（一）各国规划内容较为一致的演变趋势
1.扶持促进产业结构升级是规划核心内容
扶持促进产业结构升级、提升产业国际竞争力一直是各国规划的核心目标和内容，为重点产业发展营造良好环境是各国规划内容的主体。发达国家大都经历了“产业重建（重点发展基础产业）—产业振兴（重点发展资本技术密集型产业）—提升产业国际竞争力（大力扶持电子信息产业）”的阶段，规划也体现了这些转变。法国前三个计划期间，为了适应战后经济复兴的需要，相继规定了煤炭、电力、钢铁、农机、水泥、交通运输及合成纤维、塑料和化肥等部门为优先发展产业，形成以基础产业、劳动密集型产业为重心的产业结构。进入60年代，即实施第四至第六个计划期间，产业结构重心逐渐转向制造业，尤其是电子和电机、汽车和陆路运输设备、通讯设备、宇航、造船及石油化工等新兴部门，实现了向资本和技术密集型产业升级的过程。70年代中期以后，为适应以新技术革命推动产业结构调整的新战略，发展重点转向微电子等高技术产业，规划内容主要围绕推动实现向以知识和技术密集型为主的结构。而发展中国家产业结构升级较慢，一般经历了“重点发展基础产业和劳动密集型产业—重点发展资本技术密集型产业”等阶段，这些国家的发展规划也遵循了这一顺序。
推动产业结构升级是我国5年规划始终不变的重点，核心是工业结构升级和服务业的发展。历次规划都用了相当篇幅阐述扶持发展的重点产业和政策，从扶持重工业发展到扶持鼓励基础工业（能源原材料、交通运输等产业部门），再到扶持鼓励高技术产业发展。改革开放前的五个五年计划，通过安排各类产业的投资，不同产业投资比重体现了国家扶持程度的差异；改革开放后的五年计划，项目投资逐渐减少，主要通过各类扶持政策促进重点产业发展。“十一五”规划分解落实走中国特色新型工业化道路战略，把先进制造业、现代服务业作为扶持重点，采取相应配套政策，并确定建设一批重大工程项目。
时期工业重点目标具体措施
一五
二五重工业是重点，冶金和机械工业为重中之重迅速增强国力、建立完整的工业体系一五、二五时期冶金和机械工业的投资占工业投资比重分别为18.6%、15.4%；22.06%、16.1%
三五国防工业是重点应对国际形势、积极备战国防工业投资达87亿元
四五国防、钢铁、机械工业尤其农业机械工业是重点继续备战，推动农业发展，解决吃饭问题机械工业投资比重达到22.2%
五五电力工业为重点，机械冶金仍然较为重要解决由于重工业持续发展带来的能源紧张问题
六五煤炭、石油、电力等能源工业是重点调整经济结构，推动经济发展和现代化水平的提高煤炭、石油、电力工业投资分别为179、154、207亿元。
七五能源原材料工业同前在投资、运营体制方面采取鼓励对策
八五能源原材料、电子工业同前，实现产业结构高级化
九五机械、电子、汽车等工业同前，并扶持民族企业
十五新技术改造能源、冶金、机械及石油化工形成我国特色的支柱产业，改造传统产业
十一五先进制造业走中国特色新型工业化道路采取配套政策，建设一批先进制造业的重大工程项目
2.由经济领域向社会领域拓展是各国规划共同选择
战后初期经济计划中经济内容占绝对主体，后来计划编制者逐渐认识到经济计划是经济任务和社会任务的综合，是同人生活有关的一切问题的综合。人民生活水平的提高不仅仅是国民经济发展的结果，而且成为加快经济发展的重要因素。一些国家先后在自己的经济计划中增加了社会发展的内容，经济计划的范围从经济领域逐渐扩展到社会领域，计划名称相应改为“经济和社会发展计划”，如罗马尼亚、苏联、法国、日本等。印度中长期发展计划不仅包括经济总体发展战略，还包括各社会部门的政策环境和发展战略，如就业目标、卫生与教育、扶贫等。
我国从“六五”计划开始逐步增加社会发展的内容，“六五”计划（1981～1985）题目相应改为“国民经济与社会发展计划”，计划中用一编“社会发展计划”的篇幅，对社会发展的各个方面进行计划安排，包括人口、劳动就业、居民收入和消费、城乡建设、社会福利、文化、卫生、体育、环境保护、社会秩序等，特别强调了人民生活的改善、劳动就业、环境保护等方面，反映了人的因素在计划中的地位在增强。“十一五”规划全面贯彻以人为本的理念，规划内容设置上更加突出了与人民生活息息相关的内容，强调公共服务均等化的理念，公共服务设施配置、社会事业的发展等成为规划内容的重点。
3.空间（区域）发展逐渐成为规划的又一核心
空间发展内容逐渐成为各国规划中普遍具有的内容，而且成为核心内容之一。日本、韩国等国家在经济社会发展规划中持续调整地区发展秩序，包括减缓首都圈的集聚、加快人口经济向其他城市转移等。法国在第九个四年计划中提出了地区均衡的目标，并制定了五条方针和加强地区平衡的系列政策：为工业集中地区创造新的前途，尤其是法国东北部地区，重新振兴传统的生产活动，实现多样化，发展研究、教育和培训能力；促进海外省与海外领地经济、社会和文化的发展；继续推进地区活动，促进地区平衡，以利于西部地区和西南部地区的发展，使不稳定的农村地区，特别是最贫困的山区和中央高原地区得到改善；鼓励高度广泛地集中于巴黎地区的第三产业活动包括为工业决策中心、金融决策中心、管理机构、为企业等服务的机构以及就业培训机构等向地区分散发展；保护和整理自然资源，特别是那些自然资源受到威胁的山区、滨海地区以及水源地。一些发展中国家如菲律宾等为缓解首都等大城市过度集聚的问题，也在规划中采取了相应措施。综上，促使地区较为均衡的发展成为各国规划中的普遍内容。
改革开放后，我国总体规划中涉及到空间发展的内容逐步增多，空间均衡、区域协调发展的目标成为与总供给和总需求均衡以及产业结构协调相并列的规划编制“三大均衡”原则之一。“十一五”规划进一步强化了区域协调发展的目标，不仅强调了“四大板块”为主体的区域发展战略，还创造性地提出了开展主体功能区规划的目标，并建立了相应的政策体系框架。更为重要的是，规划还提出主体功能区要成为未来我国政策完善的依据，不同类型的主体功能区可以作为实施差异化政策的基本单元。可以设想，未来以主体功能区为核心的区域发展将成为中长期规划的核心之一。
4.涉及生态环境的内容越来越多
发达国家的经济社会发展规划自70年代开始重视环境污染问题，如日本在1973～1977年的规划中，提出“创造一个富裕的环境”目标，其中第一个子目标就是环境保护，包含了对二氧化硫等污染物治理等内容。自布伦特兰夫人提出可持续发展理念后，生态保护的问题也开始进入规划视野，发达国家、发展中国家普遍开始重视生态环境问题。如俄罗斯曾经一度放弃了国家对经济的总体规划，但在1990年重新开始制定国家社会经济发展的中长期计划以后，高度重视生态环境问题，对于重点地区的生态保护和环境污染治理问题进行了深入阐述。
我国从“六五”计划开始逐步重视环境污染问题。自可持续发展理念形成以后，历次的五年计划均给予了充分重视，把资源环境放在突出的位置，规划中开始注重提高可持续发展能力，不断吸收国内外关于可持续发展的新理念和新模式，一些清洁生产、循环经济等发展模式得以体现。“十一五”规划提出了建设资源节约型、环境友好型社会的战略目标，并以一节篇幅进行专门论述，而且规划了实现循环经济、清洁生产等一批重点项目。
5.国际性内容和国际视野逐渐成为各国规划的重点
经济全球化和区域经济一体化促使各国规划更加重视国外的影响。发展中国家规划中包含了引进外资、增加出口、培育本国竞争力的内容。发达国家多从提高本国经济竞争力的角度出发，重视国际环境的影响，如法国第一个计划：“现代化或衰退”（1947～1950年，后延长到1953年）时期虽然保护主义盛行，但该计划却显示出向开放边界的方向迈进的意图。第二、第三个计划更加鲜明提出要从重视经济增长到重视国际竞争，把经济向新欧洲有关的外部世界开放。其后各计划的主题虽然多是应对新问题，如减少失业率、应对通货膨胀、应对石油危机等，但国际性内容逐步增多，到第九个、第十个计划，主要内容就围绕提高国际竞争力和为了进入欧洲统一市场做准备。日本、韩国规划也高度重视国际环境的影响，并增加了国际内容。日本在20世纪80年代编制的中长期社会经济结构调整规划，实施旨在“把我国（指日本）经济结构变革为国际协调型的经济结构的划时代的结构调整政策”，认为“应从全球观点出发采取政策措施”，“必须自主地进行经济结构改造……同其他国家结构调整等问题上实现政策协调”。目前日本正在编制的第六次国土规划（“六全综”），将中国经济迅速发展对日本的影响做为单独的内容进行重点分析和应对。
改革开放后，我国经济社会发展规划也较为重视国际环境，在规划的第一部分会对国外发展环境进行分析，为各领域确定科学发展模式奠定基础；在规划正文中有对外经贸、外交等战略的专门章节。我国“十一五”规划更加重视国际视野，除继续保持国际环境分析和外经贸战略落实外，还提出提高经济整体素质和增强国际竞争力的目标。在社会发展、区域发展、生态环境、文化产业等领域注意借鉴国际先进经验，在均等化公共服务、主体功能区规划、资源节约型和环境友好型战略等领域，立足国内实际，吸收国际先进经验。
（二）各国规划内容的差异
1.各国规划指导思想和发展目标差异
由于各国政府行政理念不同，规划指导思想与目标也不同。20世纪50年代各国普遍认为发展等同于经济增长，增长和发展没有区别，60年代认为发展是“增长加变化”，但仍把增长作为首要目标，这时期各国规划普遍将增长作为规划基本目标；到目前为止，尽管发展中国家规划也增加了社会领域和生态领域的内容，但推动经济迅速增长的基本目标并没有改变。70年代之后，发达国家开始转而强调增加就业、消除贫困和公平分配，逐渐重视可持续发展，90年代后规划的目标和理念不仅包括经济增长、就业创造、收入分配公平、可持续发展，而且还包括文化的多样性和政治参与等社会、文化和政治内容。
我国经过长期的实践探索，规划的指导思想由刺激经济增长向经济社会协调发展以及更为全面的科学发展观转变。以人为本，坚持五个统筹成为确定规划内容的核心。尤其是“十一五”规划全面落实科学发展观，通过缩减经济内容比重，增大社会发展、区域发展、生态保护、资源节约等内容的比重，朝着全面、协调、可持续发展的目标努力，规划内容有了较大改变。
2.规划内容涵盖领域差异
发达国家的规划一般集中在经济、社会、生态环境等领域，“经济社会”发展规划的特点较为突出。现代发达市场经济国家大都经过几百年的发展，市场经济体制比较完善，经济结构比较合理，无需政府过多的干预。规划一般针对某些特定领域，如科技发展规划、信息产业发展规划等；内容上针对性较强，容易制定配套有效的政策措施。如日本经济中长期发展计划主要是以国民经济的“流量”为对象制定的。其主要内容分为两个部分，一部分是计划期内的经济发展目标，另一部分是计划期内需要达到的社会经济指标以及为实现经济发展目标而制定的政策体系。
我国的经济社会发展规划往往涵盖经济、社会、生态、文化、外交等各个领域，“总体”规划特征明显。但从内容来看，重点又放在经济建设领域，社会领域尤其是公共服务领域的内容偏少。尽管“十一五”规划本着落实科学发展观的要求，规划中较多倾向公共服务和社会发展等，也包含了资源环境、文化建设和行政体制改革等内容，但经济发展仍然是重点，而且经济发展中又偏重于产业发展，区域和城乡协调发展的内容过于抽象，再加上配套政策固有的问题，规划很难操作，空间指导与约束性不强。
3.规划内容组织方式差异
随着规划由实物性规划向政策性规划转变，规划实质上成为战略目标与公共政策的组合体，因此规划目标是否可行、政策措施是否有效、目标与政策措施的组合方式决定着规划成败。较为成功的规划一般都是由明确的战略目标和可操作的政策措施有机组合而成的。
各国在战略目标与政策组合方面存在着许多模式，其中韩国经济计划的内容组织模式较为特别，实施效果也较好。韩国采取“目标分解+中短期政策措施”的方式，如韩国的新五年计划纲要（1993～1997）提出推行“新经济100日计划”和通过改革产生新发展动力的基本战略。对前100天和各年的工作目标和工作内容做了具体的规定，首先使经济景气活化，并开始以放宽行政限制为中心的制度改革等。并对各年的对策措施进行了框架性约束。1993年下半年，正式着手对金融、财政等对内部门的制度改革，同时奠定对外部门制度改革的基础等；1994年完成对内部门的制度改革等；1995年正式推进对外部门的制度改革等；1996年完成对外部门的制度改革，实现制度和做法的国际化、先进化；1997年确立公平准则，使企业活动自由地得到应得到的收益，使国民自发地参与、能动地创造，使经济跃升为所有国民共同建设的“新经济”。
总的看来，我国经济社会发展规划目标和对策措施是不够明确的，五年规划中的目标多没有具体分解，各年度实现的目标不清楚，有的目标甚至跨越了规划期限。我国规划采取了“目标、战略＋配套措施”的模式，每个领域内都对应有相应政策措施，这带来了各类政策如何相互协调和配合的问题；而且政策措施较为宽泛，许多政策往往只是指出了方向，缺乏具体的路径设计，如许多规划都提出“加快产业升级步伐”、“促进地区协调发展”、“大力提高自主创新能力”，但并没有可执行的内容。实践中难以遵照执行；一些直接支撑政策如投资政策等，与目标之间的关系论证不充分。各种政策能否满足规划目标的需要，换句话说，严格按各领域的政策能否达到所提出的目标，并没有经过严格论证。
（三）未来我国发展规划内容选择的建议
1.深入贯彻落实科学发展观
突出强调以人为本的规划理念，规划目标、任务要围绕满足人民需要、实现人民利益、提高人民生活水平的要求。确保经济发展、社会事业、环境保护等领域按照以人为本的要求设置规划内容，统筹城乡发展、区域发展，建设资源节约型和环境友好型社会。
2.促使规划内容实现“虚实结合”
一方面将总体规划作为阐述和落实国家发展战略的重要载体，应按照发展战略确定规划目标，体现规划的战略导向性。另一方面，规划内容还应包含着具体工程项目和切实可行的对策措施，与具体工程项目性质相似，政策措施也是规划的“实体内容”，各项政策保证规划战略和内容实现的基本手段，因此规划内容与政策的组合优劣是关系到规划成败的关键因素。逐步推广“规划目标＋配套政策”的规划文本写作模式，保证各规划目标都有相应的配套政策；配套政策采取总体框架和近期具体政策措施相结合的方式，强化政策对规划内容的支撑保障作用。
3.规划领域“有进有退”
围绕着我国政府“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能，在政府可调控的领域内进行规划内容设计。增加公共服务领域内容的比重，减少经济等领域的内容，删除国防、外交、档案等领域的内容。尤其要加强较为薄弱的公共服务领域，分解基本公共服务均等化的目标，增加相应对策措施。
（四）影响规划内容选择的因素群
1.发展观与经济社会发展基本规律
规划就是要在发展观的指导下，遵循经济社会发展的基本规律，确定经济社会发展的基本方向。发展观是政府调控的内核，是影响到规划目标设置、内容选择、保障措施的顶层因素；经济社会发展基本规律包括宏观经济均衡（就业与增长）、产业结构升级、地区协调发展、人口资源环境协调发展等。
2.政府可调控资源
规划内容的演变过程就是政府与市场调控资源结合点变动过程，规划内容的确定受政府可调控资源和对资源的管理调控方式的限制。政府可调控资源可包括有形资源和无形资源，有形资源包括了自然资源、资金等，无形资源主要包括许可权和禁止权。
3.规划内容之间的连续性
规划是战略的分解落实者，一般而言都是，两三个中期计划共同落实统一战略，因此规划之间连续性非常重要。而且，为了修补上一个规划所产生的影响，也利于政策的连续性，规划内容之间也需要连续。
4.各种因素的作用
发展观和经济社会发展规律是决定规划内容选择的内在因素，而政府可调控资源是确定规划内容的基本框架，规划内容之间的连续性是保证规划的地区特色的主要来源。
