政府干预经济的主要政策可以分为需求政策和供给政策，需求政策是从需求角度出发调节经济的政策，包括支出增减政策。和支出转换政策。供给政策是从供给角度出发调节经济的政策，主要有产业政策、创新政策等。财政政策和货币政策是宏观经济管理两大基本政策。早期对开放条件下的政策搭配问题研究是在固定汇率条件下进行的，因此，汇率政策也是可动用的宏观经济政策工具之一——支出转换政策。而财政政策和货币政策则多被作为同一政策——支出增减政策对待。在开放经济条件下，支出增减政策和支出转换政策的操作工具、传导机制及有效性等都发生了改变，正确的政策搭配成为优化国际收支调节、进而保障宏观经济管理成功的关键。为了避免不同政策工具之间的冲突，必须研究开放条件下的政策搭配问题，尤其是开放经济条件下财政、货币政策搭配问题。
专栏3：
积极的财政政策是否导致了2003年以来的严重对外失衡？
按照蒙代尔—弗莱明模型，扩张性财政政策导致本国货币升值。20世纪80年代美国的扩张性财政政策、90年代德国的扩张性财政政策，以及90年代日本的扩张性财政政策对日元汇率的影响等事实均支持此结论。
蒙代尔—弗莱明模型是否适用取决于汇率制度。固定汇率制度下扩张性财政政策究竟改善还是恶化国际收支，从而促使本国货币升值或贬值，取决于资本流动和流动性偏好对利率的敏感程度。汇率制度越稳定，扩张性财政政策越有可能伴随货币紧缩和利率提高，而吸引外资流入，改善固定汇率下的国际收支，从而加大本国货币升值的压力。
从我国情况来看，1994年改革以后汇率基本稳定，而出口导向政策自1998年调整以来也基本稳定，为什么直到2003年前后国际失衡问题才凸现出来，可能存在其他影响因素。1998年以来，我国实行以扩大国债支出为主要内容的“积极”财政政策，同时实行中性偏松的“稳健”货币政策，并没有货币政策的紧缩，利率是先降后升的趋势，并不满足财政政策扩张导致利率上升，从而吸引资本大量流入的条件。实证研究表明，目前资本大量流入我国，并不是由于利率以及中国与美国之间的利差导致，而主要是看好人民币升值预期的资本流入。我国目前的国际收支失衡既包括出口导向政策引起的经常项目失衡，也包括人民币汇率引起的资本项目失衡。
因此，至少可以说，不是资本流入导致汇率升值压力加大，而是升值预期导致资本流入的加大。目前尚不能断定的国际收支失衡是1998年以来扩张性财政政策的作用结果。
（一）宏观经济政策目标与政策工具的有效配置
1.“米德冲突”：两种目标、两种工具
1977年诺贝尔经济学奖获得者、英国经济学家詹姆斯·米德最先研究了开放经济条件下的经济政策选择和搭配问题，提出了内部均衡和外部均衡的概念以及著名的“米德冲突”。（Meade’s Conflict）。米德开创性地提出的“两种目标、两种工具”的理论模式，为分析开放经济条件下的内外均衡奠定了基础。
米德认为，在开放经济的特定运行区间，会出现内外均衡目标间的冲突，即“米德冲突”——主要指固定汇率制下失业增加、经常账户逆差和通货膨胀、经常账户顺差这两种特定的内外经济状况组合。为实现内外均衡，政府可以运用的政策主要有金融政策。
（包括财政政策和货币政策）、价格调整政策（包括货币工资率政策和汇率政策）和直接控制政策（包括金融控制和商业控制）。针对内外均衡冲突，米德综合凯恩斯理论和新古典理论，建立了经济政策目标（内部均衡和外部均衡）和政策手段（金融政策和价格调整政策）之间关系的2×2模型，该模型表明：为了同时实现内部均衡和外部均衡，必须有一项政策影响支出水平，一项政策影响支出构成。在有两种政策可以运用的情况下存在两种情形：金融政策维持内部均衡，价格调整政策维持外部均衡；或价格调整政策维持内部均衡，金融政策维持外部均衡。米德研究的缺陷在于其以固定汇率制为基础的，缺乏对浮动汇率制下内外失衡情况的研究，也没有考虑资本流动对内外均衡的影响。
2.丁伯根法则：n个经济目标，至少n个独立政策工具
在米德分析的基础上，另外一位诺贝尔经济学奖获得者、荷兰经济学家丁伯根深入研究了经济政策目标和政策工具之间的关系，提出了所谓“丁伯根法则”（Tinbergen’ s Rule）：要实现n个经济目标，必须具备至少n个相互独立且有效的政策工具。丁伯根认为，运用一个独立工具试图达到两个目标是不可能成功的。为了避免米德冲突，政府需要为实现不同的目标而采取不同的政策。对开放经济而言，仅使用支出增减型政策（财政政策和货币政策）是不可能实现内外均衡的，必须寻找新的政策工具来进行配合。
（二）开放经济中固定与浮动汇率制度条件下的财政、货币政策
与先前及其他研究开放条件下财政政策与货币政策搭配理论不同，蒙代尔将财政政策和货币政策作为不同的政策工具看待，从而使得在汇率政策工具不能灵活使用的情况下，财政政策和货币政策可以完成同时实现内外均衡的目标。不仅如此，蒙代尔和弗莱明还研究了开放经济条件下不同的国际资本流动情形中，固定汇率和浮动汇率制度下财政政策和货币政策的作用机制、政策效力以及它们在宏观政策搭配中的相对作用。
1.蒙代尔的“指派法则”：有效市场分类法则
诺贝尔经济学奖获得者罗伯特·蒙代尔（R·A·Mundell，1962），但并未与米德讨论宏观经济问题，虽然蒙代尔后来发展了米德的开放宏观经济政策理论。通过研究政策目标和政策工具之间的对应关系，提出了“政策指派规则（也称有效市场分类法则）”：政策工具指派应遵循比较优势原理，将每个政策工具指派给能够最大化发挥其作用的政策目标，从而实现政策工具与政策目标之间的动态最优配置。蒙代尔细化了支出增减政策，将财政政策和货币政策作为两种独立的政策工具，符合两种目标需要两种工具的法则要求，通过两种政策的配合，能够达到内外均衡同时实现的目的。
蒙代尔证明，在固定汇率和浮动汇率条件下，经济非均衡调节的难易程度部分地取决于国际资本流动程度。如果资本高度流动，固定汇率条件下的动态调节将直接达到均衡，而浮动汇率条件下的动态调节则围绕均衡进行循环运动。由于资本流动对利率敏感，货币政策既可以通过总需求影响经常项目收支，还可以通过利率作用于资本项目变化；财政政策对国际收支的经常项目和资本项目的影响则可能相互抵消，因此，货币政策对纠正国际收支失衡具有比较优势。如果资本流动对利率并不敏感，而中央银行对国际收支逆差反应迅速，则固定汇率条件下的调节将成为循环过程，而浮动汇率条件下的调节则直接达到均衡。据此，蒙代尔的政策主张是：在内外失衡同时存在的情况下，将实现内部均衡目标的任务指派给财政政策，将实现外部均衡目标的任务指派给货币政策。如果两种政策采用了相反的搭配方式，则将导致更严重的失衡。
2.蒙代尔—弗莱明模型：IS-LM-BP
蒙代尔不仅提出了内外均衡目标下的财政政策和货币政策搭配法则，同时与其在国际货币基金组织的同事、英国经济学家弗莱明（J·Fleming），分别对凯恩斯主义宏观经济学的经典模型IS-LM分析框架进行了扩展，加入了国际收支平衡因素（BP曲线分析），形成了研究开放经济条件下宏观经济政策的基本分析工具——著名的蒙代尔—弗莱明模型（IS—LM—BP模型）。该模型详尽分析了开放经济的不同国际资本流动情形中，固定汇率和浮动汇率制度下财政政策和货币政策的作用机制、政策效力及其在宏观经济政策组合中的相对作用。该模型证明：在固定汇率制度下，货币政策对经济增长和就业完全无效，而财政政策有效，效果大小取决于资本流动程度；在浮动汇率制度下，货币政策对经济增长和就业显著有效，而财政政策比较复杂、有可能无效，有无效果及效果大小同样取决于资本流动程度。这意味着：在固定汇率条件下，货币政策是改变外汇储备的工具，不会影响产出和就业；在浮动汇率条件下，财政政策是改变贸易收支的工具，不会影响产出和就业。在实行固定汇率、且资本完全自由流动情况下，冲销干预政策与固定汇率体系不协调，最终只能导致固定汇率体系崩溃。
（1）固定汇率制度下的财政政策与货币政策：货币政策对经济增长和就业完全无效，而财政政策有效。固定汇率制意味着政府有义务在固定的汇率水平上，按市场要求被动地买进卖出外汇，因此，外汇储备量完全受国际收支状况的影响，致使中央银行难以控制货币供应量。财政政策和货币政策仅仅改变了基础货币的内部结构（外汇储备改变）和总支出结构。在资本完全不流动情形下，利率变化不会对资本和金融账户产生影响，仅对经常账户产生影响。资本完全流动情况下，利率的微小变化即可导致资金的大量流入或流出，政府为维持固定汇率会动用外汇储备，必将抵消货币政策效果。而财政政策的实施则会伴随货币供应量的正向配合，因此，财政政策将会非常有效。
（2）浮动汇率制度下的财政政策与货币政策：货币政策对经济增长和就业显著有效，而财政政策则可能无效。在浮动汇率制下，宏观经济的主要调整机制不是由国际收支不平衡引起的货币供应量调整，而是汇率调整。该模型假定汇率贬值能改善经常账户收支、提高国民收入，即能够使BP曲线与IS曲线右移。财政政策和货币政策有无效果以及效果大小同样取决于资本流动程度：完全不流动条件下财政政策非常有效、货币政策有效，不完全流动条件下财政政策和货币政策均有效，完全流动条件下财政政策无效而货币政策非常有效。
（3）资本流动与国家相对规模：大国的货币政策相对于小国具有比较大的独立性，大国扩张性财政政策的作用则主要集中在国内。蒙代尔证明，资本流动条件下，在固定汇率条件下，投资或政府支出增加将增加国内收入，但既可能增加也可能减少其他国家收入。在浮动汇率条件下，扩张性财政政策（或投资）将同时增加本国和其他国家收入，但扩张性货币政策将增加本国收入，而减少其他国家收入。由于不同经济体的规模不同，财政政策和货币政策的作用及对外国的影响也有所不同。大国的货币政策相对于小国具有比较大的独立性。大国扩张性财政政策的作用则主要集中在国内，对其他国家的影响非常小。
（4）资本不能自由流动和固定汇率条件下的财政政策、货币政策与贸易政策：实行浮动汇率的国家应该更多地运用财政、货币政策来促进就业，限制性贸易政策对就业没有意义。蒙代尔还证明，如果资本不能自由流动，固定汇率条件下的财政政策和货币政策比。
注※：资本不完全流动是我国现阶段的财政、货币政策协调配合的给定体制前提。
在浮动汇率条件下更加有效，而贸易政策不仅没有正面效果，反而具有负面效果。
（三）开放条件下财政政策与货币政策协调配合理论的应用问题
虽然在蒙代尔之后有大量学者对开放宏观经济问题进行了不懈的探索，但蒙代尔—弗莱明模型作为开放宏观经济理论基本框架的地位已经确立，大部分学者的研究主要是对模型的检验或局部发展。蒙代尔—弗莱明模型所揭示的政策工具与政策目标的配置，尤其是财政、货币政策的分工与协作问题，是开放条件下宏观经济政策组合的最基本的理论依据和分析工具。
1.蒙代尔—弗莱明模型的应用问题
由于蒙代尔—弗莱明模型具有严格的假设前提，因此存在着其一定的缺陷。主要包括：开放经济小国假设不适合开放经济大国；资本完全流动假设不符合众多发展中国家现实；汇率变化影响总产出的调整在短期内是否有效取决于马歇尔—勒纳条件是否满足；J—曲线效应的存在影响蒙代尔—弗莱明模型的短期均衡分析。此外，模型忽视了长期预算约束；仅分析收入效应和利率效应，未考虑财富效应；只考虑需求因素而忽视供给因素等。总体来看，蒙代尔—弗莱明模型是一种非常有用的短期均衡分析工具，但对于中长期分析则具有明显的局限性。从开放宏观经济学未来发展来看，需要对蒙代尔—弗莱明模型的基本分析框架进行发展。首先要对模型进行必要的调整，区分真实利率和名义利率，从而将预期通货膨胀和真实通货膨胀纳入模型分析。其次要将经济增长和预期纳入模型分析。再次要纳入国际转移支付内容。进而要考虑国际债务尤其是中长期债务累积问题。最后，需要考虑税收体系变化的财政政策对供给的激励效果等。
关于蒙代尔—弗莱明模型，包括开放条件下的财政政策和货币政策的分工协作问题在发展中国家、转轨中国家的应用问题。蒙代尔一再强调，蒙代尔—弗莱明模型并不一定适用所有国家。资本市场高度发达、货币可兑换的发达国家，最适合应用蒙代尔—弗莱明模型。蒙代尔认为模型应用最好的三个国家是世界上最大的三个经济体：美国、日本和德国——拥有发达的资本市场和强大的货币，在实施扩张性财政政策时，货币政策能够保持紧缩姿态。发展中国家由于资本流动受主权风险影响，货币受周期性通货膨胀压力影响，且在实行扩张性财政政策时，往往伴随放松银根和外部投机资本流入对本国货币的冲击，因此，在许多发展中国家，财政政策与货币政策没有根本性区别。蒙代尔—弗莱明模型能够提供的建议有限，理解小国开放经济的最佳途径是利用古典分析模型。
我们认为，无论蒙代尔指派法则还是蒙代尔—弗莱明模型，作为一种理论性的分析框架，应该说为我们研究开放条件下的财政政策和货币政策配合提供了非常有益的启示，尤其为我们提供了关于政策目标与政策工具关系以及政策工具运用的重要指导思想。由于开放条件下的财政政策和货币政策，以及整个宏观经济政策目标体系，与封闭条件下相比发生了比较大的变化，不仅政策目标更加多元化，且不同的政策目标之间可能存在明显或微小的冲突，财政政策与货币政策已经不能继续视为同一政策工具，对同一政策目标来进行齐抓共管。由于不同的政策作用的方式以及作用的效果的不同，不同的政策工具在解决同一政策目标时，具有不同的比较优势，因此，需要进行必要的分工，从而在分工基础上形成协作关系，发挥不同宏观经济政策工具的整体性和合力作用。这是蒙代尔指派法则还是蒙代尔—弗莱明模型的最重要价值所在，必须予以肯定和承认。另一方面，我们也不能不看到，由于无论蒙代尔指派法则还是蒙代尔—弗莱明模型，都是框架性的基本分析，过于抽象和原则。既没有对失衡的原因和类型进行必要的区分，也没有对财政、货币政策以及贸易政策的具体工具进行区别，从而无法寻求细致划分基础上政策目标与政策工具的深入分工与有效配合，因此，要在宏观经济政策中直接加以运用并不现实。
2.蒙代尔—弗莱明模型在我国现阶段的适用性及其扩展
（1）蒙代尔—弗莱明模型可以用以分析我国日益开放的宏观经济。我国加入WTO以来，开放程度迅速提高，初步具备了开放经济的基本特征。近年来外部均衡问题进一步凸现，外部均衡和内部均衡的协调问题日益迫切，客观上产生了运用模型处理内外均衡问题的必要性和紧迫性。从模型运用的条件来看，一是我国资本市场、信贷市场和货币市场发展迅速，功能有所完善；二是人民币在经常项目下已经实现了自由兑换，资本项目下虽然仍然进行管制，但管制的范围已经比较小，管制的力度比较松；三是近年来全世界看好中国经济发展前景，国家主权风险评级迅速改善，成为国际资本流入的主要国家。虽然出现了周期性的通货膨胀，以及通货膨胀与通货紧缩的交替，但中央银行坚定维护货币稳定，货币对内价值基本稳定。四是国家财政早已停止了向中央银行的透支，财政纪律严明，财政政策与货币政策形成了比较科学的分界。从1998年积极财政政策和稳健货币政策开始，进行了扩张性财政政策和中性货币政策的区隔，货币政策没有伴随财政政策实行完全扩张姿态。可以说，已经基本具备了运用蒙代尔—弗莱明模型分析日益开放的宏观经济的基础条件。
（2）资本不完全流动与管理浮动制度下的财政政策和货币政策：蒙代尔—弗莱明模型扩展。作为新兴市场国家和转轨中国家，我国在体制安排方面虽然已经不同于一般发展中国家，但仍然与发达国家的体制安排存在一定的差异或差距。2005年汇率机制改革以来，我国实行真正意义上“有管理的浮动汇率制度”。既不是固定汇率，也不是浮动汇率，而是二者之间的折中，也就是所谓的中间汇率制度。实际上，即使开放资本账户，一国也并非一定要实现汇率的绝对稳定和货币政策的绝对独立，借助特定的中间制度，也可以同时实现汇率的相对稳定（管理浮动）与货币政策的相对独立。在此背景下，可以对蒙代尔—弗莱明模型进行必要的扩展，以便分析我国日益开放条件下的内部与外部均衡问题，即分析资本不完全流动和浮动汇率条件下的情形。
需要注意的是，在此背景下，财政政策与货币政策的效果可能有别于典型的蒙代尔—弗莱明模型分析。由于我国资本项目仍然实行一定的有限管制，在有管理的浮动汇率制度下，财政政策将是有效的，而货币政策效果比较复杂，但仍然是基本有效或相对有效的。虽然在管理浮动汇率制度下，由于财政政策和货币政策影响汇率调整的幅度小于自由浮动汇率制度下的幅度，财政政策和货币政策的效果相应发生改变，财政政策在管理浮动汇率制下的效果小于自由浮动汇率制下的效果，在管理浮动汇率制度下的货币政策效果略好于自由浮动汇率制度。但无论如何，货币政策是有效的。为了实现对内、对外的同时均衡，可以在财政政策和货币政策之间进行适当的分工。
