近几十年来，随着科学技术的高速发展，社会公共事务范围的不断扩大，在政府的治理能力面临严峻考验的环境下，公民自治组织已悄然兴起。从概念上讲，公民自治组织属于“第三部门”的范畴，就是除政府和企业以外的不以营利为目的的，由公民自愿组成的向社会提供服务的志愿性组织。全球范围来看，公民自治组织正在凸现出越来越重要的作用，但公民自治组织若要广泛介入公共生活领域并发挥其功能，面临的首要问题即政府给予其合法性和公共权力空间的问题。公民自治组织因何而存在与发展，因何而行使职能，因何而发挥巨大的影响力和感召力？这一切需要我们从探讨公民自治组织和公共权力的关系入手。
一、公民自治组织对公共权力的获得
（一）公共权力的类型
公共权力属于权力的范畴。何谓“权力”？彼德·布劳（Peter M。 Blau）将其定义为：“它是个人或群体将其意志强加于其他人的能力，尽管有反抗，这些个人或群体也可以通过威慑这样做，威慑的形式是：撤销有规律地提供的报酬或惩罚，因为事实上前者和后者都构成了一种消极的制裁。”由布劳的定义分析可知，权力的获得有两种最基本的方法：一种是为他们提供在别处不能轻易获得的服务，这些提供的利益会产生一种相互的依赖性，这便使服务提供者产生一种权力；第二种则是运用强制力量迫使别人拿出必要的利益或服务的能力，即以强力为后盾所产生的权力。公共权力是一种特殊的权力形式，它与一般权力相比，最主要的特点是公共性，即它是适应社会公共需要，调动集合社会公共资源，处理公共事务，追求社会公共利益而产生的。权力的获得有两种方式，那么，公共权力按其产生的方式和特点也可分为两种类型，即国家公共权力和社会公共权力。国家公共权力即国家权力，社会公共权力即社会自治权。从产生方式来说，国家公共权力源于恶，是对我们恶本性的惩罚；社会公共权力则是一种恩泽，它源于我们的自然需求。国家所拥有的带有强制性的国家公共权力伴随历史产生并最终将伴随国家的消失而消失，而社会公共权力即人类社会自治的权力则先于国家权力的产生，并将作为一种公共利益实现并维护的方式而长期存在下去。国家公共权力凌驾于社会之上，并通过它的全权代表，即公职官员们来同公民接触。而社会公共权力存在于社会之中，为社会成员共同拥有，它是社会成员对共同利益的自觉认识与自发管理，它处处体现着自愿的原则。国家公共权力作用于政治社会中，而社会公共权力则存在于公民社会中，由于国家公共权力具有“天然”的扩张倾向，国家对社会的僭越是长期存在的，而同时社会公共权力作为国家公共权力的监督者和公共领域的维护者，随着人类文明的不断前进，它也将变得更加活跃与积极。
（二）公民自治组织获得公共权力的途径
由上文的分析，公共权力分为国家公共权力和社会公共权力两种，并分别在政治社会和公民社会领域发挥作用，那么，公民自治组织是如何获得公共权力并行使之的呢？我们认为，公民自治组织获得公共权力的途径有两种：一种是通过公民让渡的，另一种是通过国家转移获得的。
首先，公民是一切公共权力最终所有者。托马斯·杰弗逊（Thomas Jefferson，1743～1826）曾宣称“构成一个社会或国家的人民是那个国家中一切权力的源泉”，“首要的权力不管来自何处，只能归于人民”。国家从公民处获得国家公共权力，而公民自治组织则从公民处获得社会公共权力，或者说是公民保留了社会自治权，而公民自治组织则是他们运用公共权力、维护公共利益的途径。
公民自治组织是公私领域二元建构基础上的一种社会中介机制，发挥着既不同于政府的社会事务管理功能，又履行异于一般商业经营的社会服务义务，它成为建立公民秩序和维护社会公正的一般重要来源。西方社会过去一百多年来公民自治组织对社会福利活动的推展，反映了社会追求维护公共利益的共同价值取向，是一种私人性的行动与对公共物品的关怀的有效结合。17世纪第一批欧洲移民来到北美新大陆时，为了对抗恶劣的环境以求生存而自发结社，人们出让一部分权利，组成社团以求自助。正如托克维尔在《论美国的民主》中所论述的：“他们来到此行的目的地……移民们上岸后第一件关心的事就是建立自己的社会。”“在民主国家中，他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业，其中任何人也不能强迫他人帮助自己，因此，他们如不学会自动地互助，就会全体陷入无能为力的状态。”公民正是通过结社或参与社会活动来行使社会自治权，而公民自治组织作为活动的载体、公民的集合体和共同利益的代表者，在社会公共领域行使权力。
这种由公民让渡部分权利，自发结成社团，追求共同利益的方式，可以称之为“自下而上的自主化道路”，包括以下几种形式：①拥有广泛群众基础的精英组织；②独立的思想库；③依托城市社区的公民志愿者组织；④依托大学、开展咨询的专家组织；⑤面向残疾人等特殊人群的福利组织；⑥以大学为背景，面向社会的大学生组织；⑦自发性行业组织；⑧深入基层的民众组织或“草根组织”等。
作为第二种途径，即公民自治组织从国家处获得国家公共权力，则是一些发展中国家的一种独具特色的方式。这类组织具有“半自治”的特征，是一种混合形式。在西方社会，公民自治组织作为公共空间与私人生活的纽带，把社会服务即公益事业视为其主要活动领域，是一种“非政治化”的有组织的公民集体行动。一些发展中国家在转型期，市场经济模式初步确立，以市场为导向的经济改革已引起了国家—社会关系的转型，但由于种种原因，国家—社会关系依然是建立在国家权力对公民社会的渗透这一前提下的，很多公民组织从国家处获得公共权力，公私混合，行政化倾向严重。这种从国家处转移公共权力，行使部分政府职能的公民自治组织，具体而言，主要有以下两种情况。
第一种是政府机构改革和政府职能社会化的产物。随着政府力图从包揽一切社会事务的全能政府向社会事务的宏观调控者与管理者转变，政府精简了大量机构，但许多机构从政府分离出来所形成的“形形色色”的协会、团体等依然占有国家编制，行使政府职能，享受国家预算，拥有行政级别。还有的公民组织为了谋求较高的合法性和获得更多的财政支持，则在各种适当的场合努力靠近政府机构并积极谋求来自上面的庇护和特权。
第二种情况则是政府为了适应社会发展需要，解决相关社会问题，因此主动出让权力，亲自组建公民社团或公民组织开展社区建设。开展社区建设同政府治理目标结合在一起，它使得这些组织同政府间相互依靠，但基层的民众参与却必须通过政府权力机构组织才能完成，政府的公共权力依然是它们发展的“第一推动力”。
这类从国家处转移获得公共权力的公民“半自治”组织也就是“自上而下”所形成的。这类公民组织利用政府部门的符号资源和自上而下的权力体系，以使自身在活动推进和计划安排上更具效率和合法性。它们与政府一开始就已有一种不可分离的关系，较上一类自下而上形成的组织在民众心里更具有合法性与权威性。但是，随着这类组织的成长，它们的自我意识、自我利益的维护，自我主张、自主决策的冲动也将愈加增强。
二、公民自治组织对公共权力的行使
（一）公民自治组织以维护公共利益为己任
萨拉蒙（Lester M。 Salamon）曾提出了一个他称之为“委托政府”的理论，即政府为实现自己的目标而将提供公益服务的任务委托给非政府组织来执行，“通常以较小的规模、与公民的联系性、灵活性、激发私人主动支持公共目标的能力，及其新近被重新发现的对建立‘社会资本’的贡献，公民自治组织在寻求介于仅对市场信任和仅对国家信任之间的‘中间道路’中的战略重要性已经呈现出来”。由于人们自身社会层次和文化背景不同，他们对公共物品在质和量方面的偏好也是不同的，而政府对公共物品的提供倾向于反映中位民众的偏好，因此便使得一部分人对公共物品的需求得不到满足。在这种政府失灵的情况下，公民自治组织便发挥辅助作用，发动民间力量，组织众多的物质与人力资源投入社会，为公众提供公共物品，解决社会问题，缓和社会矛盾，促进社会发展。
西方社会过去一百多年来公民自治组织对社会福利活动的推展，都反映了其追求维护公共利益的价值取向。公民自治组织往往是由有强烈使命感的人发起的，其成员和支持者通常也是一些对该事业具有奉献精神的人。在英美等市场经济发达国家，从经营地铁和公交线路，到创办学校、医院等，都活跃着公民自治组织的身影。美国前总统克林顿曾主张政府应充分利用社区资源来实现公共利益目标，因为社区在解决一些公共问题时具有独到的优势，比如通过警察与居民的合作形成坚强的保护网，不仅节省了政府警力的投入，更能增加居民的安全感。
（二）公民自治组织以自愿、互利的方式来组织和运作
公民自治组织不是建立在血缘或地缘联系的基础上，它之所以又被称作志愿组织，是因为其组织和运作方式是自愿且互利的，具有参与性。几乎所有的公民自治组织都依赖于人们的志愿参与行为。美国学者萨拉蒙在考察全球13个国家的营利组织的基础上提出了鉴别非营利组织的六条标准，其中一条即志愿性：无论是在实际活动开展中，还是在管理组织的事务中，均有显着程度的志愿参与，特别是形成由志愿者组成的董事会和广泛使用志愿工作人员。比如社区成员以共同需要为基础，以自我管理、自我发展、自我服务为特征，依靠社区内的社会团体、中介组织、志愿者组织对社区事务进行管理，体现着共治、共享、共有的特征。但这种自治的形式也决不意味着不严谨、不规范。
但公民自治组织的自愿和互利的运作方式又是建立在其自身的自治基础上的，若无完全的自治权，就将影响到它的组织和运作方式。自主权是一个相对的概念，在上文所提到的公民组织获得公共权力的两条途径中，第一条途径的自治性较强，因此其自愿、互利的方式体现得较为明显；而第二种途径常会获得更大的社会公信度，但其内部已经相当地行政化，且不说来自政府的干预，其自身在管理体制、行为方式等许多方面都还继续着政府行政体系的一套，所以自愿、互利的组织运作方式体现得不明显。但随着这类组织的成长，将会越来越感受到来自政府的干预及其严重的束缚，它们必然要求摆脱对政府部门的依附，谋求较高的自治性与独立性。
（三）公民自治组织吸纳社会资金开展活动
公民自治组织不以营利为目的，但其开展活动、行使权力的物质基础是资金，因此，它必须在社会上谋求多元化的筹资渠道。公民自治组织的筹资渠道主要有政府拨款、社会捐赠、会费收入等。上文所提到的两种公民自治组织，由于它们获得公共权力的途径不同，因此在筹资方式上也有所不同。自下而上建立起的公民自治组织属于真正意义上的草根组织，它们一般都没有政府拨款，主要由公众捐赠或向一些基金会申请，甚至由参加的志愿者自己支付。而另一部分通过政府转移公共权力而建立起的公民组织则在政府拨款时可得到优待。可见这类组织由于和政府有千丝万缕的联系，常常可以获得国家更多的财政支持，但同时也失去了更多的独立性。正如冈室美惠子所言，“当民间组织从政府体制中分离出来之后，能否在资金上自立以维持自身的生存与发展，对组织的独立和自治是至关重要的”。
三、公民自治组织对公共权力的影响
（一）公民自治组织的存在与发展可以扩大公共权力的
合法性民主和发展已经成为当代世界的两大潮流，公民自治组织在推动这两大世界潮流中发挥着重要作用。一个政权若要拥有充分的合法性，就必须尊重公民基本的自由、平等的权利，充分发扬民主，才可获得人民更多的认可。一个强大、活跃、参与式的公民社会将会使国家更加负责地行动，并对公民的需要更快地做出反应，因此公民自治组织的成长已成为民主化的一个重要动力。公民自治组织将会从民主理念和社会实践两方面扩大公共权力的合法性。
潘恩在《人的权利》一书中指出国家的合法性源于社会为了公共利益而进行的权力委托，但是国家权力的限度却应给予最大的关注。正如托克维尔在《论美国的民主》中，对普遍国家类型中潜在的政治危险发出的最早的警告。在托氏看来，那种以普遍利益为借口而统治社会的国家有一种潜在的危险，即转变为由大众选举产生的新型的国家专制主义，社会容易受到声称代表和保护社会整体利益的政治机构的强大压制。参见金灿荣：《美国市民社会与政治民主的关系初探》，《美国研究》，2001年第1期。因此，为了防止国家专制主义成为现实，则应将权力分配给不同的部门。托氏特别强调公民行动在国家机构内会产生极富民主意义的结果，美国最值得重视的就是其基于个人自愿的、有道德基础的社会组合，大量的公民结社是美国人能够进行史无前例的民主实践的关键原因。而民主本应是社会主义的题中之意，社会主义的本质是社会决定国家。若要改变国家对社会的单向决定作用为二者的良性互动，则必须把国家和社会都同时变成自在与自为相结合的领域，而公民通过参与各种志愿性社团组织所形成的互惠、信任、合作等规范，正是维系民主和促进发展不可或缺的社会资本。
另一方面，任何国家权力只有有效地处理公共事务，履行其公共职能，才能维系其统治地位。而公民自治组织的发展能够有效提高政府的效能，提高政府维护社会公平、促进经济发展、改善人民生活水平的能力。20世纪后期，随着政府干预事务的范围越来越大，人们开始关注政府提供服务的质量和政府干预社会的有效性。但政府满足民众需求的能力和民众对政府的要求和期望间的距离却越来越大，即政府效能正在不断下降。而公民自治组织由于其非营利性、服务性、组织性和自愿性等特征在社会组织中脱颖而出，成为政府理想的合作伙伴和首选的继承人，极大地弥补了国家能力的不足，促进了以官民合作为特征的治理和善治。公民自治组织的这一功效在维护现存的资本主义制度中也发挥了重要作用，成为资本主义生存和发展的一种不可或缺的保护层。
（二）公民自治组织的发展会确保公共权力的渠道畅通，
防止公共权力腐败公民自治组织的发展会带动公民社会的成长。美国学者迈克尔·伯恩哈德（Michael Bernhard）认为在民主体制下，唯一良好的权力配置就是强国家和强公民社会的共存。在这种格局下，国家有能力有效工作，公民社会也足够强大以防止国家过分自主而不对社会的要求作出反应。双方中任何一方力量过弱或过强，都会产生严重问题。公民社会所蕴涵的民主、自由、平等、正义等健康、进取的价值理念是制约、抗衡公共权力，防止公共权力异化的一道重要防线。塞利格曼（Adam B。 Seligman）在《市民社会的理念》一书中就分析过市民社会在抗衡公共权力的强制和侵犯方面的作用。伴随着公民自治组织的发展壮大，民主意识、法治意识、参与开放的意识等也将更加深入人心。公民自治组织的发展会培养公民的监督意识，扩大公民的监督渠道，有效防止公共权力的腐败，使社会更加理性与成熟。公民自治组织是政府和个人之间的桥梁，它为公民提供了参与公共事务、行使公共权力的机会。公民自治组织也是政府实行民主管理，与社会建立沟通的渠道。公民可以通过它表达自我，明确相互利益，通过商讨来协调利益，建立归属感，通过它与政府协商对话，为政府决策提供背景资料和建议并影响政府决策过程。公民自治组织应该成为公民社会化的最前站，培养公民积极行使权力以参与社会公共事务的精神，同时也必将促使政府的决策及其执行更加透明和公开。另一方面，由于公民自治组织对社会事务的积极参与和分担，政府则只承担为数不多的重要职能，这将会简化复杂的管理机构和管理程序，克服权力间相互扯皮和推诿中滋生的腐败现象；国家公共机构也会节省开支，减少权力享有者利用国家权力谋私利的机会。
（三）公民自治组织可能会给公共权力带来的负面影响
公民自治组织有其光明的正面，但也有其消极的影响。随着全球化进程的加快，独立国家主权的行使将不可避免地受到影响，公民自治组织也常会被某些别有用心的大国所操纵，以“代表”团体利益或全人类利益为由，利用其非政府决策的性质来干涉别国内政，妨碍别国公共权力的正常行使。
公民自治组织所带来的这种负面影响主要通过两条途径：一是舆论压力，二是国家间的正面冲突，两者都会影响国家主权。一些西方学者对公民自治组织传播西方式民主、保护人权的功能寄予了厚望，因为相当部分的国际公民自治组织是被大国所主导的，在促进交流的同时，也将主导国特有的意识形态和思维方式灌输到受与国，如果受与国缺乏有效甄别这些精神商品的能力，就容易造成社会混乱，影响国家和政府的公信权威。如西方某些人权组织曾积极支持苏联国内的所谓不同政见者，结果给政府造成极大压力，破坏了社会安定、民族团结、国家统一。另一方面，由于许多公民自治组织需靠国际捐助来维持，因此那些掌握志愿组织经济命脉的人对如何使用资源有很大的发言权。他们所作的决定既不必征求受惠人的意见，也不必对社会大众负责，因此它的决策有可能不具备公共性甚至有悖于国家利益。因此，我们也绝不能忽略国际公民自治组织发展可能带来的负面影响，需要国家采取相应措施对其进行有益有效的引导。
