法宝，一是武装斗争，二是统一战线，三是党的建设，三者是缺一不可的。特别强调的说，没有武装斗争，中国共产党是不能发展与壮大的。第四，今年××中共宣言说，今年打败希特勒，明年打败日本，今天我们是黎明前的黑暗，我们为了迎接困难，准备反攻胜利，扩兵是有他重大的政治意义。第五，我们的武装政策是发展巩固新四军八路军，扩大地方游击队，广泛地组织游击小组民兵来打击敌人，这是三位一体不可分离的重要工作。扩兵就是要扩大游击队，游击队员升为正规军，因此，你们要努力扩大。”其次是马虎敷衍。据花园沟春耕调查，自然村的材料尚未调查好而全行政村的总结已上交，调查牲口一项原来表上没有分出猪羊牛马等类别，后来填总结表时却公然分出猪几头、牛几头、羊几头，在调查时为填写方便不愿填写零数，半晌、二分、三分等大多一概取消；任家湾很多农民还没有耕地却在种棉数量调查表上已填好多少垧。至于这些不实在的数字有什么作用，村干部这样解释说：“这是上边的事，不办不行，交不上还要挨批。”上级干部在乎的是“到村里开了几个会，到了多少人，有多少群众提意见，组织了多少组织”，关心的是“完成任务的百分之多少”。高家村公民小组从未开过会，公民“代表不知道他们代表哪个公民小组，而公民也不知道哪个代表是代表他们小组这回事”。中庄村无工人却建立了包括组长、会员各1人的工会组织。
进一步说，中共积极培植中、贫农干部，苦心经营“穷人政权”，但这些干部不见得就能按照其意志行事。除前文所述客观因素外，其主观上亦未必就与中共设想的完全一致。如兴县二区区委“动员全体党员参加选举……村级保证党员们参选，保证支部人当选”，但有的党员却称“退出党也不当选村主席”，有的党员则被选为主任代表后哭着请求不当选。对于这些“理性”的农民干部来说，为公家做事还“不如给自己多做点活，多在地里‘刨闹’‘刨闹’对自己更有益”。
不过，在1942年后随着大生产和变工互助等运动的开展，以贫苦农民为基本形象的生产能手和劳动模范大量涌现出来，改变了群众对“领袖”的认识以及现有干部队伍的构成。群众认为“行政干部没有领导生产重要”，村干部主要职责是筹粮支差、应付上级、保证财政收入，劳模的主要工作是领导和组织生产、增加农民收入。这两种不同性质和结果的工作对于很实际的农民来说，赞许的天平如何倾斜是很明显的。主任代表向下要东西，群众不满；任务完不成，上级不满，两头为难。代表们认为做些“什乱事情”自己看不起自己，百姓亦看不起，上级干部则把大多数代表看作“三等干部”。如兴县瓦塘召开代表会村长跑了派民兵抓回来，干部威信严重受损，工作热情受到打击。干部工作无兴趣，只推不揽，而劳动模范则开始进入政权，如1945年兴县城关52名主任代表中就有劳动模范11人。干部工作中所遇到的困境既与自身有关又与体制或政策关系密切。
五
中共通过对基层政权的改造，产生了一支新的干部队伍，他们是中共改天换地最基本的依靠力量，是中共建设事业最主要的承担者。这些新生干部大多是来自社会底层的贫苦农民，他们在中共扶植下进入权力层，其职权和权威源于中共赋予，但因自身经济能力和文化资源匮乏而对中共依赖性极强。中共亦从来没有停止过干部队伍建设的努力，虽然这些干部文化素质低下、革命意识不强且似乎很难担负起中共的革命理想，但他们中的绝大多数是中共的忠实支持者和拥护者。正如美国学者罗兹曼等人指出的那样：“共产党在社会整合的领域里，建立了一支庞大而忠心耿耿的积极分子队伍，能深入到差不多所有社区当中去，这同样应该被视为是进一步发展成为可能的一个重要里程碑。通过内战时期和日本人入侵时期的根据地，通过挨村动员土改，共产党的领导人建立起了一个得心应手的党员和拥护者的网络，能执行各种政策，开展各类活动。废除科举制度以来，只有共产党才有这样一大批遍布于中国各地的仁人志士，他们深受一种思想的熏陶，以天下为己任，由乡村到地方行政中心直至北京按等级组织起来，靠资历和得到晋升的希望为党服务……虽然党的积极分子不像有科举功名的人那样，自诩熟知历史教训，通晓社会人情，并垄断教育成果，但他们是代表中共领导的一支强大的动员力量。”
