第34章 三、国有经济布局调整背景下完善政府管理体制的思路

国有经济布局调整背景下完善政府管理体制的总体思路是：加快转变政府职能，塑造新型政企关系，建设“透明化、服务型”政府，使政府的经济决策更加民主化、科学化；完善国有资产管理体制，建立和完善国有经济法规体系，规范垄断行业的政府规制，为国有经济布局调整创造良好的政策和制度环境，保障国有经济的布局调整“退而有序，进而有为”。

（一）转变政府职能，塑造新型政企关系

从理论上说，市场经济与政府职能之间有着高度依存关系。市场经济的一个重要特征是分散决策，企业和居民等各种“经济人”根据自己掌握的市场信息来进行决策，以追求自身效用最大化。因为个体的自利行为并不必然意味着共同的社会福利最大化，政府可以而且应该发挥重要作用。在我国市场经济体制尚不完善的情况下进行国有经济布局的调整就更需要政府职能的充分转变。

1.明确政府与市场的职责划分

在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监督、社会管理和公共服务，政府该管的事情一定要管好，不该管的事坚决不管。原则上说，政府只能承担那些市场制度无法有效解决的公共产品和服务。目前政府所承担的大部分经济管理职能和部分社会职能，要通过加快国有经济战略布局调整、放松市场管制、探索借助市场力量推进公共福利设施建设等措施，逐步推向社会和市场，从而达到职能转变的目的。从减少政府干预的趋势看，政府要进一步取消对微观经济主体进行直接行政干预的权力，打破阻碍经济健康发展的行政性垄断，将不应由政府行使的部分职能逐步转移给企业、市场和社会中介组织。政府经济管理体制改革的首要任务是配合国有经济布局调整和国有企业改革，界定各级政府的基本职能和国有资产的管理形式，使政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，促进国有企业真正实现政企分开。与此同时，要加快垄断部门的改革步伐，进一步开放政府垄断的行业和市场，扩大竞争范围。

2.塑造新型政企关系

在市场经济条件下，企业和政府管理部门之间应该是平等关系。企业作为自主经营自负盈亏的经济实体，是能够独立承担民事责任的企业法人；同样，政府是公共秩序的维护者，是依法行政的行政主体，是能够承担行政行为责任的行政法人。企业法人和行政法人之间不存在行政上的隶属关系，从法律主体资格上看是平等的。因此，要着力于构筑法制完备、制度规范、以市场为纽带的合理、协调的政企关系，形成政府、市场、企业金字塔式的三维结构，充分发挥政府的服务职能，寻求市场交易费用、政府调节费用、企业组织费用的最佳结合点。在对企业领导人员的管理方式上，政府相关部门要努力创造环境，促进企业家的发育成长，培养一支稳定的职业企业家队伍。加大宣传，使企业职工及政府和社会都充分认识到企业家人力资本的重要性。观念上要打破官本位，提倡企业家精神，形成全社会尊重企业家的良好氛围。还可以根据其业绩保证国有企业经营者的“收益权”回报，如设计年薪制或股票期权激励等。

3.对国有经济实行分类管理

对国有经济的政府管理，应从我国国情出发，参考西方国家经验，选择适宜的政府管理体制和方式。现阶段我国政府对国有企业也应进行分类管理。尤其对垄断性与竞争性国有企业要依法分类管理，对垄断性和公益性国有独资企业应特殊立法，按照公法管理；对竞争性国有股份公司，应按照《公司法》搞好国有股权运作，使之符合现代企业制度的要求，按照市场规则自主经营。对自然垄断行业中的不同部分，政府管制应采取不同的措施和不同的力度。对完全具有自然垄断性质部分，应严格管制；对自然垄断性较弱的部分，应引入竞争，放松价格和市场准入管制。从国有经济布局调整的长期趋势看，国有企业必须尽可能地减少在一般性竞争领域中的存在。随着市场和经济环境的变化以及政府职能的转变，国有经济对经济的主导和控制作用必将趋于弱化。应当看到，国有经济的主导作用和控制力作用，并不是国有企业自身对国民经济进行主导和控制。如果在竞争性领域非国有资本完全能够在税收、就业方面替代国有资本，国有资本应该选择退出，即使是由于某些特殊的历史原因需要发挥国有企业促进产业发展的作用，一旦条件具备，也应适时退出，以利于有效地发挥市场竞争促进一般性竞争产业更好发展的作用。对钢铁、重大装备制造、金融等战略性竞争领域，在民营经济还不够强大的情况下，应当大力支持非国有经济发展，包括支持民营经济参与国有经济的改制重组，逐步降低国有经济比重。最终，国有经济在一些竞争性领域可降至较低的比重甚至退出。

（二）完善国有资产管理体制

实现政府由经营企业到经营资本的转变，使国有经济名符其实，是我国国有经济布局调整的必由之路。要实现这一转变，核心内容是完善国有资产管理体制。

短期内，完善国有资产管理体制和政府监督体系的重点是探索建立国有资本预算收入与预算支出制度，探索国资委自身的体制改革，一方面解决谁来“监督国资委”的问题，另一方面解决国资委“既当老板，又当婆婆”的问题，减少不属于出资人该做的工作，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利。从长远来看，现行国资委既监督又管理国有资产的体制带有相当的过渡性，国有资产监督、管理、运营分开，政府决策制定层、执行层、监督层分离，各类国有资产实现统一协调管理，是完善国有资产管理体制和政府监督体系的终极目标。

未来可按如下的思路完善国资管理体制：在全国人大层面设立如全国人大国有经济委员会等机构，负责国有资产立法以及国有经济战略布局总体设计、重大改革部署等重大决策。有效避免各种利益集团干扰，负责国有经济退而有序，进而有为；兼顾目前的国资监管模式，由国务院国资委行使出资人职能，对下属企业行使大股东的职能。并考虑按专业方向设置数个国有资产经营机构（控股公司或国有资产经营公司）负责国资的管理经营。这些资产经营机构或资产经营公司是国有资产经营管理的执行层；国有资产的监管机构，应更多代表公众利益，以防止不公平交易、公共福利受损、国资流失等。可赋予现在的政府机构以明确的监督职能，对国资实行监督。财政部主要负责国有资产的经营预算，行使资金财务方面的监督，还有来自行业主管部门（主要是垄断行业）的行政监管，除了专司上述资产监督、财务监督、行政监管外，还应包括审计部门的监督和社会舆论、公众的监督，以及更高层面的人大、政协的监督。最终形成全方位的、统一的监管体系。地方上也可仿效中央层面的做法。

（三）加强立法和执行力度

政府和企业都是不同的主体，必然有不同的利益关系，调整这种关系的准则也只能是法律。行政机关的活动是维护社会公共利益，必然会影响私人利益，因此，政府只能在法定范围内，依照本部门的职责和权限行事，所实行的行政行为必须有充分确凿的证据并且符合法定程序。企业也必须依法进行经营活动。

国有经济所具有的公益性和营利性双重属性决定了我们在利用法律对国有经济进行调整时必须坚持公益性与营利性相结合的原则。要根据国有资产的双重属性，对不同类型的国有资产进行不同方式的管理，如对以营利性为主的国有资产，主要用于参股一般工商企业，依据私法，以建立现代企业制度为目标，确保其具有与一般工商企业完全相同的法律地位，享有充分的自主权；而对以公益性为主的国有资产，则主要依据公法管理，以社会福利最大化为导向，充分发挥其政府工具的作用，追求社会公平，弥补市场缺陷，促进经济稳定发展。同时，要看到很多国有企业公益性与营利性的双重属性，明确国有企业营利是为了更好地为社会公益服务，当两者发生冲突时，要放弃营利性目标而服从公益性目标。

从世界各国的实践看，大多数国家的国有经济都是用不同于一般企业的特殊法律来规范的，必须制定一些专门法规来规范国有经济运行中的特殊行为和特殊关系。有些国有企业具有主权所有制的性质，国家财政要承担无限责任；有些国有企业具有特殊法人的性质，要有特殊的法律来规范其行为，在国有企业的改制重组过程中，一般也要制定一些法规或政策措施来解决国有企业运行中的一些特殊问题。可见，国有企业同其他企业完全由相同的法律和相同的政策措施来规范，是很难实现的。我国也必须加快相关立法进程。要加强《国有资产法》、《产权交易法》、《外资并购法》等相关立法，建立逻辑结构合理、统率整个国有经济的法律框架体系，并加大执行力度。通过行之有效的政策法规对国有经济布局进行调控和干预，引导其合理调整。

（四）制定实施有效的产业政策

产业政策的实质是政府对经济活动的一种自觉干预，以实现包括实现经济振兴与赶超、结构调整与转换以及保持经济领先地位与维持经济增长势头等特定的政策目标。在国有经济布局调整背景下，政府可以通过制定和实施产业政策来对企业的发展和重组行为加以引导，但不能直接参与企业的经营，也不能包办企业的重组进程。

政府制订与实施产业政策不是要取代或者排斥市场机制对经济活动的基础性调节，而是在充分尊重并利用市场机制的基础作用的前提下，对市场缺陷的必要弥补。在制定和实施产业政策时，要进一步完善决策体系，改善制定方法。政策的实施手段和调控方式也要由行政干预为主转为以法律、财税、金融和信息等手段为主，加强各项政策之间的协调配合，切实避免以往我国产业政策作用机制的偏差。

在垄断性行业的规制政策上，目前我国的市场机制还不健全，相关制度还有待进一步完善。要在借鉴国外经验教训的基础上，正确处理好对垄断行业的政府规制和维护竞争的关系。要以市场机制为基础，政府主要营造有利于公平竞争的环境，掌握好对垄断行业进行规制的时机和力度，充分发挥企业的市场主体作用。尤其要掌握好民营资本进入国有垄断部门的准入政策力度，以促进垄断性行业国有经济布局的有效调整。

在应对外资并购国有企业的产业政策上，要根据外资并购在我国的新进展，重新界定允许、禁止和鼓励外资进入的产业领域。同时，建立由国家发改委、商务部、财政部、司法部、国家工商总局、国务院国资委等有关部门共同参与的外资并购国家级联合审查制度，对一些关系国民经济命脉的关键行业和重要领域的外资并购项目进行联合审查，对国有经济布局调整中的外资并购进行有效的管理和控制。