在上节中，我们着重分析了国有企业介入自然垄断产业的原因，以及随着自然垄断产业的演进，所带来的自由化、民营化对于国有企业发展的影响。但最后我们要回答的是，时至今日或将来，国有企业在自然垄断行业有没有存在的可能和必要，如果有这种可能和必要，那么又将如何存在？
3.4.1 国有化与规制：各有所短
按照国家经济管理模式的不同，可以将西方国家分为两类：监管型国家（Regulate State）和福利国家（Welfare State）。福利国家通过直接拥有生产手段（建立国有企业）提供公共服务和实现其他社会目标；而监管型国家则依靠私有企业作为市场经济的最基本活动单元，这些各自追求自身利益的企业主体在公共机构按照一定的规则进行干预和约束下从事生产和交易，即接受监管。萨平顿和斯蒂格利茨（Sappington and Stiglitz，1987）比较了国有企业和受规制私营企业在控制机制上的区别。在国有化模式下，一般的治理模式是按照“政府—企业董事会—企业管理层—企业雇员”之间线性委托代理的方式进行，在政府和企业董事会之间，司法可以进行干预。在监管模式下，委托代理关系除了保留“政府—监管者—企业董事会—企业管理层—企业雇员”的主要路径外，增加了“股东—董事会”、“债权人—董事会”的约束，同时司法机构分别对政府、监管者和债权人独立行使监督和制约的作用。比较监管型国家中民营企业运作同福利国家实施的国有企业运行机制，欧洲学者梅乔恩（1994）认为两种治理模式都有存在失效的可能。
正由于两种制度各有所短，因此在发展过程中，各国均对自己所采用的制度方式进行改革与改良。对于原以国有企业为主导的欧洲大陆国家，则通过私有化或部分私有化，外加完善政府规制政策和规制机构的手段，逐渐向监管型政府靠拢；对于采用以规制手段为主的美国，一方面不断改进监管手段，另一方面也没有完全放弃少数但仍存在自然垄断产业的国有企业。
随着世界上掀起的私有化浪潮，以美国为代表的监管模式，逐渐被欧洲国家所采用，并形成欧洲从福利国家向监管型国家转型的趋势。两种治理方式各有利弊，从生产效率的观点来看，偏好哪一种处理自然垄断问题的方法是一个经验性的问题（Viscusi，2000）。但在自然垄断产业，完全由一种模式取代另一种模式，在当前似乎还不可能。更多实践或者理论学者，对于介于两者之间的混合组合模式好像还要更加青睐。
3.4.2 当前世界自然垄断产业治理道路选择
20世纪80年代私有化浪潮开始后，世界各国对于自然垄断产业治理道路的选择基本上是私有化与完善规制两者齐头并进。无论在电力、电信、铁路还是邮政领域，私有化的领域和范围不断扩大。相反，一向以自由私营经济著称的美国在相关领域的私有化速度却反而慢了。在美国，政府仍然掌控着美国铁路客运公司（AMTRAK）、田纳西流域管理局（Tennessee Valley Authority）、公共广播公司（Corporation for Public Broadcasting）和美国邮政局（USPS）等国有企业，各个州也都有政府自己经营的公司。因此，在铁路与邮政领域，尽管近年经营业绩不尽如人意，总统工作报告也经常以此为题研究改革的方向，但美国仍保留着这两个领域国有经营的状态。
在这个过程中也有因为私有化失败而由政府重新接管或国有化的案例。英国铁路私有化改革即是其中的一个例子。英国铁路于1997年基本完成了重组，同时采用了多种途径进行私有化（Kay and Thompson，1986），其中将具有强自然垄断产业特征的路网基础设施垄断提供者的铁路路轨公司（Railtrack），通过特许权的形式外包给私营企业（contracting-out）。路网公司因2000年在赫特福德（Hatfield）发生撞车事故，加上2001年的税前亏损5.47亿英镑和资产负债表上的负债达33亿英镑，使运输大臣斯蒂芬·拜尔斯（Stephen Byers）称路网公司遇到了无法克服的困境，拟将宣布其进入破产程序（The Economist，2001b）。工党政府以路网公司陷入债务危机和管理不力为由，于2001年10月7日将铁路路网公司实施为期6个月的接管（put into administration）。政府接管路网公司后，其股票停止交易，可能将股东持有的股票转为政府担保的有息债券，使其成为一个没有股东的非盈利性公司（non-for-profit company without shareholders）。这是自然垄断行业在放松管制过程中，私有化失败的典型案例。
雪利、内利斯和凯克利（Shirley，Nellis，and Kikeri，1992）及维克斯和亚罗（Vikers and Yarrow，1991）等学者均认为对于自然垄断产业的私有化并不容易，自然垄断产业私有化并不是解决问题的关键，能否建立有效的规制体系要比私有化本身重要得多。英国自然垄断行业的独立监管机构和监管法规都是在私有化过程中逐渐建立完善起来的。
因此，私有化和完善规制成为当前世界自然垄断行业改革治理的主要取向，但在这两种选择中后者要比前者更为重要。
而事实上，大部分国家在自然垄断行业的私有化过程中，采取的是部分私有化的策略，即国家只出售了一部分的股权或者保留了特别股权份额。以欧盟国家成员国电信、电力产业为例，至2000年年底，这些国家虽然经历了大范围的私有化，但在这些行业仍保留了部分国有股权，并且仍都处于相对垄断状况。
私有化后欧洲国家的自然垄断产业，除少数私有化比较彻底的国家（如英国）以外，大部分公司的所有权结构处于混合所有权状态（Mixed Ownership）以欧盟电信产业为例，从1988年代开始，欧盟即开始了加速成员国电信业务自由化的进程，到1998年，对于非竞争性领域基础电信服务和网络设施的进入限制也最后取消（Hulsink，1999；Jordana，2002）。但在电信产业自由化过程中，欧盟并没有规定必须采用什么样的所有制体制（即私有还是国有），而是把这一决策留给了成员国政府。鲍尔（J。M。Bauer，2003）认为，这样做可能出于两种考虑：一是避免对所有权问题的争论，而确保自由化进程的顺利推进。二是这样做也反映出了注重实效的姿态，即竞争比所有权对效率的影响更为重要。不同国家下对于私有化的态度差异也很大，在整个1990年代，除了卢森堡以外的所有欧盟国家都出售了部分公共电信运营机构（Public Telecommunications Operators，PTOs）的股份，但数量和份额都比较有限。到2000年底，欧盟成员国一共发生了33起电信产业的部分私有化交易。欧盟成员国电信产业固话业务公司（fixed access lines）从1990～2000年间公司类型结构变化趋势。其中，包括了新进入者、私营企业、混合—私人控制型、混合—国有控制型和纯国有企业。在1990年时，整个欧盟市场为62%的国有电信部门和38%的混合所有制公司，不存在私营企业。而到了10年后的2000年，纯国有电信部门仅占不到2%，而混合所有制公司的比例占到了68%，新进入者占了3%，私营电信公司占了27%。而且在混合所有制公司中，国有控制的比例还多于私有控制的比例。在此过程，欧盟各国也开始转变原先监管与经营合二为一于国有电信部门的体制设计，开始单独设立监管机构。
私有化浪潮后的今天，西方发达国家对自然垄断产业的治理存在着三条演化轨迹。一是以美国为代表的“坚持私人所有权+完善规制”的路径；二是以英国为代表的“完全私有化进程+确立规制”的路径；三是以欧盟国家为代表的“部分私有化+确立规制”的路径。在整个自然垄断产业的历史发展过程中，按照所有权与规制的组合形式，可以形成以下六个象限：
在这六个象限中，哪一个象限对于自然垄断产业而言是最终稳定的治理模式呢？先前我们否定了Ⅰ、Ⅴ象限稳定存在的可能性，在许多人看来以“私人所有权+规制”的美国模式（Ⅵ象限）是最终的发展方向，因此英国正朝着这一方向推进，在某些领域（如铁路）甚至更甚于美国。而处于Ⅳ象限的“混合所有权+强规制”模式是否能够持续存在，目前，在理论与实践上都尚未有定论。
3.4.3 混合所有权：过程还是结果？
“混合所有权下强化规制”对于欧盟国家当时甚至是现在而言，采取这一措施可能只是临时、过渡的策略，为避免因私有化的敏感性而带来自然垄断产业改革的政治阻力，佩洛蒂（1995）认为国有股权的保留可以提高私有化时公司的信誉度。而正由于出现了这种组合，引起了学者们的研究兴趣。鲍尔（2003）、马拉（A。Marra，2006）均开始对规制下国有企业或混合所有制企业的问题进行研究。而在此之前的关于所有权、竞争与监管关系的文献中，对监管下的混合所有制公司和国有企业的行为系统研究很少（Vickers and Yarrow，1988；Newbery，1999）。
由于自然垄断行业不同于一般的竞争性产业，自然垄断行业的产业特殊性内在需要政府的介入，而实行混合所有权对于自然垄断行业而言具有如下优势：
第一，社会效益与私营效率的结合。国有股东可以通过股东会对提升企业的社会效益目标施加影响，而私营股东可以保证企业运营的高效率，埃克尔和维宁（Eckel and Vining，1985）认为两者的结合可以克服纯粹国有或纯粹私有下所面临的监管缺陷。譬如说，在“私有制+政府监管”模式下，政府可以提供投资激励，但不能直接决定其投资的水平与结构，缺乏控制会影响公共政策的有效性。
第二，克服信息不对称。混合所有制企业内公共所有权的存在可以减轻监管者与企业之间的信息不对称（Shapiro and Willig 1995）。政府对私营企业管制中的一个重要问题是因信息不对称而导致的管制失灵。斯科米第特（Schmidt，1996）认为：“如果政府放弃对企业的所有权而进行完全私有化，相比企业在国有化经营时，政府更少得到企业成本利润状况的信息”。通过产权理论我们可以理解为什么政府不可能与私营企业之间签订一个拥有完全信息的合同。对于一些企业的内部信息，只有作为剩余产权人的所有者才知晓，譬如转移价格、利润在各部门的分配情况、折旧率等。
也正因为混合所有权具有上述优势，在自然垄断行业实行公私合营的混合所有制在欧洲大陆国家非常常见（Bauer，2005）。无论是出于过渡性质，还是这种制度安排的特殊优越性，混合所有权在自然垄断行业已经发挥了重要作用。
但任何一种制度都不是十全十美的，监管混合所有制企业同样也存在风险。因为作为所有者与监管者的目标是不一致的，并因此产生冲突或合谋。鲍尔（2005）认识到，由政府监管混合所有制企业也会存在缺陷，私人股东可能以完成国有股东的社会目标为由，要求政府制定有利于自己的管制政策，这种行为在本质上与纯粹私人股权下的“管制俘获”（Regulation Capture）没有区别；而且，作为被监管者而言，这种结构使其更容易接近、俘获监管者；除此之外，政府也有可能充当成为混合所有制企业的最后贷款人角色（Lender of Last Resort），使其更容易获得政府的金融支持。这些行为都可能导致对竞争的损害及社会福利的损失。
马拉（2006）通过理论模型说明了自然垄断产业内混合所有制企业存在的合理性，同时也有一些实证与案例分析说明这些优势与不足。虽然现在还不能回答，自然垄断产业的这种混合所有权制度安排形式是私有化过程中的一种过渡形式，还是作为自然垄断产业规制的最优制度安排而会长期存在并推广？但可以确信的是，对于那些没有或短时间内不能建立起有效政府规制的国家来说，通过混合所有权的形式来发展与规制自然垄断产业是一个非常合适的选择。而对于已经建立起私营企业规制体系的国家而言，政府适当参股也是进一步完善规制体系的方法之一。
小结
本章对于自然垄断产业与国有企业之间关系的分析可以得出以下结论：
（1）一般被称之为自然垄断行业的产业都是或曾是国有企业集中分布的领域。两者之间具有较强的对应关系，自然垄断性是国有企业的一个重要产业分布特质。
（2）自然垄断产业兼具了垄断性、公共性、基础性、规模性等多种特性，这些特性使其在经济发展中有了更多的功能作用，政府在特定条件下会通过国有企业，利用这些产业中的一个或几个特性来实现政府的功能及经济政策目标：一是国有企业作为政府提供公共产品或准公共产品的一种形式；二是自然垄断行业作为基础设施产业，政府通过国有企业投资，可以借此更好地推动经济增长和其他产业的发展；三是国有企业是政府对自然垄断行业的一种特殊的所有权治理方式，以防止垄断经营侵害社会福利。但在经济发展中，随着公共产品提供手段的多样化、基础设施投资主体的多元化使得国有企业前两种作用的发挥越来越小，目前争论最多的是：国有企业是否仍可以成为自然垄断产业的一种所有权规制方式。
（3）国有化与民营化下的产业规制都是自然垄断产业的可选择的治理方式，两种情形各有优劣，取决于不同现实条件下哪种方式对于自然垄断产业的管理更有效。因此，自然垄断产业完全可以民营化，但民营化的前提是必须要有完善的政府规制体系。
（4）世界各国出现的自然垄断产业自由化以及民营化的现象是多种因素作用的结果：随着自然垄断产业演进，其可竞争性增强，导致自然垄断的部分产业环节失去了治理必要，民营化是自然垄断产业放松管制的一种表现形式。但由于自然垄断产业的垄断性并没有完全消失、自然垄断产业内所有权与效率之间的关系仍然是模糊的、自然垄断产业的私有化存在较多局限性等原因，我们并不能断定民营化是自然垄断产业的唯一出路。
（5）对于自然垄断产业的治理：国有化与“民营化+规制”两种模式各有利弊，而今全球在探索着第三条治理道路：“混合所有权下的强化规制”。从信息经济学理论分析，这种方式具有可取性，但对于许多采取这种模式的国家而言，只是处于探索阶段，还不能成为一个成熟、长期稳定的模式。
