3.3.1 自然垄断产业的演进
从产业演进的角度来看，自然垄断产业是一个动态的概念。自然垄断产业的垄断性取决于其技术经济特征以及市场需求的条件。随着技术创新、市场容量扩大和金融创新的出现，某些原来具有自然垄断性的部门或环节会发生变化，自然垄断产业的垄断性会趋于弱化。具体可表现在：
1.供给技术变化弱化了传统自然垄断性并强化了可竞争性。
自然垄断行业所具有的规模经济、成本弱增性、范围经济、专用性、沉淀成本以及网络性等特征实质上都与生产和提供有关产品与服务的成本和技术水平密切相关，是由于生产者面临着高固定成本和低边际成本的技术条件的结果。当生产和提供这些产品或服务的技术发生很大变化时，或者出现替代原有自然垄断产业提供的产品、服务的不受管制的新产品或服务时，自然垄断产业的平均成本和边际成本曲线也会发生变化，投入要素的价格也会受到影响。成本结构的变化必然导致自然垄断产业的边界随着发生显著变化。维克斯、弗农、哈林顿（Viscus，Vernon and Harrington，2000）分析了成本结构的变化对自然垄断产业边界发生影响的两种方式。一是影响有效率企业的规模；二是影响社会最优产出水平。这两方面的效应取决于技术或投入品的变化如何影响成本函数，当固定成本下降时平均成本也会下降。如果出现降低固定成本的创新，固定成本占总成本的比重也降低，固定成本的下降可使得一个产业不再是自然垄断产业，两家或两家以上的企业可以在社会最优的价格上同时存在并且都能获利。在他们看来，变动成本的变化对自然垄断边界不存在非常清晰的影响。一个最好的例子是美国的民用航空局（Civil Aeronautics Board，CAB）在1938年到1977年之间是不允许新的公司进入民用航空市场的，但是随着飞机技术导致飞行的实际成本和价格出现长期下降，原有垄断的自然特征不再具备，技术的长足进步使得多家企业进入航空市场也不一定出现所谓的破坏性竞争情况。而且来自其他替代性运输方式的竞争，如高速公路和铁路等产业的技术进步也对传统航空产业的垄断性质提出了现实质疑。
2.需求变化与市场扩张缩小了自然垄断的边界。
维克斯，弗农、哈林顿（2000）强调了市场需求对决定自然垄断边界以及政府合适的管制政策的重要作用。从需求角度来看，“如果市场需求曲线能够向上移动到足够的程度，可能会使自然垄断产业不再具备自然垄断的特征，因为需求的大幅度增加会提高社会最优产量”。技术水平不变时，需求扩张显然能够改变自然垄断的自然性质与强弱特点。在同一价格水平下，需求较小时只有自然垄断企业才具备可维持性，当市场或需求扩张时，市场容量的扩大足以容纳一家以上的企业共同生存和盈利。随着市场需求水平的增加，自然垄断的自然性质逐渐减弱，由强自然垄断演变为弱自然垄断，甚至不再是自然垄断产业。当技术发生变化时，由于创新所带来的低成本和低价格更会刺激需求水平的上升，或者改变人们的消费组合与模式，改变有关产业的相对供求关系。例如，电力、煤气、自来水、铁路运输等产业具有明显的地区性，没有形成全国性的大市场，这些产业受制于狭小的市场容量而具有自然垄断的特征。但是，当地区性市场成熟演变为全国统一的大市场时，在市场需求超过成本弱增的范围后，这些产业的许多业务领域不再具有自然垄断的特点，而更适合多家企业竞争性经营。
3.并非自然垄断行业的所有业务都是具有自然垄断性。
自然垄断性的一个重要原因就在于自然垄断行业的网络经济特征。因此，自然垄断行业中的自然垄断性业务主要集中在那些固定网络性操作业务领域，如电力、城市暖气、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务，电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务等。过去整个电力产业被看做自然垄断行业，而混合循环燃气轮机技术改变了电力生产的规模经济优势，大大降低了电力生产的资本成本，而且能够超越电力分销网络直接向较大规模的顾客提供电力，使该环节的业务具备了可竞争性。实际上，电力产业中，只有输电和配电市场有很强的自然垄断特征，而在发电和售电市场就存在竞争，其自然垄断特征主要表现在路网等基础设施环节，运营方面则完全可以竞争。
可以看出，在自然垄断产业的演进过程中，部分自然垄断产业的垄断性不断减弱甚至消失，这些产业或业务环节的可竞争性日益强化。对于这些产业和业务而言，自然垄断特性的消失不仅意味着政府管制的多余，也使得国有企业失去了赖以存在的产业特质基础，从而出现以放松管制为特征的自然垄断产业的自由化与民营化。
3.3.2 自由化：放松自然垄断产业管制
自然垄断边界的变化将导致政府管制边界发生重大变化。当技术和市场发生变化导致一个产业不再是自然垄断产业时，政府应该“确认这种变化发生的时间，进而对相应的产业实施开放的自由进入和消除价格管制的政策”（Bergand Tschirhart，1988）。维克斯、弗农和哈林顿（2000）认为，对自然垄断边界的变化，政府可以采取三种不同的公共政策。一是如果一个产业仍然是自然垄断产业，应该继续进行价格控制和进入管制；二是如果不再具备自然垄断特征，或者虽然仍具备自然垄断特征，但是规模经济很小，让更多企业竞争性提供产品或服务更有效率，最好选择完全放松管制的政策；三是部分放松管制，允许自由进入或放宽进入条件，但关键是控制价格，这是一种过渡性的临时政策。
20世纪70年代以来，美国、英国、日本等发达国家对电信等自然垄断产业以及其他竞争性产业都实行了放松规制。放松规制意味着放松和取消许多规制条款，如把许可制放松为申报制，保留社会性规制，而把经济性规制的各项条款取消。美国是从1971年起开始实行放松规制的，从1978～1982年对航空、铁路、卡车运输、旅客运输放松规制，并导致政府撤销了民用航空局。在城市之间通讯市场上，进入规制被废除，有线电视被解除规制。1981年里根总统执政期间解除了对石油价格的规制，从1978年起部分放松对天然气的规制，到1989年，天然气规制完全消除。美国的放松规制取得了巨大的收益，到1990年为止共获得了400亿美元的收益。
放松自然垄断产业管制的理由主要来自三个方面：一是自然垄断产业可竞争性的加强。从上述自然垄断产业演进的分析可以看出，自然垄断产业的边界范围变化与业务结构再划分都导致了部分原属于自然垄断产业的公司或业务的可竞争性加强，甚至可以划归竞争性产业。鲍默尔（W。J。Baumal，1982）作为可竞争性市场理论的倡导者，认为传统观点把垄断利润的存在作为对自然垄断行业进行管制的理由之一，但在可竞争性市场的条件下，只要存在垄断利润，就会引诱其他厂商进入该行业，直至形成均衡价格和正常利润，垄断利润消失。因此，只要产业满足市场竞争性条件，就不必对其实施管制。二是新经济自由主义思潮的兴起。20世纪70年代，经济自由主义在经济理论的争论中逐渐演变成一系列经济、政治和外交政策，形成了新自由主义，强调自由竞争的市场经济是资源有效配置的最佳方式。三是自然垄断行业传统经营模式的低效率。在20世纪60～70年代，无论是美国的私有化规制模式，还是英国的国有化治理模式，该时期自然垄断行业的经营效率均遭诟病。米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）在《资本主义与自由》一文提出了与前述西蒙的自然垄断产业完全相悖的观点，弗里德曼认为“当技术条件使得垄断成为竞争性市场力量的自然产物时，就只有面临三种选择：私人垄断、公共垄断或是公共规制……如果能够容忍，我不愿得出这样的结论：私人垄断是危害最小的”。
对于自然垄断产业放松规制的改革，不同治理模式下存在着不同选择。美国的规制改革以放松规制的思想贯穿始终，主张恢复市场竞争机制的作用，由市场替代规制机构来决定产品或服务的价格。英国的规制改革主要采取对自然垄断产业进行私有化，通过变更产权的方式摆脱政府对自然垄断产业的干预，但这种产权的变更并不意味着取消规制或放松规制，反而是需要政府进一步加强规制，来防止国有垄断转化为私有垄断后所产生的弊端。英国规制模式的选择与美国存在一定的相似性，但从另一种意义上说，英国规制体制改革是从一种治理方式转化为另一种治理方式，其改革的彻底性与美国的放松规制存在一定的差异。以英国为代表的以国有化手段来经营管理自然垄断产业的国家，在放松管制的过程中，必然伴随着自然垄断产业的民营化选择。
3.3.3 自然垄断产业的民营化
自然垄断产业的民营化动因比自由化更为复杂，第一种动因，与自由化动因相似，由于自然垄断产业可竞争性增强而导致，国有企业作为自然垄断行业的所有权治理方式失去了存在的必要，民营化是自然垄断产业放松管制的一种表现形式。第二种动因，由于私人资本规模的发育以及融资制度的创新，民间主体有足够资本实力或者风险承受能力去参与自然垄断型基础设施项目的投资。尤其是对于发展中国家而言，这一点表现得最为明显。第三种动因，是对自然垄断产业所有权、竞争与效率三者关系的认知，即自然垄断行业公共所有权与竞争的不相容性表象。约翰·维克斯（1988）认为“尽管公有制企业和缺乏竞争之间没有什么逻辑关系，但一些实际性的原因经常使两者联系在一起”。首先，自然垄断行业的国有化所形成的国有企业垄断格局，已经将“国有”与“垄断”不加区分地联系在了一起，如英国曾一度将几乎所有自然垄断行业实行了国有化。因此，在随后的政策取向便形成了一种思维惯性，即要打破垄断，形成竞争，就是要进行非国有化。其次，国有企业与垄断之间的另一种可能的联系是，国有企业的管理者与公务人员之间的利益关系及影响力。一些人坚决认为，英国国有化行业的管理者运用他们对政治决策过程的影响力、制度惯性以及雇员对他们的信任，成功地阻止了有效竞争的出现。与此相对比，消费者和潜在竞争者没有多少发言权（Vikers，1988）。正由于这些表象的原因，使许多人相信，作为公共所有权实现形式的国有企业总是与垄断相联系，而与竞争是非此即彼，互不相容。
自然垄断行业公共所有权与低效率的关系。在泰腾朗（Tittenbrun，1996）分析有关产权与效益的85篇文献里，有15篇发现国有企业效益比私有企业高，有15篇认为无差异。因此，从所有产业领域两类企业经营绩效的比较实例数量上，认为公有制低效率的论据要多得多，而且这一结论也得到了现代产权经济学派的理论支持。在现实中，由于国有企业较普遍存在的经营低效率，给国家的经济发展与财政运行带来了困难。以英国为例，尽管国家在许多部门投入了大量资金，但资本收益率很低。1970年代初期以后，资本总收益几乎是零。公有企业人工成本的增长快于全国平均水平（如天然气公共企业高于平均值38%，煤炭公共企业高出21%），而生产率却没有得到相应的提高。一般说来，由于受到法令的限制，它们不大容易像私营企业那样通过多种经营来扩大市场。再加上产品单调，竞争力差，财政状况不断恶化，1974年亏损达12亿英镑。因此，20世纪70年代以后，整个世界上无论从理论还是实践上，都倾向于将公共所有权与低效率联系在一起。
虽然自然垄断行业应区别于竞争性行业的研究，但同样这些结论也会应用于对自然垄断行业国有企业的判断。王俊豪等（2004）考察了以往学者对于各国自然垄断产业国有企业与私营企业两种企业的不同经营绩效。在水、铁路、航空领域研究文献大部分支持民营企业的效率高于国有企业；而在电力领域两者效率孰高，学者的研究结论差异很大。由于在自然垄断行业，对于效率的判断要比竞争性行业更为复杂，不仅仅是企业内部效率的高低，还要考虑整个产业配置效率的高低，而且目前还没有充分的实证结论能说明自然垄断产业国有企业的效率必然低于私营企业。但由于受普遍存在的公共所有权导致低效率的思维影响，自然垄断产业与其他所有产业一样成为了民营化的目标。反映了英国1977～1997年间主要被私有化的企业，其间属于自然垄断产业的电力、电信、自来水、煤气、铁路等行业的国有公司，均无差别地成为了私有化对象。
同样，发展中国家自然垄断产业的民营化进程也如火如荼。正如谢辛斯基和洛佩兹·卡尔瓦（1999）所指出，进行私有化的动力总是在发展中国家最强。
但是，民营化是否代表着自然垄断产业未来的发展方向？民营化是不是提高自然垄断产业生产效率和分配效率的唯一出路？如果确实如此，那就意味着国有企业可以或必然从自然垄断产业完全退出，国有企业将完成在这一产业的阶段性特殊使命。但从现有研究资料和自然垄断产业经营的情况看，目前还不能过早地下这样一个结论，原因包括以下几个方面：
第一，自然垄断产业并没有完全消失。我们描述了自然垄断产业边界的缩小及部分行业业务可竞争性的增强，但是对于具备“网络型产业”特征的行业及业务仍然具有强垄断特征，只要这一部分行业存在，对于自然垄断产业的特殊治理就是必须。国有化与规制作为两种治理自然垄断产业的手段各有利弊，通过下面的详细分析我们还可以看到，自然垄断行业国有化或混合所有制经营仍有其存在的可取性。
第二，自然垄断产业所有制、竞争与效率间的单向关系还缺少令人信服的经验证据。首先，以公有制为基础的国有企业并不排斥竞争，而且有证据表明，引入竞争同样可以起到提高国有企业经营效率的作用。约翰·维克斯（1988）认为公有制与竞争是可以完全相容的。1981～1983年期间，英国立法开创了电信、天然气以及电力等行业中开展合法竞争的格局，尽管那时三个行业中已有两个行业开始了私有化过程，但私有化过程并不必然伴随着自由化。当国有企业存在，自由化竞争之所以会改善行业业绩，主要由于两个原因：一是借助于竞争威胁对公有制企业管理者具有惩戒效应，企业内部效率可以提高。二是为创新活动创造了可能性。贝托和马斯考利尔（Beato and Mas-Colell，1984）、德·弗雷亚和戴尔·博诺（De Fraja and Delbono，1986）、克雷默（Cremer，1987）等学者均研究了在国有企业、私有企业共同存在垄断竞争市场里，国有企业的存在在改进非竞争市场的分配效率方面起着积极作用。其次，自然垄断产业所有制与效率之间的关系判断是复杂的、模糊的。米尔沃德（Millward，1982）对直到1982年为止的有关实证文献做的进一步分析研究，得出的结论认为“似乎没有足够理由相信国有企业的内部管理效率低于私营企业”。约翰·维克斯（1988）进一步分析认为，这个结论有失偏颇，并认为“当产品市场竞争有效时，私有制企业平均而言，效率会更高”，但如果“市场力量是强大的，尤其是公司行为受到一些具体规章制度的约束时，就不存在什么实证性的理由可以支持这两种所有制体制中任何一个”。而我们可以看到，这种情况在自然垄断行业表现得最为明显。同时，对于自然垄断行业的国有企业由于掺杂了其他更多社会目标任务，而使得单一的效率判断更为困难。
第三，自然垄断产业盲目私有化的局限性已有所显现。罗马俱乐部出版的《私有化的局限》一书，在肯定了私有化能够在许多方面带来积极效果的同时，也对世界上失败或成败参半的私有化案例进行了分析。其中，在垄断及自然垄断产业中表现出来的失败现象最常见。在这些行业往往会出现“竞争不充分与私营垄断”、“摘樱桃以及穷人边缘化”、“横向补贴”、“公共产品”问题等，这些都是私有化所不能解决或私有化后变得愈加严重的问题。在这场席卷全球的私有化改革中，是否提高了企业经营效率或是社会福利呢？英国经济学家马丁和帕克（Martin and Parker，1997）对英国各类企业私有化后的经营成效做了调查比较后发现，在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效益有显著提高；但在垄断市场上，企业私有化后的平均效益改善不明显。比如英国铁路局私有化后的绩效不仅反而下降，铁路事故的发生率也上升了。罗马俱乐部出版了《私有化的局限》（2004），该书在肯定私有化积极作用的同时，也描述了私有化失败的案例教训。欧洲学者梅乔恩（Majone，1994）比较了监管型国家中民营企业运作同福利国家实施的国有企业运行机制，认为两种治理模式都有存在失效的可能。
以上原因分析同时可以说明：民营化不是自然垄断产业改革推进的充分条件，甚至不是必要条件。仅依靠民营化并不能有效解决自然垄断产业规模经济与垄断福利损失之间的冲突问题，不能解决自然垄断产业的可竞争性问题，还必须要依赖于其他规制政策和规制制度的完善。同时由于国有企业与竞争是相容的，因此在某些情况，即便不进行民营化，在有效的竞争环境下，也能够提升国有企业的经营效率。魏茨泽克（Weizsacker，1999）在《私有化的局限》一书中最后总结到：“我们所面临的也许不是在公共部门和私营部门之间的简单的‘非此即彼’的选择，而是各种制度形式和所有制、控制和融资模式上的多种选择（Starr，1987）”。
对于因私有化及放松管制而带来的诸多问题，在学术及政策上又带来了分歧：第一种观点认为应该再国有化（Renationlization）。包括英国、马来西亚、俄罗斯等国在新一届政府上台以后，都对前任政府的过度私有化政策予以调整，甚至对部分项目进行了再国有化。第二种观点认为私有化与管制改革的进程应该被紧密地结合起来，它们之间的顺序及结合方式应在一开始就要加以考虑（Bitrain and Serra，1994；Guislain，1997）。一些学者认为英国基础设施产业政府管制体制改革的一个教训是，英国政府对私有化的热情过高，在制定政府管制体制改革方案时，经常对竞争和管制政策的一些基本问题没有进行必要的考虑，就急于把国有企业转变为私人企业（Vikers and Yarrow，1988）。而近年的第三种观点则提出“混合所有权+政府管制”的制度安排方式。
