正如第四章在政治权力的分析中所提到的，随着公企业民营化进程的展开，公企业通过政治权力所得到的经济特权得到很大程度的延续，但与之相应的政治责任却无从承担。随着政治权力对公企业直接控制的削弱甚至解除，社会权力依托于政治权力间接制约经济权力的机制被破坏，导致公企业权力结构的失衡，也导致了公企业责任的落空。在政治权力直接控制经济权力的机制失效后，社会权力能否与经济权力形成有效的竞争与协作既是社会权力自身的要求，也关系到社会权力与政治权力、经济权力间的整体关系，关系到市民社会中国家—社会—经济的三元模式。本节首先从社会责任角度分析公企业民营化的后果，通过相关利益集团内部权力结构与外部环境的分析，总结公企业民营化中社会权力的作用及效果。
一、社会责任视角下的公企业民营化
从社会责任视角来理解公企业民营化，首先要对公企业责任（Accountability）有深入的认识。英文中对公企业责任是以Accountability来表达的，中文翻译并不统一（邓峰，2001）。从最普遍的使用角度看，Accountability一词主要有两层含义：一是财务责任的含义，即强调责任的经济性、可计算性；二是公共责任的含义，强调责任的公共性。财务责任比较清晰，且有悠久的历史沿革，公共责任的含义较为模糊。有学者将公共责任总结为三层含义（周志忍、陈庆云，1999）：第一，在行为实施之前，公共责任是一种高度的职责感和义务感，行为主体在行使权力之前就明确形使权力所追求的公共目标；第二，在行为实施过程中，公共责任表现为主动述职或自觉接受监督，受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目；第三，在行为实施之后，公共责任是一种评判并对不当行为承担责任——撤销或纠正错误的行为和决策，惩罚造成失误的决策者和错误行为的执行者，并对所造成的损失进行赔偿。由于公企业商业目标与社会目标的双重性，公企业既要承担一定程度的财务责任又要承担社会公共责任。由于Accountability一词涵盖了财务责任与社会公共责任的两种含义，该词在英文中也特指公企业责任。正如凯特尔所指出的“不断增长的公私联系，包括与非营利部门的社会服务之间的实体联系，导致了部门之间分类的混乱，并且进一步导致公共和私人责任的区分困难”。可以说，公企业责任是一种公共责任与私人责任的融合。这种融合性责任由于政治权力、社会权力、经济权力在公企业内部治理中达到均衡而得以履行。
民营化使公企业取得了公司制企业的法律身份，公企业从第三部门转变为私人部门，政治权力的淡出也使经济权力成为国有经济治理的主导力量。其他社会权力通过公企业内部治理发挥作用的机制不复存在，关键利益相关者主导的治理模式无从建立。除股东外其他利益相关者、包括消费者、员工、上下游企业、社区等利益诉求不得不依赖于公司企业制度下的现行安排。由于公企业本身所承载的目标的多重性，这些既有安排很难满足公企业相关利益者的利益主张。社会权力需要从外部形成对公企业经济权力的制衡，来更好地保证公企业利益相关者的利益。即：社会权力对经济权力发挥作用的方式和机制随着公企业民营化的进程要发生重新调整。
二、西方市民社会的社会权力：相对成熟的内部治理
政治组织和经济组织均通过科层组织机制和薪酬等选择性激励来实现组织的控制。尽管政治组织、经济组织都有一部分权力来源于组织，但暴力垄断权力和财产权分别在政治组织和经济组织中居于主导性地位。社会组织既不具有政治组织对暴力的垄断权，也不具备经济组织的财产权，其权力来源于组织本身。社会权力的内部控制或者社会组织的内部治理呈现出多样化的特点。奥尔森关于集体行动的观点虽然并不是单纯针对非市场集团的，但对于说明社会组织的内部控制机制有很大的启示。奥尔森主要是从集团规模以及结构来研究集体行动是否会达到目的。按照奥尔森的理论，从组织成员具有自利动机出发的经济学分析表明，有共同利益的个人组成的集团会增进那些共同利益的观点不能完全成立。即使在小集团中，为了集团中成员的共同目的很可能会有某些自愿的行动，但如果缺乏选择性激励或强制措施，大集团中的成员是不会采取行动促进共同目标的，甚至根本不会组成集团。消费者群体是最为典型的代表，甚至被奥尔森称为“忍气吞声”的集团。
公企业民营化可能涉及的利益主题相当广泛，利益相关者主要包括员工、消费者、社区、环境与自然资源等。可以将利益相关者分为直接的利益相关者和扩展的利益相关者，前者主要包括投资者、消费者、员工；后者可以包括工会、供应商、联盟伙伴、行业协会、地方社区、消费者/用户协会、特殊利益集团、媒体、管制者、竞争者、一般公众等。其实，如果利益相关者要形成真正的制衡力量，必须以组织的形式出现。这些社会组织以集体的形式代表着不同的利益诉求，既包括小集团也包括大集团。西方国家无论是社团的发展还是社团的研究都有比较悠久的历史，社团内部形成了相对成熟的内部治理模式。尽管由于社团的复杂性，社团之间治理模式差异很大，但还是有一些很有代表性的社团模式，是西方国家社会权力的典型代表，比如工会。在这个企业巨大、工人众多的时代里，工会往往是大型组织。但工会通过运用强制力量以及选择性激励成功实现内部控制从而成为与雇主集团对抗的有效社会力量。限期加入工会、只雇用工会成员以及其他强制工人加入工会的措施是工会主义的精华。正如亨利·乔治所说：
工人社团不通过暴力就不可能提高工资，可能是被动的暴力，也可能是主动的暴力，或者是保留的暴力，但一定是暴力；他们必须强制或拥有强制雇主的力量；他们必须强制那些落伍的成员；他们必须尽力使他们想占领的整个劳动场所都掌握在手中并强迫其他工人或者加入他们，或者就挨饿。告诉你工会只靠道德说教就能增加工资就像告诉你老虎光靠橘子就能维生一样荒唐。
除强制成员制和暴力之外，有些工会还运用一些积极的选择性激励，为参加工会的人提供非集体的收益，而不参加的人则得不到这些收益。在某些情况下，这些非集体物品是很重要的。一些大的工会为那些参加工会的人提供了各种形式的保险，如美国的铁路工会也曾以为加入工会的工人提供保险金来吸收会员。在铁路工会的早期，铁路事故频繁，许多保险公司不向铁路工人出售保险。这样铁路工会提供的互助保险金就给了潜在成员参加工会的相当大的激励（奥尔森，1995）。
尽管我们一直从内部治理角度强调集体行动的逻辑，但不容否认的是组织中还经常牵涉到感情或意识形态的因素。对环境、弱势群体、和平、人权等问题的关注和思考是相当多社团的内部动力。关注人类可持续发展的以下一代人共同利益为目标的绿色组织等社团的不断强大与发展就是明显的例证。因此，抛弃任何一方面来理解社会组织的权力与行为都是不全面的。尽管仍存在“忍气吞声”的集团，社会组织无论靠强制以及选择性激励还是意识形态的力量，西方国家社会组织从内部权力结构看都具有相对成熟治理模式，是其有效行使外部权力的基础。公企业民营化后社会权力发挥作用具有一定的制度基础。
三、西方市民社会的社会权力：自由发展的外部环境
第二次世界大战后，西方各国对社团的地位和作用都有一定的认可，特别是20世纪70年代开始的全球结社革命，社会团体在公共服务、社会理念的倡导、特殊人群的保护方面所发挥的作用日益显著，政府对于培养与社会团体之间的良好关系更加重视。西方国家对社会团体采取支持、鼓励的基本态度为这一集体行动机制的建立与发展提供了十分有利的外部环境，是现行宪政秩序对社会团体发展的认可。政治权力积极支持社会权力的发展并提供良好的外部条件，具体表现在（吉涛，2005）：第一，为社会组织参与决策提供条件。各国法律中大多对社会组织在政府决策时获取信息和表达意见的权力进行规定。英国政府甚至与社会组织代表签署一份备忘录性质的文件，对政府与社会组织的责任进行界定。其中政府要承认和支持社会组织的独立性并以透明原则提供资助；就影响社会组织的政策征询意见并促进互惠的工作关系；社会组织要保持高度的治理和责任；遵守法律和相应规范；在参与政策制定过程中与服务对象及其他利益相关者进行协商等。第二，通过法律制度促进社会组织发展。在倡导结社自由的许多国家，社会团体通过登记和取得法人地位是其获得税收等优惠政策的条件，但并不是其合法性的前提。社会组织可以不经任何注册登记而合法存在。第三，政府进行财政资助与税收优惠。政府的资助是社会组织的重要资金来源。在许多国家，政府对社会团体的资金支持是法定的，政府有义务支持社会团体。可以说，在西方法治发达国家，结社自由已经成为一项基本制度。政府和社会团体形成了一种良性、合作、互动的关系，这使得社会团体有一个良好的外部环境，促进了社会团体的发展，为社会权力发挥作用提供了相应的制度保障。
西方国家公企业民营化对社会权力的制度需求主要体现为建立代表劳动者与消费者利益为代表的集体行动机制。由于劳动力作为企业内部生产要素与资本之间传统的对立关系，劳动者的集体行动机制的建立由来已久，工会不仅具备较为完善的内部治理，而且较早即获得了比较有利的外部环境。消费者集体行动机制的建立则为较晚近之事，更鲜明地体现了对经济权力扩张的制衡。尽管消费者作为大的集团自身不具备有效集体行动的组织特征，也尚未在内部治理上有所突破，但已获得了相对有利的外部发展环境。
四、西方政府治理与社会治理的共同演进
在西方法治发达国家，社团革命已经使社会组织成为一种重要的社会力量，这种社会力量与政治权力、经济权力一道成为支撑市民社会发展的三极。在社会整体权力结构中，政治权力因其公共性和强制性而居于核心地位。正常情况下，政治权力要大于经济组织的经济权力与社会组织的社会权力，从而引发社会权力和经济权力出于利益本位主义的抗衡，社会权力与经济权力之间也会经常性地发生冲突和对抗。尽管权力之间相互竞争、相互制衡的基本关系不会改变，但为了更广泛意义上的利益，现代社会越来越多地体现出权力之间的协作。
公企业民营化导致了公企业内部权力结构的变化，表现为政治权力淡出、社会权力失去依托政治权力发挥间接作用的机制而经济权力逐步居于主导性地位。换言之，政治权力、社会权力、经济权力本来在公企业内部达成的权力平衡状态发生改变，这种内部权力结构的失衡只能通过外部权力结构的调整而达到重新平衡。一方面，西方国家普遍希望通过建立有效的管制框架以整合政治权力并给予公企业经济权力有效的制衡。另一方面，在公企业民营化的进程中，社会组织作为利益相关者的集体机制也得到了很大程度的重视，社会权力对经济权力的制衡不断加强。政府管制、社会组织的发展构成实现非商业目标的基本保证，可以理解为政府治理与社会治理的共同演进。政治权力、社会权力、经济权力在政府、社会与民间治理共同演进的模式下相互竞争与合作使民营化带来的权力失衡得以重新平衡。澳大利亚电信产业民营化后的制度构建即很好地体现了这一趋势。自1997年电信法颁布，澳大利亚电信产业进入消除垄断及国有资本控制的民营化时期。电信公企业改制为公司制国有企业，并制定了国有股份分期上市出售的计划；取消了电信运营商的数量限制以充分鼓励竞争。为了实现产业发展与消费者利益之平衡，澳大利亚建立了新的电信管制制度框架，实现政府治理与社会治理的共同演进。在政府治理方面，建立了独立的电信管制机构（Australian Communication and Media Authority，ACMA）、一般性的竞争与消费者保护机构（Australian Competition and Consumer Commission，ACCC）和相关政府机构（Telecommunication Policy）作用于电信产业；在产业自我管制方面，建立了电信产业联盟性组织Communications Alliance Ltd、论坛性组织Australian Communications Access Forum以及争端解决组织Telecommunications Industry Ombudsman；在利益相关者方面，建立了代表商业用户的Australian Telecommunications Users'Group、代表居民和社区用户Consumers'Telecommunications Network、代表学界意见的研究机构Communications Law Center。这些机构共同相互沟通、相互合作同时又彼此竞争共同构成澳大利亚电信产业的外部治理环境。
