全球国防产业的民营化趋势以及美国对于国防产业管理模式的案例，至少说明国防产业的国有化与国家安全之间联系并不是必然、唯一甚至是最优的。国防产业的民营化可以在不降低或提升国家安全的情况下，提高本国军工产品的研发、生产、供应效率。但如同其他产业的国有企业民营化一样，要达到上述目标，并不是简单的民营化操作就能够实现的。
4.3.1 国防产业管理的两种机制
对于国防产业这样具有公共产品特征，且涉及国家安全的产业，政府主要存在两种发展管理模式：一是以美国为代表的以民营工业为基础；二是世界上大部分国家采取的以国有企业为基础。
国防产业民营化管理模式。政府只是组织者和最终用户，采用市场经济方式，在研制、生产中要引入竞争机制，统筹全社会民营企业力量，服务于国防工业。风险不是全部集中在政府手里，企业也要承担相应的开发风险。政府和企业彼此进行科技情报和技术转让，互惠互利，成果积极用于军民两方面产品的开发上。尽管美国政府以较高回报吸引企业投资军品开发，少数大的军工集团以军品为主，但为降低经营风险和摊销军工产品开发成本，积极走军民结合之路。事实上，军事高技术对民用经济部门的溢出效应很高。美国的当代高科技发展史，从计算机、通信网络、航天航空、核工业，到先进制造业等各个领域，无不和美国的军事工业有联系。高技术首先产生并应用于竞争最为激烈的军事部门。军事科学技术开发，又拉动了各个行业的发展。同时，政府设立国防工业基金用于支持重点军工技术的开发，解决重点军品研制生产中的应急问题。更重要的是作为一种导向，吸引和引导企业投资军方急需军品。但是对从事军工生产的民营企业的投资方、产品销售、技术转让等进行严格的限制。采用这一模式的，还有因战败历史原因，国家不便于直接发展军工产业的国家，如德国和日本。
国防产业典型国有化管理模式。政府既是组织者，也是实施者和最终用户，政府与国有企业的关系是直属部门或是以所有权为纽带的完全控制关系。政府直接拨款，安排任务进行军工产品的研发和生产。政府完全承担经营风险和亏损。许多国家还限制私营企业从事军工产品，从而使得隶属于国防部的国有军工企业与市场之间相对隔离，在一个封闭的系统内运作。也正由于政府对国有企业有完全的控制权，因此政府对国防产业的任何政策都可以通过“所有权”的纽带关系进行传达。在这种制度下，不需要有其他额外政策进行监管，只需要通过公司或部分的内部治理程序。
比较上述两种模式，前者作为国防产业基础的民营企业为取得军事订单，要在追求效率最大化的同时，遵守政府的国防产业规制政策，从而维护国家安全；而在国有化管理模式下，对于国家安全的实现目标已经内化为企业的内部管理制度，因此这种模式不需要有额外的产业规制政策，政府的意志可以通过“所有权”来实现。本书认为这是“国家所有权”与“规制”在国防产业内表现出的又一种替代形式。
4.3.2 涉及国家安全产业的安全规制：美国的制度考察
虽然美国的国防产业基础是以民营工业企业为主体的，但同时美国也是对涉及国家安全产业进行了最严格规制的国家，美国很早就开始对这类行业给予高度的政治敏感和关注。对于涉及国家安全的产业，尤其是国防产业，美国政府的安全规制理念与政策主要体现在以下三个方面：
第一，强调本土生产。美国政府一直不情愿与外国政府合作，特别是在武器采购方面美国几乎完全靠自己，依赖于本国的国防工业公司。美国在1933年就制定了“购买美国货条款”（后来又做了几次修订），规定美国国防部购买的所有的武器系统必须由本国生产。美国国会专门设立了国防联合监督对外依赖委员会，对美国武器制造的对外依赖性进行审查，并逐渐严格到包括关键零部件的制造也必须由本国企业生产。政府规定进入国防产业的企业所需具备的资格和条件，并按规范的审核制度和审核程序对进入国防产业的企业进行审核。强调本土生产的原因主要有两个：一是可以由本国企业控制主要军工产品尤其是核心部件的研发生产；二是强调战时装备的紧急动员能力。如果军工产品成品或关键部件在国外生产完成，国内本土没有相应的制造厂商，一旦发生战争，在短时间内很难形成规模生产能力。
第二，防止外资并购。美国政府专门设立美国外国投资委员会（CFIUS，Committee on Foreign Investment in the United States），该委员会成立于1975年，是隶属于财政部但跨部门运作的政府机构，主要负责评估和监控外国投资对美国的影响。1988年，为了应对外国企业主要是日本企业的大范围收购，美国国会通过了修正《1950年国防产品法》第721条的《埃克森——佛罗里奥法案》，该法成为美国规制外资并购、保护国家安全的基本法。《埃克森——佛罗里奥法案》授权总统取消或禁止任何有损害美国国家安全威胁的“外国人（foreign person）”对“美国人”的收购、合并或接管。同年，美国总统根据《第12661号行政命令》赋予CFIUS执行第721条款的责任。1988年《埃克森-佛罗里奥法案》条款对“国家安全”未作界定，但提供了一些评估时的考虑因素，包括但不限于：（1）预计的国防安全所需要的国内生产；（2）国内产业满足国防需求的能力，包括获得人力资源、产品、技术、原料和其他供应及服务的能力；（3）外国公民对国内产业和商业活动的控制，其对美国满足国防需求能力的影响。这些考虑因素表明，《埃克森-佛罗里奥法案》原本的国防安全概念是以国家为中心的，审查的目的是保存军事力量、控制关键的国防产业，以及保护与国防有关的敏感技术不为美国的战略竞争者利用。该法案对于“外国人”的理解采用了更宽泛的概念，不仅局限于国籍或所在地，更重要的是其是否被“外国利益（foreign interest）控制或可以实施控制”。
第三，限制技术出口。美国的出口管制制度的主要法律基础为国会通过的《出口管理法案》（EAA，Export Administration Act）和美国商务部根据法案制定的《出口管理条例》（EAR，Export Administration Regulations）。此外，美国还有一系列与武器及其技术出口管制相关的法律，包括美国1976年制定的《武器出口控制法》（AECA，Arms Export Control Act）和1954年制定的《原子能法案》（AEA，Atomic Energy Act）。《武器出口控制法》主要针对可能导致他国军力增长，进而影响国际均势，有害于美国安全的军用物资、装备和技术的出口进行管制；《原子能法案》主要管制有关核物资与技术的出口。除上述三项法源依据之外，美国政府还会视国际政治、经济环境的变动而制定新的法案作为技术出口管制的法律依据。如1976年，美国为了应付紧急情况的需要，保障国家安全，由国会制定了《国际危机经济权力法案》（IEEPA，International Emergency Economic Power Act of 1976），该法案授权总统在美国面临危急情况或受到非常威胁时，实施出口管制或贸易禁运等措施的权力。美国出口管制政策遵循的三条基本原则中第一条原则就是国家安全原则，即限制会加强其他国家或国家集团的军事潜力的货物或技术出口，并且这种出口证明对美国安全有不利影响。在其他出口法规中美国也公开声称确保国家安全是首要的。
美国为维护国家安全而对于国防产业所采取的规制措施为：必须在美国本土完成生产、必须由美国人投资生产、涉及机密的技术或产品还限制出口，通过这些措施来保障美国国防产业安全和其在全球武器乃至技术发展方面的先进性。通过上述案例说明两个问题：第一，美国以民营工业为基础的国防产业体系，必须要有相应的规制体系来确保国家安全，对于当前各国国防产业的民营化必须要注意这一点，即民营化与完善规制的逻辑在国防安全产业同样适用，才能保证国防产业民营化不损害国家安全。第二，国防产业中国有企业的存在不是维护国家安全的唯一途径，“民营化+规制”同样是可以选择的模式，而后者的效率可能会更高，关键是哪种模式更适合本国的国情和经济技术发展阶段。
任何一种制度都不可能是完美的，美国式的国防工业管理模式同样也经常受到国内军事专家的批评，雅克·甘斯勒对美国1990年代面临的一系列问题提出了批评，并提出16条改革建议，其中第五条即是“对国防工业中的每个部门展开分析，使每个部门中可能的国防需求同现在的私营与国营企业的能力相适应，并适当地确定国营与私营占国防工业的比例”。因此，对于国防工业内仍保有一定量的国有企业在部分人认为仍是可取的。在目前大部分国家的国防产业民营化改革中，都走了一条谨慎的中间道路：部分私有化。
4.3.3 部分私有化：谨慎的制度改革
正由于涉及国家安全问题，因此国防产业民营化相对其他产业是缓慢而又谨慎的，这一方面是因为许多国家并未建立起与国防产业民营化相适应的国家安全防范机制，而这一机制的建立可能需要五年、十年甚至更长的时间，而且每个国家的经济技术、国防战略、工业化基础都存在很大差异，所需要的机制也不尽相同而需要有一个摸索过程。美国国防产业的民营化机制也是经历了从不完善到逐步完善并根据国防战略需要不断调整的过程。另一方面，正由于民营化后相应的国家安全规制机制的缺失，国内总会存在“保守派”，不同程度地反对国防产业民营化，虽然从制度变革的层次来说，这并不一定是坏事，因为这也为安全机制的完善创造了时间和空间。
鉴于上述客观存在的问题，世界大部分国家对国防产业采取了比较谨慎的制度改革，即部分民营化。
2001年俄罗斯政府批准的《2001—2006年俄罗斯国防工业改革与发展规划》提出，在未来几年内，俄罗斯将把现有1630多家国防工业企业合并为36家超大型国防科研生产综合体，政府将把部分权力下放到企业，组建后的企业可进行股份制改革，但国家股份不得少于51%，其他股份可卖给私人投资者。印度国防工业长期以来由政府垄断经营，从1993年起，决定实施军工企业私有化计划，加快以许可证方式向私营企业全面开放，并允许外国企业直接投资国防工业，但规定了外商直接投资额不得超过26%。以色列政府20世纪90年代末开始将推行私营化作为国防工业改革的重要步骤，但规定某些重要的国防研究和发展部门不能私有化，同时对国有军工企业也给予了更多的经营自主权，以提高经营活力、出口能力和竞争能力，多家生产高技术武器装备的大型国有军工企业已被赋予生产民品和出口自研产品的权利，成为独立经营的经济实体。
这种情况同样也发生在法国，虽然法国政府在国防产业的国有企业内的股份并不占控制地位，但仍必须通过“黄金股”保留政府足够的影响力。1997年法国左翼政府宣布同意将Thomson公司的国有股降低至50%以下并接受Aerospatiale公司的部分私有化方案，但同时计划保留“黄金股”以期能控制企业长期发展，从而维护国防利益。
小结
国家安全因素也是国有企业存在的一个重要原因，尤其表现在国防产业领域。但国防产业（或是军工产业）是一个特殊意义的产业，一方面是因为国防产业并不特指某一产业，而是（除了专用的武器弹药生产外）与军事装备生产相关的各类产业的总称，因此国防产业与一般产业之间并没有明晰的界限；另一方面是因为国防产业的高科技性，通常使其成为国家创新体系中的重要组成部分，国防产业的发展与一国科技创新能力的提升休戚相关，在有些国家国防产业甚至成为了经济发展的主导产业。
在许多国家，国有企业在推动国防产业发展，维护国家军事安全，推进国家科技创新过程中发挥了重要作用。但对于国防产业的发展与国家安全的维护，国有企业并不是唯一的、有效的途径。国防产业的民营化管理模式与国防产业的国有化管理模式都有成功的案例，但随着国防产业的演进，前者日益为世界各国所接受。成功的国防产业的民营化改革会比国有化经营更有利产业发展、科技创新和国家安全。
因此，国有企业在特定条件、特殊阶段确实有助于维护国家安全，但随着外部环境变化，民营化已成为国防产业改革趋势，成功实现这一转变的关键在于要有完善的国防产业规制体系相配套，这从美国相关规制制度中可以借鉴，而对于许多国家而言最好是渐进地实现，譬如通过部分企业、部分产品、部分产业环节的民营化逐渐提升国防产业的创新、生产效率。
