一、改革开放以来对国有经济功能认识的深化
1.国有经济规模和比重的下降是对其发挥正确功能的一种回归。
对于我国来说，国有经济的功能是随着我国国有经济改革的推进而改变的。我国国有经济的改革从党的十一届三中全会开始到十五大的召开大致经历了以下几个阶段。改革以来，我们对国有经济部门的改革主要是围绕如何搞活单个企业展开的，主要内容是调整和改革政府与国有企业的各种关系，使国有企业成为具有一定自主权和相对独立利益的经济实体。从扩大企业经营自主权，实行各种形式的经营责任制、承包制，到推行现代企业制度等，都是试图解决这方面的问题。在1993年确定了社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标模式之后，改革采取的主要措施是“转变政府职能，建立现代企业制度”。我们已经注意到，改革的初衷是把所有的国有企业都搞活搞好。事实上，在国有经济战线过长、结构布局过散的情况下这只是一种希望。党的十五大和十五届四中全会进一步明确了国有企业改革的方向和对国有经济布局进行战略性调整的方针政策，并指出，“国有经济起主导作用，是就全国而言，有的地方、有的产业可以有所差别”，“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上”。因此，国有经济的功能应主要体现在控制国民经济的命脉上；通过对大企业和大企业集团的控股以及对部分企业的参股发挥主导、控制作用；从事非国有企业不能或不愿做的关系国计民生的重大项目，保证社会再生产的顺利进行和国民经济的社会主义性质与发展方向。
国有经济改革的深化过程，正是对其功能认识逐步回归其本性的过程。通过改革我们认识到，我国国有经济的突出矛盾是：一方面，那些并不能起主导作用又不能自我生存和发展的国有企业占用了大量国有资本，另一方面，那些亟待政府带头投入和发展的重点部门，特别是科技、教育，又严重缺乏资金，投入不足；一方面，国有经济的摊子过大，战线过长，超出了国家的财政能力，另一方面，国有经济基本职能又得不到充分发挥。总结国有经济改革的经验和教训，可以看出，我国国有经济部门改革所面临的问题和任务包括相互联系的两个方面：一是从国有经济的微观主体——单个国有企业来看，其传统的管理体制（包括国有资产管理体制和企业治理结构等）和经营模式不能适应市场经济的要求，经营效益低，需要对其改革。二是把国有经济作为一个整体来看，其布局结构存在严重不合理的状况，突出表现在国有经济的盘子过大、战线过长、分布过散。吴敬琏教授把国有经济布点过广分散，致使有限的国有资本支撑不住过于庞大的国有经济“盘子”，比喻为“十个指头按着几百个跳蚤”，是很形象的。这种现象的后果必将是，有限的国有资本在产业、行业及企业之间的分布状况与市场经济条件下国有经济的应有功能严重错位，从而不仅制约着单个国有企业效益状况的改善，也制约着国有经济部门整体改革进程的深入。因此，从国有经济职能出发，根据国家已经确定的发挥国有经济主导作用的方针，对国有资产进行战略重组，则是解决上述矛盾的根本途径，也是国有企业深化改革面临的新任务。
经过多年的努力和探索，虽然国有企业在面向市场组织生产、加强内部管理等方面与以前相比取得了明显的改善，也脱颖出一批竞争力强、效益好的企业。但总体来讲，国有经济部门的改革与发展未能取得令人满意的进展，在增量方面，民营经济表现出了更大的灵活性和强劲的增长能力，很多学者认为，国有经济比例的缩小正是我国经济发展的巨大成就的表现。樊纲认为，无论经济结构的初始状态如何，即无论开始时非国有经济多么弱小，只要非国有经济的效率及增长率比国有部门高，国有经济在整个经济中的比重将趋于缩小。国有经济趋于零，不意味着国有部门在绝对量上不增长，只是相对地缩小，而且，国有经济在现实中并不一定就趋于零，而是趋于一个比较小的“均衡值”，也就是说，国有部门仍在经济中占有一定的比例，只不过这个均衡比例即使在将来也会随条件的变化而不断地变化。非国有经济的发展，不仅支撑了整个经济的增长，而且改善着国有企业改革的条件与环境，使改革的阻力逐步缩小。刘伟认为，如果一个社会80%的资源是由政府来配置，这个社会就不是市场经济。改革开放以来，从发展生产力的角度看，国有制比重的下降、非国有经济尤其是私有经济的异常活跃，是具有正义性和历史进步性的。
2.对国有经济微观主体国有企业功能的认定。
我国经济学界对国有经济微观主体国有企业的功能问题主要有“特殊企业论”和“二重企业论”两种观点。“特殊企业论”认为，在社会主义市场经济条件下，国有企业不是一般企业，而是特殊企业。世界现代经济发展和企业发展史表明：除了极少数例外，凡是实行较成功企业制度的国家，国有企业都是当作特殊企业对待的。各国不乏成功的国有企业的例子，而绝大多数成功的国有企业都是按照某种特殊的法律规范来运行的。也就是说，在现代企业制度下，尽管国有企业也具有一般企业的共性，但是，国有企业毕竟是一种特殊的企业，行为规范有明显的特殊性。作为特殊企业，国有企业的功能主要是弥补市场缺陷，实现政府目标，维护社会经济的稳定运行。与“特殊企业论”不同，“二重企业论”认为，在社会主义市场经济条件下，国有企业既是特殊企业，又是一般企业，具有二重性，即国有企业既要以社会效益为目标，为稳定社会、稳定经济做贡献，又要以竞争和利润最大化为目标，实现国有资产保值增值。应该说两种观点各有侧重点：“特殊企业论”更接近于成熟市场经济国家的实际，应该成为改革的方向；“二重企业论”更接近于转轨时期国有企业大量存在于竞争性领域的实际，是对现实的一种考察。两种观点虽然立论的基础不同，但是，从某种意义上说，都是对把国有企业当作一般企业追求利润目标的一种反思。西方国有经济都是作为政府实施其政治、经济政策的重要工具，利润只是国有企业总目标中的一个，且没有一个国家把利润目标放在首位。但长期以来，我国国有企业职能不清、任务不明：改革之前以产值和是否完成计划为目标；改革也没有明确界定国有企业与私人企业的目标和职能，相反，走向一个极端，片面强调国有企业的利润目标，把利润多少看成是衡量国有企业经营好坏的最主要目标。在国有企业承载过多政策性目标和外部性责任的情况下，加之软预算约束，以利润为目标来衡量国有企业的功能，在国有企业亏损日益严重的情况下，恐怕追求利润的初衷最后会得出悲观的结论。
二、建设社会主义市场经济体制下国有经济的功能分析
我国建设社会主义市场经济体制使我国处于转型发展阶段。经济转型是指从计划经济向市场经济的转化，发展是指从二元经济向现代经济的演化。在这样一个特殊的阶段，国有经济的功能必将具有明显的转型特点以及为这一阶段服务的特征。
1.实现国有资产各种形态的良性循环，在动态中更好地体现国有经济控制力功能。
我国国有经济的功能要立足于我国转轨经济的实际，“特殊企业论”是一个改革方向的参照系，但是，我国的国有经济即使到转轨之后，也不能仅仅局限于发达资本主义市场经济国家弥补市场失灵的功能上，国有经济在意识形态上要保证我国的社会主义性质，克服社会化大生产与私人占有制之间的矛盾。党的十五届四中全会《决定》对国有经济职能的重新定位，为调整国有经济布局、改组国有企业、实施“有进有退，有所为有所不为”和“抓大放小”的方针提供了科学的依据与可操作的尺度。在“二重企业论”的基础上，针对国有经济大量存在于竞争领域的实际，着手对国有经济的战略调整，更好地实现国有经济应有的功能。国有经济需要控制的行业和领域包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。国有企业的二重性针对具体企业要加以区分，在上述产业的国有企业中更注重强调社会性目标；一般性竞争产业国有企业强调利润目标是理所当然的，为了不与民争利，在一般性竞争领域可以考虑逐步退出或者仅仅国家参股。国有经济的功能在原则上来讲，主要体现在国有经济的控制力上。但是，对国有经济控制力应该有新的理解，国有经济从资产形态来加以区分的话，可以分为：（1）企业形态的国有资产，就是国有企业；（2）公共产品形态的国有资产；（3）货币形态的国有资产；（4）资源形态的国有资产。国有企业仅仅是国有经济资产形态的一种形态，按照市场化原则，国家和地方的国有资产管理部门对资产进行管理，就要改变以前只管进入、没有退出渠道、不考虑效益的做法。为了更好地发挥国有经济的功能，在实践上会有更多企业形态的国有资产转化为货币形态，进而投入到公共产品形态或者资源形态，建立国有资产在不必要的领域退出和需要加强领域的进入机制，实现国有资产各种形态的良性循环，在动态中更好地体现国有经济的控制力功能。
2.转轨时期国有经济克服市场失效的功能更为迫切。
我们的改革是要建立社会主义市场经济体制，市场经济的一个共同特征就是市场失效，或者称为市场失灵。要避免市场失效，需要具备三个条件：（1）有足够的市场；（2）市场中所有的消费者和生产者都按竞争规则行动；（3）一般均衡状态存在。“市场失效”则指的是所有未达到上述最优状态的情况，也就是市场在配置资源方面出现了低效率的状况。上述三项中的任何一项条件得不到满足，就会出现“市场失效”。“市场失效”主要指：（1）卖方或买方垄断，某个市场参与者是某种产品的惟一供应者（或购买者），此时市场价格必然受到操纵，卖者会尽量提高价格，而买者会尽量压低价格，竞争规则由此被违背，带来资源配置效率方面的损失。（2）外部性，即某个当事人的生产或消费行为对其他人的利益有积极的或不利的影响，又称为外部经济和外部不经济。（3）自然垄断，即某种产品的平均成本是递减的，导致单个厂商供应比多个厂商供应更有效率。（4）由于市场参与者所掌握的信息不对称，导致达不到市场均衡的条件。保持一定数量的国有经济，克服市场失效，是市场经济的共同要求，也是几乎所有国家都或多或少地保存国有经济的原因。斯蒂格利茨等人认为，现实经济中，特别是在发展中国家，私人部门不成熟，自我协调能力低，市场本身也不发达，协调失败比市场失效要普遍得多。因此，它们不仅需要解决由于市场缺乏而导致市场协调不足的问题，也要克服“市场失效”引起的协调失效问题，还要解决非市场协调失效的问题，解决市场失效问题。我国现阶段作为从计划经济向市场经济转轨的阶段，因为适应市场经济的法律以及道德规范等还不完善，市场失效成为更为突出的问题。国有经济在我国转轨时期具有特别的意义，几次产品质量调查表明，国有企业的产品质量要高于其他性质企业的产品质量，这也说明了国有经济在市场经济不完善的时期，对人民物质文化生活的需要加以满足的重要功能。
3.国有经济协调地区之间经济发展的功能。
新中国成立以后，我国面临着一系列问题，其中最主要的是如何在较短时间内实现从农业社会向工业社会的转化，以巩固新生的政权和提高人民群众的生活水平。由当时的国际环境、资源禀赋、意识形态所决定，我国选择了重工业优先发展战略。历史证明，这种利用计划经济的赶超性战略基本以失败而告终，“推行重工业优先增长的战略，从整体上来看并不必然导致经济增长的高速度，相反，实行这种战略的结果往往与最初的期望背道而驰”。“凡是推行‘赶超战略’的国家，经济增长与发展都没有取得成功”。过分夸大国有经济的功能，使其异化到经济生活的各个方面，必将导致与促进经济发展本意相违背的结局。但是，我们对国有经济功能重新认识的时候，也不应该完全否认其对经济发展，特别是协调地区之间经济发展的巨大作用。促进经济发展，是后发展国家的共同要求。我国现在还处于社会主义初级阶段，人均GNP仍处于世界后列，因而仍面临着进一步发展的任务，而且这种发展的速度要必须高于世界平均水平，否则就会长时期处于世界后列。较高发展速度的获得当然有赖于各种经济成分潜能的释放，国有经济有其不可替代的功用，一定规模的国有经济对于较快地动员社会资源投于某一高成本项目具有明显的效率优势，国有经济在地区经济调整中发挥着重要作用。我国的国有经济应该采取适当的方式，参与建设和投资那些具有某种外部性的产业，以及那些需要较大规模的初始投资和需要较长建设周期的项目，例如教育、卫生、交通运输和能源等必要的基础设施项目，这样可以为社会经济活动建设其必要的基础设施，降低经济活动和市场机制的交易成本。实现地区经济协调发展，不仅是优化国民经济布局、提高国家综合实力的途径，也是缩小地区差距、实现共同富裕的社会主义目标的要求。由于历史原因，我国是世界上经济地区差异较大的国家之一，改革开放以来，中部和西部地区由于经济基础、社会环境与自然条件等因素的制约，与东部地区的差距呈扩大态势。缩小地区经济差距，坚持区域经济协调发展，是我国经济建设的一项重要方针。国有经济在促进地区经济协调发展中，为加快中部、西部开发，将在内地优先安排一批能源、原材料工业和交通通信设施项目。这些建设项目投资额大、回收期长、风险高，但宏观效益巨大，类似于公共产品性质，民间与外商资本难以承担或者不宜作为主体投资者，这些领域正是国有经济的用武之地。在国有经济结构调整中，沿海地区初级加工业和劳动密集产业将逐步向内地转移，产业结构在东西部之间得以优化升级，都需要国有经济加以引导和发挥带头作用。国有经济之间更易于发展横向经济联合，开展企业间产权转让与资产重组，形成区域经济协作、优势互补。另外，南水北调以及三峡工程等关系国计民生的重大工程的实施方面，同样需要国有经济发挥协调功能，促进整个国民经济的全面发展。
4.国有经济承担支付制度变迁成本的功能。
我国实行的由计划经济到市场经济的改革是用一种更有效的制度代替原有制度的过程，如果有一个经济改革的方案在不明显损害任何一个社会集团的情况下改进整个社会的福利，经济学上称为“帕累托改善”（pareto improvement），“帕累托改善”是经济学的理想状态，在我国国有经济改革的初期，尤其是在国有企业放权让利的时期，如果不考虑国家控制权的下放，接近于这种状态，但制度变迁并不总是也不可能满足“帕累托改善”，一般来说，在经济改革中有些人（集团或行业）会在不同程度上受到损失；但是，从经济学的投入产出分析来讲，如果在改革过程中整个社会的福利得到改善，而收益总量大于某些集团的损失，并且有可能设计出一种机制来补偿受到损害的集团，最终使所有人都得到不同程度的改善，经济学上称这种过程为“卡尔多改善”（kaldor improvement），“卡尔多改善”强调在制度变迁中要注意可能遭到损失的人，设法对他们进行补偿或者安抚，化解制度变迁的阻力。这就有个实施成本的问题，况且要打破原有的路径依赖，最终达到实现制度变迁是必须付费的，而且费用还可能相当大。因此，由谁支付改革成本也就事关改革能否顺利进行以及改革能达到何种广度和深度。与前苏东国家的激进改革之路不同，我国走的是渐进改革之路。渐进之路的成功由诸多因素构成，其中重要一点是增量改革，即在不触动资产存量和既定利益的前提下让市场机制在增量部门资源配置上发挥作用的改革方式。比如在传统经济格局之外生出的乡镇企业、“三资”企业、外国独资企业等非国有经济获得巨大发展，实践表明，我国的这一制度变迁之中增量改革是非常有效的改革办法。增量改革为何能成功，重要原因是有存量部门主要是国有经济作为支撑，国有经济为增量部门的增长支付了不少成本。前几年的调查表明，“三资”企业的中方职工绝大多数都因配偶或家属的关系而仍住着国有部门的房子，能在国有企事业单位报销药费，小孩能低价入国有企事业单位的托儿所，等等。这也就是说，“三资”企业等增量部门不用像国有部门那样为其职工支付住房、医疗等费用，但这并不等于说，它们不需要社会保障体系，只是这些费用由国有部门承担罢了。可以说，没有国有经济对改革成本的支付，外资企业等增量部门的所谓高效率是不可想像的。国有经济不仅为非国有经济的发展承担了成本，国有经济本身的进一步战略调整和深化改革的成本，也必将由国家自身来承担，比如对国有企业老职工长期低工资进行补偿、社会保障基金体系的建立等方面。可以想见，只要改革没有完成，国有经济就必须继续为其支付有关成本，对整个国民经济特别是非国有经济的发展起引导作用。这包括贯彻国家的产业政策、区域发展政策等，引导非国有企业沿着国民经济发展所需要的方向发展。
国有经济作为一种世界范围内普遍存在的现象，通过对不同国家国有经济实现形式的横向对比，可以为我国的国有经济实现形式提供借鉴。本章分别对发达国家、发展中国家和转轨经济国家中有代表性的国有经济实现形式进行介绍。
