■赵强
“内容提要”唐朝农业管理的调控手段和方法在历史上影响深远，归结起来主要有减免租税、赈贷贫困、和籴出粜、地区调拨等，实施效果非常明显，对安抚灾民、平抑物价、维护社会秩序的稳定起到了至关重要的作用，值得关注、研究和借鉴。
“关键词”唐朝农业管理手段租税赈贷和籴出粜转运
唐朝是中国古代农业管理体制比较完备的时期，农业管理的调节手段与方法多种多样，既有指令性的行政和法律措施，也有指导性的激励约束机制。本文拟就以下几个方面进行探讨，力图从行政和管理学的角度论述唐朝农业管理的体制性功能，以期对当今相关决策提供有益的借鉴。
一减免租税
这是历代统治者为维护农业再生产的顺利进行，而对灾区农业所采取的一种最普遍、最简捷有效的手段，是对农业整体税法的修正和调节，也是农业税收灵活性的集中表现。
古代社会生产力尚不发达，科学技术落后，农业生产在极大程度上受制于自然。每逢水、旱、蝗等大的自然灾害，广大灾区民众往往是在死亡线上挣扎度日。为了稳定社会秩序，唐政府制定了有关减免租税的管理条例。一旦发生自然灾害，“里正须言于县，县申州，州申省”，层层申报。朝廷届时派出巡察使、安抚使等巡视灾区，了解灾情，制定救济方案，再由户部总体平衡，指令地方适当减免赋税。租庸调法本身就已明确规定，对天灾人祸所造成的损失在40%以上的灾区免收田租，减产60%以上的灾区免收租、调，达70%以上的则租、庸、调全免，给农民休养生息的余地。
早在唐太宗时期，朝廷为了取信于民，“不欲空有存恤之名，而无其实”，非常重视对灾区农业税收的减免。贞观元年（627年），山东诸州大旱，朝廷免收当年租赋，并派魏徵等前往各地进行赈恤。玄宗以前的几代皇帝对灾区农业税收的减免是卓有成效的。而在“安史之乱”以后，国家的各种开支十分庞杂，农业税收越来越重，名目繁多。两税法的实施也没能从根本上改变这种状况，各地的两税额定得过高，免税只是对百姓多年积欠而无力交纳的虚额租赋从名义予以免除，成为一种空洞的形式。
二赈贷贫困
这是对灾民所采取的救济方法。唐朝“凶荒则有社仓赈给，不足则徙民就食诸州”。已经形成一种制度。
唐代的社仓（又称义仓）创建于贞观二年（628年），朝廷规定，“王公以下垦田，亩纳二升”，上交到所在州县，“每有饥馑，则开仓赈给”。
义仓的基本职能有两种：一种是无偿赈给；另一种是借贷，待农作物收获后按规定偿还。
唐朝的地方州、县一般都设有义仓，具体业务由所在州县的司仓负责，中央由仓部司统一管理，国家可以集中调拨义仓的仓储。高宗咸亨元年（670年），朝廷下令“运剑南道义仓米百万石救饥人”。从常规上讲，每逢灾荒，“诸州皆待奏报，然后赈给”。边远地区可以“给讫奏闻”。但在实际执行过程中并不一定要恪守这种规定，州县主管官员有一定的自主权。若灾情严重，刺史、县令有权直接下令赈贷，然后再呈报户部。“本置义仓，只防水旱，先给后奏，敕有明文”。意在更好地发挥义仓的赈贷作用。
武则天以前，义仓专门用于赈贷灾民，其作用比较明显。到中宗神龙元年（705年），“天下义仓费用向尽”，至开元年间已变为国家的正式税收项目。不过，赈贷贫困仍旧是它的基本职能。玄宗曾下达《发诸州义仓制》，诏令“自今已后，天下诸州每置农桑，令诸县审责贫户应粮及种子，据其口粮贷义仓，至秋熟后照数征纳”。开元二十年（732年），玄宗又令州县审查贫户，用义仓的粮储进行赈贷。
唐朝赈贷主要取用义仓的粮米，但又不局限于义仓。尤其是中宗以后，义仓不专门用于赈贷，赈贷也不单纯地依赖义仓，常平仓、正仓、太仓和转运仓都兼有赈贷的职能。各种仓廪互补互济，国家可以统一调用，以解燃眉之急。开元十五年（727年），朝廷从江淮地区转运税米一百多万石用于救济河北灾民。文宗在位时对遭受旱蝗灾害的关中地区深表关切，下诏“以常平、义仓及侧近宫中所贮斛斗，量加赈赐”。
类似这种赈贷的事例在唐朝不胜枚举。其规模之大，形式之多都是前所未有的。这在很大程度上提高了农民的生活信念，维护了农业再生产的正常进行，是农业管理中一种颇为有效的举措。
三和籴出粜
这是一种以商业手段调节农业经济的最有效的管理方法。它并非唐朝首创，但是，唐朝统治者却很好地继承和发扬了这一优秀历史传统。
早在西汉宣帝时就创立了常平仓，开创了常平之法。在此后的数百年间，常平之法并没有得到很好地实施。唐高宗永徽六年（655年），仓部司在长安东西二市重设立常平仓，显庆二年（657年）又置常平署官员。
起初，这只是一种纯商业性质的官府经营粮食买卖的活动，规模甚小。开元二年（714年），全国谷物普遍丰收，粮价低廉，为了不损伤农民从事生产的积极性，朝廷下令诸州以每斗高于市场二、三钱的粮食价格进行收购，称为“和籴”，待收之年再以低于新的市场粮价贱卖给农民，称为“出粜”。这种做法很快便取得了良好效果。但是，由于当时地方政府还没有专门用于储备和供给籴粜的粮仓，限制了和籴出粜的规模。开元七年（719年）六月，朝廷下令在关内、陇右、河南等五道以及扬州、益州等十多个州设立常平仓，由户部的度支司提供本钱，鼓励籴粜。以后每逢丰收之年，官府便大量和籴，并规定“事须两和，不得限制”。开元二十五年（737年），全国喜获丰收，户部以每斗优惠于市场二、三钱的价格广泛和籴，共收购粮食近四百万石，并配备和籴使，在关中开设和籴业务。
和籴的前提是粮食丰产，而出粜的基础则是官府的常平仓拥有充足的粮食储备。开元时期，农业生产连年丰收，官府有条件大规模地和籴粮米，除了供应国用军需以外，还可以大量储备，待灾荒之年再以低于市场的粮食价格卖给百姓。这样，由国家垄断粮食的经营活动，可以从根本上限制和打击富豪奸商哄抬粮价，维护市场粮价的稳定，维系民众的日常生活，从而维护了社会秩序的安定。安史之乱以后，社会形势发生急剧变化，农业生产江河日下，粮食短缺，常平仓空荡如洗，和籴出粜曾一度中止。广德二年（764年），第五琦奏请诸州重新整顿常平仓，米价贱则加价和籴，贵则减价出粜，恢复了常平之法。建中元年（780）九月，官府出米麦各十万石在长安东西二市以低于市场的价格公开出售，取得了明显的社会效果——虽然连年干旱，但粮价没有暴涨。因此，陆贽建议在丰收地区“广和籴以救农人”。唐宪宗更加明确地强调常平仓要“以时粜籴，务在救乏赈贷”。
唐代的和籴出粜或曰常平法，从自身体系上讲是比较完备的。朝廷由户部的仓部司总领，度支司统筹规划，支付本钱。州府的司仓和各县的司仓佐（或仓督）负责管理本境内的常平仓，成本利润及经营情况都要及时向朝廷汇报。
从表面上看，常平之法似乎是国家采取的一种粮价补贴形式。实际并非如此。在生产力尚不发达的古代社会、粮食价格基本上取决于市场的供求关系。丰收之年每斗贱至三、四钱，而灾荒之年可猛涨到数百钱，差额十分悬殊。这样，国家在丰收之年以高于当时的市场粮价大量收购，灾荒之年再以低于新的市场价格而高于收购价格出售，官方既可以从中获取一定的经营利润，又维护了市场粮价的相对稳定。
和籴出粜，这是唐政府调节农业经济的有效方法之一。白居易称赞“和籴之法，其理最当”。即使到唐朝后期，官府也丝毫没有放松对常平仓的管理，千方百计地扩大和籴、出粜的规模，对农业生产的发展起到了不可低估的调节维护作用。
四综合平衡地方经济
农业的发展受地理环境、气候条件以及人为因素的制约。不同时代、不同地区的农业发展形势各不相同。从南北朝开始，南方经济一直稳步发展。两季稻的普遍种植使粮食产量成倍增长。而北方则因战乱频繁，政策多变，农业生产时起时落，以至萎靡不振，远远落后于南方。这种差别到唐朝已表现得十分明显：一方面，北方农业发展缓慢，农产品基本用于维护自身的再生产，无法满足国家浩大的非生产性开支；另一方面，南方经济不断崛起，农业、商业、手工业快速发展，相互促进，特别是粮食产量丰盛有余。唐王朝为了平衡这种地域性差异，确保国用军需，便采取了国家统一调拨的形式，进行粮食转运。中央由户部总体管理，度支司负责“转运征敛送纳”等方面的具体事宜，并设使监督，全面领导。仓部司承担转运粮米的交纳和接收业务。
唐代的粮食转运分水路和陆路两种。水路以大运河为基本航线，北有陆路相接，形成了从江南至长安的一条繁忙的转运带。“江淮漕租米至东都输含嘉仓，以车或驮陆运至陕。《旧唐书》亦载：“自洛至陕为陆运，自陕至京为水运。”由此，大量江南粮米源源不断地流入北方。
转运指标的确定取决于南北方农业经济形势的变化。在长期的转运过程中，形成了一种习惯性的传统定式——“旧制以关中用度之多，岁运东方租米，至有斗钱运斗米之言”。许多人主张转运乃“国之大计，不计费损，虽知劳烦，不可废也”。陆贽对此进行了深刻剖析，指出“近岁关辅屡丰，公储委积，足给数年”，而江淮水灾，“斗米直百五十钱，运至东渭桥，僦直又约二百”。共计每斗三百五十钱，且米质陈旧，可谓“耗其九而存其一，馁彼人而伤此农”。他建议暂时停止转运，在关中广开和籴，把江淮租米贱粜给当地百姓，以维护南方的农业生产。然而，国家对南方经济的依赖性已经无法疏缓。宪宗时朝廷的农业税收基本上来源于江西、福建、湖南等八道四十九州。穆宗以后，史书上有关粮运的记载比较少见，但却一直没有停止过，各转运仓也都在不同程度上发挥着应有的职能，直到宋朝政和年间才被最后废除，“其利可见久矣”。
