提要
当前中国的就业形势可以归纳为：劳动力相对过剩，就业结构性矛盾日渐突出，非公有制企业、小企业吸收劳动力的规模在不断扩大，农村富余劳动力转移成为城市工人的重要来源。在这种局面下，劳动者与企业在就工资、劳动条件等进行交涉时，处于一个很不利的地位。并且，因为中国运用法律制度来规范劳动关系，尤其是约束企业、保障劳动者权益的力度还很不够；有的地方政府不能保证和维护劳动法律制度的有效贯彻执行，甚至纵容企业违反劳动法律制度，牺牲劳动者权益；劳动保障监察部门人力、资金不够、工作方式单一；对于广大劳动者尚未建立起代表其集体利益的工会组织，现有工会又缺乏独立性等原因，劳动者权益被侵害的现象比较严重。为解决这一问题，应健全和完善法律制度，加强劳动监察保护力量，改进劳动监察保护工作方式，改进劳动争议解决机制，强化工会维权作用，加大对劳动者的职业培训和创造舆论监督环境。
随着中国经济高速增长、经济体制、劳动制度的改革，中国的劳动力市场发生了深刻变化。目前，中国的劳动力相对过剩，就业结构性矛盾日渐突出，非公有制企业、小企业吸收劳动力的规模在不断扩大，农村富余劳动力转移成为城市工人的重要来源。这种局面给企业劳动关系的建立、劳动者权益的保障带来了影响，从而要求政府对劳动者权益保障采取改进措施。
一、“十五”期间中国就业形势的主要特点
1.劳动力总量供过于求
“十五”期间，随着经济规模的稳定增长，就业人数也持续增加。2004年，全国就业人数达到75200万人，比2001年增加了2175万人，其中，城镇就业人数增加2536万人，而乡村就业人数则减少了361万人。从不同产业看，第一产业就业人数在2001～2002年连续增加，但在2003～2004年转为减少，第二产业就业人数除2002年以外基本上呈现增加趋势，第三产业的就业人数则一直持续增加。从总体上看，第一产业就业人数在减少，而第二、三产业就业人数在增加。
用第一、二、三产业就业人数年度增长率分别除以同产业的GDP年度增长率，可得到该“就业弹性”，再用三年移动平均法把就业弹性规范化，就可描绘出“第一、二、三产业就业弹性的变动趋势”。从第一、二、三产业就业弹性的变动趋势看，“十五”期间，除了第一产业吸纳劳动力的能力持续下降以外，第二、三产业吸纳劳动力的能力均是增加的。其中，第三产业的发展对就业的拉动作用比较大。第二产业的就业弹性为负值，这表明该产业对劳动力的需求在减少。但是，第二产业的就业弹性值在“十五”期间却出现了回转趋向，可以说第二产业吸纳劳动力的能力有所提高。因此，从就业弹性分析看，中国现阶段尚处于经济发展与劳动力增加相伴的状态。
另一方面，中国劳动力供过于求的局面从根本上并未改变，来自新增劳动力、农村富余劳动力向城镇转移、城镇下岗就业人员再就业的就业压力仍然十分严峻。2004年，全国城乡就业人数为75200万人，其中城镇就业人数为26478万人，占35.2%，乡村就业人数为48724万人，占64.8%。虽然与2003年比，全国城镇就业人员新增了980万人，但同年，还有下岗失业人员1098.6万人（城镇登记失业人员827万人，国有、集体企业下岗职工271.6万人），也就是说，全国城镇仍有1000多万劳动力没有工作岗位。
根据劳动和社会保障部预测，在未来几十年内，中国每年将新增劳动力700万人左右，主要是各级学校毕（结）业生、复员转业人员等需要就业人员。同时，农村约有2亿剩余劳动力。按照农村人口城市化每年增长1%的速度计算，农村劳动力每年向城市转移约1000万人。另外，每年还有大量的下岗失业人员需要再就业。若按照2004年数据计算，再就业人数约有800万人。这样加总起来，就可得出每年城镇需要安排就业的人数为2500万人。但如果经济每年增长8%～9%，在这种情况下，每年新增就业岗位最多只有800万～900万个，那么，就会有1600万～1700万劳动力找不到工作。这就意味着在未来几十年里劳动力供过于求的局面将不会有大的改变。
2.就业结构性矛盾日渐突出
就业结构性矛盾日渐突出，主要体现在关键性技术工人短缺、部分地区“农民工短缺”两个方面。
随着产业结构调整和产业升级，产业对技术工人的需求逐年增加，使技术工人总量处于供不应求的状况，其中，高级技术工人尤为短缺。根据劳动和社会保障部2004年对全国40个城市技能人才状况抽样调查，企业“现有”就业人员中技术工人所占的比例为32.3%，技术工人中，初级工占34.3%，中级工占39.2%，高级工占22.7%，技师占3.2%，高级技师占0.7%。而在“需要”的技术工人中，初级技工为38.9%，中级技工为32.2%，高级技工为13.5%，技师为9.6%，高级技师为4.5%。高级技术工人（技师和高级技师）的比例（3.9%），与企业需求比例（14.1%）有较大差距。
劳动和社会保障部2005年对全国116个城市劳动力市场监测数据分析表明，各技术等级的劳动者在劳动力市场上都处于供不应求的状况。初级工、中级工、高级工、技师、高级技师、技术员、工程师和高级工程师的求人倍率分别是1.52、1.57、2.10、1.85、2.08、1.31、1.51和2.06.对技术工人的需求比已经大于对技术员、工程师的需求比。其中，对技师、高级技师的需求比最高。
然而，总体上看，劳动力受教育程度较低，成为制约素质提高的因素之一。全国就业人员中，不识字的占6.2%，小学水平的占27.4%，初中水平的占45.8%，高中水平的占13.4%，大专水平的占5%，大学本科的占2.1%，研究生水平的占0.13%。也就是说，79%的就业人员只有初中及以下文化程度。在技术工人最为集中的制造业、建筑业，这个比例是70.4%和81.4%。全国生产设备操作人员中，77.2%的人为初中及以下文化程度。另外，求职劳动者中，还有54.4%的人没有任何技术等级或职称。大量初、高中毕业生未经过必要的职业培训就进入劳动力市场直接就业，数量占到新成长劳动力的30%。农村劳动力中接受过培训的也很少。所以，虽然不少用人单位急需技术工人甚至是普通技术工人，但文化水平低和缺乏职业技能的劳动力却只能“望工兴叹”。
另一方面，部分地区从2004年初开始出现了所谓“农民工短缺”。这是指一些企业招募不到甘愿接受低工资等恶劣劳动条件的农村流动劳动力的现象。这种情况主要发生在珠三角、闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区，如珠三角地区为有近200万人的缺口，缺工比率约为10%。在制鞋、玩具、制衣等劳动密集型加工制造业企业，普通劳动力尤其年轻女工短缺情况较为严重。
出现“农民工短缺”，主要原因是这些地区普通劳动力的工资太低，劳动条件、福利、社会保障太差，农民工不愿意到这些地区的企业就业。劳动和社会保障部2004年调查显示，12年来，珠三角地区农民工月工资仅提高了68元，如果把物价等因素考虑进去，实际是负增长。另有调查显示，工资在700元以下的企业，招工比较困难；工资在700～1000元的企业，招工可以勉强维持；工资在1000元以上的企业，招工没有问题。因为缺工地区大多依靠技术含量低的劳动密集型产业实现高速经济增长，企业依靠压低工人工资，降低劳动条件而获取利润，所以，“农民工短缺”在中长期将迫使企业提高工人工资、改善劳动条件，同时也会使部分低工资企业退出该地区，向其他更低工资地区转移。
3.非公有制企业是劳动力需求的主体
随着经济体制改革，公有制企业进行股份制改造、实施“减员增效”措施，使大量的劳动者以下岗、内退形式从公有制企业分离出来，公有制企业就业人数大幅度减少，而非公有制企业发展迅速，已成为吸纳劳动力就业的主体。2004年，国有单位就业人数为6710万人，集体单位就业人数为897.2万人，私营企业个体组织就业人数为5515万人，其他单位就业人数为3491.8万人。四类单位就业人数占全部单位就业人数的比重分别是：国有单位40.4%；集体单位5.4%；私营企业个体组织33.2%；其他单位21%。可以看到，私营企业个体组织及其他单位就业人数的比重已经超过国有、集体单位就业人数的比重。在目前多种所有制并存、非公有制企业成为劳动力需求主体的体制下，企业劳动关系已由过去的公有制企业为主的劳动关系改变为非公有制企业为主的劳动关系。
非公有制企业大部分在东部沿海地区，其中又以珠三角、长三角这些经济增长快的地区数量最多。2004年，广东省、江苏省、山东省、浙江省的私营企业个体组织就业人数已占到全国私营企业个体组织就业人员总数的31.9%。城镇私营企业个体组织就业人员中，50.1%从事批发零售贸易和餐饮业，22%从事制造业，13.5%从事社会服务业。
4.流动就业、非正规就业规模巨大
农村富余劳动力已是中国重要的劳动力供给来源。所谓流动就业人员就主要是指农村劳动力外出务工人员，也就是农民工。国家统计局调查结果表明，农村劳动力外出务工数量2004年为1.2亿人。农业部的统计数据显示，2004年全国外出就业的农村劳动力约1.03亿人。劳动和社会保障部推算，农村劳动力流动就业的规模约为1.2亿人，其中进城农民工约为1亿人，跨省流动就业的农民工约为6000万人。东部沿海地区，特别是珠三角和长三角地区是吸收跨省流动农村劳动力的主要地区。2004年外出务工的农村劳动力从事制造业的占30%，从事建筑业的占23%，从事社会服务业的占10%，从事住宿餐饮业的占7%，从事批发零售业的占5%。另据劳动和社会保障部调查，2005年农村外出务工人员在建筑施工业、电子电器业、制衣制鞋业、住宿餐饮业和商务服务业中已超过了七成。
另外，在低收入、低报酬、无注册的很小规模的生产或服务单位就业的人员，即非正规就业人员的数量也有了相当规模。2002年劳动和社会保障部对全国66个城市的抽样调查数据显示，我国城镇的各类非正规就业人数大约是7000万～8000万人。非正规就业人员主要从事社会服务业、住宿餐饮业、建筑施工业等。
二、劳动者权益保障中存在的问题
如上所述，中国的劳动力相对过剩，就业结构性矛盾日渐突出，非公有制企业、小企业吸收劳动力的规模在不断扩大，农村富余劳动力转移成为城市工人的重要来源。这个局面对企业劳动关系的改变、劳动者权益的实现带来什么影响，非常值得研究。以下就劳动者权益保障中存在的主要问题进行考察。
1.劳动合同签订率低，且不规范
劳动合同是企业与劳动者建立劳动关系、明确双方权利和义务的协议，也是工会和劳动保障部门依法维权的基础。劳动合同的签订可以起到约束企业遵守有关合同条款、保障劳动者权益的作用。在法制社会中，劳动者与企业签订劳动合同，也有利于劳动者在其合法权益受到侵害时，利用法律手段来解决问题。有关劳动合同的形式与内容，《劳动法》有明确规定，即劳动合同以书面形式订立，并具备劳动合同期限、工作内容、劳动保护和劳动条件、劳动报酬、劳动纪律、劳动合同终止的条件、违反劳动合同的责任等条款。
但从目前劳动合同的签订情况来看，劳动合同还难以起到保障劳动者权益的作用。首先，很多劳动者没有与企业签订劳动合同，有的劳动者，如进城务工人员长期处在临时工的处境。非公有制企业、中小型企业劳动合同签订率尤其低。据全国人大常委会执法检查组2005年调查，中小型非公有制企业劳动合同签订率不到20%，个体经济组织的签订率更低。中华全国总工会的调查显示，非公有制企业劳动合同的签订率只有12.8%。劳动和社会保障部2005年快速调查显示，签订劳动合同的农民工人数占农民工总数的28.7%。建筑业从业人员80%是农民工，但建筑业农民工签订劳动合同的仅20%左右。
在已实行劳动合同制的企业，在劳动合同的起草、签订、履行等一系列环节中，劳动者处于一种被动接受的状态。有的企业为了躲避缴纳社保基金，逃避法定责任与义务，强迫劳动者签订短期或临时合同，如很多地方劳动合同期限仅为1年。有的企业故意设置“试用期陷阱”，劳动者试用期过后就不续用，“试用期”实际成了“剥削期”。另外，劳动合同的内容很不规范，有利于企业而不利于劳动者。有的合同有劳动报酬的条款，却没有写明具体数额，有的仅规定劳动者的义务和用人单位的权利，有的规定“生老病死都与企业无关”、“发生事故企业不负任何责任”等违法条款，还有的甚至让劳动者在空白合同上签字。这样，劳动合同更多体现的是企业的意志，而没有规定企业应承担的义务。在这种情况下，劳动者权益容易受到侵害，又无法根据劳动合同来据理力争。
2.最低工资制度未得到全面执行，克扣或拖欠工资现象严重
劳动报酬权是劳动者最重要的权利。《劳动法》规定，国家实行最低工资保障制度；用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准；工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人；用人单位不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。
但据全国总工会对10省20个城市部分职工工资调查，2005年，有12.7%的企业职工工资低于当地最低工资标准。由于最低工资是以月工资为单位的，于是，有些企业就以实行计件工资、绩效工资为由，拒绝实行最低工资制。有的企业表面上工资已达到最低工资标准，但由于企业劳动定额高，劳动强度大，造成工人在正常工作时间内完不成定额任务，经常加班加点，节假日不能休息，且没有加班工资，使得职工实得工资低于最低工资标准。有的企业将本来不是工资的社会福利待遇，如伙食费、住宿费、应由企业缴纳的社会保险费等都计算到工资里，造成工人实得工资低于最低工资标准。有的企业甚至规定，工人须对不合格产品支付材料费，未完成产量的，要被扣除工资，造成有的工人不仅拿不到工资，反而还要向企业交钱的奇怪现象。
用人单位克扣和拖欠劳动者工资的问题也十分严重。2004年全国劳动保障监察部门查处的各类案件中，克扣和拖欠工资案件就占了41%。另据全国人大常委会执法检查组问卷调查，在近一年中，有7.8%的员工被拖欠过工资，工资平均被拖欠3.2个月，人均被拖欠金额2184元；问题严重的省有16.1%的职工被拖欠过工资。在建筑企业、劳动密集型加工企业、餐饮服务企业，拖欠劳动者工资的问题更为突出。近年来，各地劳动保障部门与有关部门一起组织了清理偿付欠薪专项行动。2005年3月底，全国已清还的2003年以前建筑领域拖欠进城务工人员工资就高达333.7亿元。深圳市仅在2005年10月至12月的3个月里，就追回欠薪7000多万元，2005年全年共追回2.9亿元。尽管国家对企业拖欠劳动者工资问题十分重视，也采取了各种措施，追回了大部分欠薪，解决了一些问题，但是，仍有一些企业前清后欠，有的企业主甚至拖欠后恶意逃匿。
3.超时工作普遍，劳动卫生条件较差
《劳动法》对劳动者的工作时间及劳动安全卫生有许多规定。例如，劳动者每日工作时间不超过8小时、平均每周工作时间不超过44小时；用人单位应当保证劳动者每周至少休息1日；在法定节日期间依法安排劳动者休假；用人单位由于生产经营需要延长工作时间，一般每日不得超过1小时；因特殊原因需要延长工作时间的，在保障劳动者身体健康的条件下延长工作时间每日不得超过3小时，但是每月不得超过36小时。用人单位应当按照法律规定标准支付高于劳动者正常工作时间工资的工资报酬。用人单位必须为劳动者提供符合国家规定的劳动安全卫生条件和必要的劳动防护用品，对从事有职业危害作业的劳动者应当定期进行健康检查等。
但从目前最长工作时间标准的执行情况来看，相当部分企业的工作时间超过了法定范围，严重损害了劳动者的工作时间及休息休假权。据国家统计局统计，2004年城镇就业人员每周平均工作45.5小时，其中，周工作时间40小时以下的占7.6%，周工作时间40小时的占52.1%，41～48小时的占10.6%，48小时以上的占29.7%。也就是说，如果按照每周工作5天计算，有29.7%的人每天工作超过9小时以上，每天加班至少1个小时以上。在私营企业个体经济组织，劳动者要工作更长时间。私营企业雇员2004年每周平均工作49小时，其中，周工作时间40小时以下的占4.4%，周工作时间40小时的占38.4%，41～48小时的占14.3%，48小时以上的占43%。如果按照每周工作5天计算，每天工作9小时以上者高达43%。再加上每天工作8～9小时的这部分人，那么，就有一半以上的劳动者每天都工作8小时以上。在珠江三角洲的一些企业，工人每月工作时间可长达300小时以上，平均每月加班甚至超过100小时。如此长的劳动时间，对劳动者的身心健康不可能不带来严重影响。
一些企业设备陈旧、作业环境差，劳动者直接受粉尘、噪音、高温甚至有毒有害气体的危害，工伤事故经常发生，职业病危害严重。《健康报》记者曾经对珠江三角洲外来工的职业病情况进行过调查，发现那里许多鞋厂把使用有毒胶水和溶剂的蒙鞋工序与不使用胶水和溶剂的接面、车面、包装等工序安置在同一车间；胶水和溶剂管理混乱，未及时加盖；车间通风不良，大量有机溶剂挥发气体不能及时排出，车间空气中有机溶剂浓度超标严重；员工所戴手套不符合要求；工人们经常加班，每天工作12小时甚至18小时，健康根本没有保障。虽然这只是个案，但其中反映出来的问题不可忽视，因为全国有1600万家以上企业涉及有毒有害品，2亿人以上的劳动者接触职业病危害因素。目前职业病高发人群主要是进城务工人员和乡镇企业农村劳动力。他们在劳动保护权益方面所受到的侵害最严重。
4.大量非公有制企业未缴纳社会保险费，部分公有制企业欠缴社会保险费
国家规定用人单位要为职工缴纳社会保险费，劳动者享有获得社会保障的权利。但是，目前能为职工缴纳各项社会保险费的，大多是国有、集体单位以及跨国公司，私营企业个体经济组织很少能按国家规定缴纳社会保险费。全国人大常委会执法检查组2005年调查显示，目前各项社会保险的参保人员主要是国有、集体单位职工，大多数非公有制企业、个体经济组织的劳动者没有参保。进城务工人员的参保率很低。我国农村劳动力进城务工约为1亿人，跨省就业的约6000万人，在这个庞大的人群中，参加城镇职工基本养老保险的占13.8%，参加城镇职工基本医疗保险的占10.0%，参加工伤保险的农民工占农民工总数的12.9%。一些地区的情况更差，如湖南省进城务工人员养老保险参保率不足7%，医疗保险参保率更低，工伤保险还没完全启动；合肥市进城务工人员近60万人，但参加养老保险的仅5800人，医疗保险3400人，工伤保险2700人，均不足1%。一方面，非公有制企业逃避缴纳社会保险义务的现象比较严重；另一方面，公有制企业欠缴社会保险费，或采取瞒报工资总额和职工人数的方式少缴社会保险费的情况也不少。
5.劳动争议增加，且不能及时得到解决
近年来各类劳动争议案件急剧增加。2004年，全国受理劳动争议案件高达260471件，比2003年上升了15.1%。在当期立案的劳动争议案件中，劳动者申诉案249335件，占总数的95.7%。从劳动争议的原因看，涉及保险福利的占33.8%，为88119件，涉及劳动报酬的占32.7%，为85132件，两者加起来占总数的一半以上。此外，解除劳动合同争议占16.9%，终止劳动合同争议占5.6%，变更劳动合同争议占1.8%，下岗和其他争议占7.6%。从劳动争议的地区看，东部沿海、北京、上海等地的劳动争议案件占了一半以上。如劳动报酬争议，广东省占23.7%，江苏省占15.9%，北京市占10.2%，上海市占7.6%，山东省占6.4%，浙江省占4.8%，总计占了68.6%。
但是，劳动争议处理效率低，使得劳动争议不能及时得到解决，直接影响了劳动者合法权益的保护。主要体现在：①多数地方仅能对投诉举报案件进行查处。②有些地方虽然建立了投诉举报制度，但不能做到及时受理信访举报，即投即查；如有些地方往往到了年底才查欠薪，可到那时有些欠薪企业主早已逃匿。③目前解决劳动争议实行“一调一裁两审”制度，劳动者按照规定走完仲裁、诉讼程序，需要耗费1年时间，这使一些劳动纠纷不能及时得到解决。
三、引发劳动者权益被侵害的原因
劳动者权益是在一定的市场经济体制、非经济体制和社会文化背景下实现的。它除了要受市场经济体制的制约之外，还必然要受非经济体制、社会文化背景的制约，例如，法律制度、政治体制、工会制度、劳动者素质、社会习惯等因素对劳动者权益的实现有着重要影响。在这里，我们主要从劳动力市场、法律制度、政府监管、工会维权四方面，来考察劳动者权益被侵害的原因。
1.劳动力市场
在市场经济体制下，企业要根据劳动力市场价格来进行劳动力配置，劳动者要根据劳动力市场价格来选择就业单位。而劳动力市场价格又是由劳动力供求状态所决定的，因此，建立企业和劳动者之间的劳动关系必然就会受到劳动力供求状态的影响。当劳动力供过于求时，企业选择和替换劳动力的空间很大，在与个别劳动者就工资、劳动条件进行“讨价还价”时，处于有利地位，而个别劳动者处于不利地位。在这种情况下，劳动者与企业之间很难建立起平衡的利益关系。因而容易出现劳动者权益被侵害的现象。
目前，中国已从计划经济体制过渡到市场经济体制。在劳动力市场上，已形成所有制的多元结构，非公有制企业成为劳动力需求的主体。企业与劳动者之间的劳动关系，在很大程度上要受劳动力市场的制约。因为中国劳动力总量供过于求，产业升级又限制了大量文化程度低、缺乏职业技能的劳动者的就业空间，所以，个别劳动者尤其是文化程度低、缺乏职业技能的劳动者，在与企业就工资、劳动条件进行“讨价还价”时，处于极不平衡的地位。当企业压低工资、延长劳动时间、降低劳动条件而损害劳动者权益时，劳动者为了保住工作岗位多会选择忍耐。
当然，如果已经建立起了代表劳动者利益的工会组织，由工会代表劳动者集体与企业就工资、劳动条件等进行协商、签订合同，劳动者与企业之间的力量对比就不会那么悬殊，企业也不可能提出对劳动者过分不利的条件，劳动者权益被侵害的现象就会减少。但正如前所述，中国大部分就业者文化程度低、缺乏职业技能，主要是进城务工人员和下岗失业人员，而这些人多数没有加入工会，且工会目前开展集体谈判的还不多，因此，他们在与企业建立劳动关系时或在劳动关系建立后，都不可能达到与企业相抗衡的地位。可以认为，劳动者与企业之间的力量对比过于悬殊，就是进城务工人员、下岗失业人员的劳动权益经常被侵害的重要原因之一。
2.法律制度
在现代劳动力市场上，有关工资、劳动条件等基本劳动标准制度，以及有关最低生活保障的社会保障制度，在很多国家都是以法律形式确定下来，并受到法律保护的。换句话说，劳动者获得基本劳动条件、享受最低生活保障，是法律赋予的权利。政府采取法律形式，建立有关制约劳动力市场的劳动标准制度和社会保障制度，是有着充分的理论依据的。
在市场经济体制中，企业追求利润的本质与劳动者的劳动条件、生存条件的保障之间存在着矛盾。企业的经营目的是增加利润。利润的大小取决于各种因素，并受这些因素的制约和影响，其中之一就是劳动费用。劳动费用包括工资、福利待遇，也包括为改善劳动安全卫生等条件所投入的费用。因为降低劳动费用能增加利润，且劳动费用越低利润越高，所以，企业就会想方设法地把劳动费用压到最低限度。但是，作为劳动者，他不希望劳动条件降低，如果劳动条件下降到一定水平下，且劳动者又能在就业之外找到其他谋生手段，那么，他就会拒绝就业，劳动条件也就不会下降到这一水平以下。但如果劳动者除了就业没有其他谋生手段，且又处在劳动力供过于求的压力下，那么，他只好就业，劳动条件就有可能会无限制地恶化下去。然而，这种局面对于维持劳动力市场的正常运行，是十分有害的。①劳动条件无限制地恶化，会使劳动者的健康和安全受到威胁，劳动者的生存面临危险，劳动力再生产的基本条件遭受破坏，导致社会生产体制不稳定。②在劳动条件恶劣的情况下所形成的劳动力价格不能正常地反映劳动力市场的交换比率。也就是说，劳动条件无限制的恶化，会使市场竞争机制丧失它正常发挥功能的作用。一旦失去了这种功能和作用，通过市场来达到对资源进行有效的利用和合理的分配就不能实现。
因此，为了维持劳动力市场的正常运行，并发挥其对劳动资源的利用和分配功能，就必须建立有关制约劳动力市场的劳动标准制度和社会保障制度，来保证劳动者的基本劳动条件和最低生活需要。历史上，工业发达国家建立各种劳动标准制度和社会保障政策，对劳动力市场给予必要的监督和控制，可以说都是出于这一认识的结果。
中国目前有关劳动方面的法律主要是《劳动法》。应该说《劳动法》的实施，对规范劳动关系、保障劳动者权益，起到了积极作用。但是，中国运用法律制度来规范劳动关系，尤其是约束企业、保障劳动者权益的力度还很不够，这也是造成劳动者权益被侵害的一个原因。主要有以下的问题。①现存法律体系不健全。《劳动法》只是对劳动合同、工资、社会保障、劳动争议等做出了基本规定，而各项条款的具体细则还需要在其他相关法律制度中予以规定。然而，《劳动法》颁布后，其他相关劳动法律制度，如《劳动合同法》、《社会保险法》、《劳动争议处理法》、《就业促进法》、《工资法》等至今尚未制定出来。这就使政府运用《劳动法》规范劳动关系时缺乏强制力，也造成行政监督缺乏法律依据和明确指导。②现存法律体系对企业违法行为缺乏追究相应法律责任的条款。如没有规定企业对不签订合同或合同缺乏必备条款、欠薪、超时工作、不支付加班费、缺乏劳动保护、不缴纳或欠缴社会保障等的法律责任。另外，现存法律尚达不到从刑法高度来制定对严重违法行为的处罚条款。这就使法律对违法行为单位起不到震慑作用。③有的制度覆盖面有限，不能把进城务工人员考虑在内，如养老、医疗等社会保险制度。有些地方虽然制定了进城务工人员参保的政策，但由于养老保险制度属省级统筹，各单位之间政策不统一，各地执行标准不一样，所以导致养老保险关系不能顺利转移接续，吸引不了流动性大的进城务工人员。④劳动争议解决机制等存在不合理性。一是程序繁杂，环节多，周期长，不利于及时、有力地保护劳动者。劳动者按正常程序走完仲裁、诉讼程序需要1年左右时间，十分耗时耗力。二是维权成本高。目前劳动者申请仲裁需要缴纳一定的仲裁费，争议金额越大收费越高，且这个仲裁费不论劳动者是否胜诉都不退还。如果劳动者收入低，仲裁费过高，就会成为阻止劳动者维权的门槛。现实中已经有困难职工因交不起诉讼费而撤诉的事情发生。
3.政府监督
在维护劳动者的基本劳动条件和最低生活保障上，政府起着至关重要的作用。政府不仅要组织制定各项劳动标准制度、社会保障制度，还要在行政制度上采取措施，以保证和维护这些制度的贯彻执行。所以，政府及其有关部门的工作态度及监督行为，对劳动法律制度的执行效果有着直接的影响。
目前，有的地方政府和部门的行为不能保证和维护劳动法律制度的有效贯彻执行，甚至还与劳动法律制度相违背，以牺牲劳动者权益为代价，不仅没有做到约束企业遵守劳动法律制度，反而还起到纵容企业违反劳动法律制度的坏作用。主要体现在：有的地方政府不能正确认识保护劳动者权益与发展经济的关系，认为保护劳动者权益、在企业建立工会，会挫伤企业主的积极性，影响企业的发展。他们为了吸引外来投资项目，允许企业主免予缴纳或暂不缴纳职工保险金，损害了职工利益，引起了职工与企业主之间的矛盾；有的地方政府以进城务工人员可以不参保作为招商引资的优惠条件，在工作中总是直接或间接地支持或纵容企业不为进城务工人员参保；有的地方政府不支持甚至阻止劳动保障执法部门、工会的维权工作，如对劳动保障执法设置障碍，规定不得到一些私营企业执法，劳动保障行政处罚必须经过有关部门批准等；有的地方政府对中央有关政策不认真执行，一旦劳动者上访，发生群体性事件、安全事故，惊动上级领导时，才开始着手解决问题。因为一些地方政府对劳动法律制度的执行过程进行干扰，使得劳动法律制度的执行效果差，对保护劳动者权益起不到应有的作用。
劳动保障监察部门存在人力、资金不够、工作方式单一的问题。劳动保障监察部门工作人员不够，许多地方仅能对投诉举报的案件进行查处，无力建立“经常查”、“重点查”等多种检查制度；有些地方虽然设置了投诉举报电话，但受人力制约，无法做到及时受理信访举报，即投即查。虽然乡镇是私营企业较集中、劳动纠纷较多的地方，但多数地方尚未建立起乡镇一级的劳动保障监察机构，造成乡镇存在劳动关系的信息盲区和执法盲区。劳动保障监察部门资金来源不统一，有的是自收自支的事业单位，有的是差额拨款单位，资金比较缺乏。另外，劳动保障监察部门很少与司法机关等实施联合查处行动，因而不能对违法行为单位起到威慑作用。
4.工会维权
在市场经济体制下，不占有生产资料的个别劳动者，与企业之间难以进行力量对比。个别劳动者若想与企业建立平衡的利益关系，就只有依靠代表劳动者集体利益的工会组织。工会组织在建立调节和控制劳动力市场的劳动标准制度及社会保障制度等方面起着极为重要的作用。历史上，很多劳动者的基本权利，之所以能以法律形式确定下来，与工会组织的强烈呼吁、要求甚至采取罢工等强制性手段，是有很大关系的。工会还在协商制定工资、劳动条件、监督企业遵守法定劳动标准等各种劳动法规、履行政策等方面起着重要作用。
对于广大劳动者来讲，维权的重要渠道之一就是工会。但目前这个渠道对于劳动者尤其是在小企业就业的劳动者、进城务工人员来讲，不是很畅通。据调查，国有、集体企业大部分建立了工会，但劳动纠纷多的非公有制企业、乡镇企业绝大多数没有建立工会。劳动权益受侵害最多的进城务工人员、外来工的绝大多数人也没有加入工会。目前全国有1亿多进城务工人员，大部分在非公有制企业从业，入会率仅为13.8%。外商投资企业建会率为23%，职工入会率为62.6%。非公有制企业建会率低的原因主要在于这些企业反对建立工会。进城务工人员、外来工入会率低，既有企业阻止建工会的原因，也有进城务工人员、外来工对工会组织不了解、缺乏通过工会维权的意识的原因。进城务工人员、外来工在大量分散性的、小企业或个体组织内就业，且他们的流动性很大，通过企业工会来维权十分困难，应该在企业工会之外，通过建立区域性、行业性的工会组织，与企业进行协商来实现维权目的。但是，目前这方面的工作还十分滞后。
在建立了工会的企业，则存在工会独立性不强的问题。有的私营企业干预工会的组建和运行，如安排自己的亲戚担任工会干部，让企业管理人员兼任工会主席等，这样建立起来的工会一方面受控于企业主，另一方面在职工群众中的认可度也较低。一些国有、集体企业改制之后，把工会与其他部门合并，导致工会力量削弱。许多地方工会主席在实际参与和发挥作用上障碍增多，如工会主席参与企业的重要会议讨论多是程序性的，所提意见往往石沉大海。极个别企业对工会主席的态度甚至是“顺我者昌，逆我者亡”。另外，工会作用也受到法律法规的限制，如法律没有允许罢工的条款，因此，工会很难对企业起到制约作用。
四、加强劳动者权益保障的政策建议
1.健全和完善法律制度
国家应尽快出台与《劳动法》相配套的《劳动合同法》、《就业促进法》、《社会保险法》、《劳动争议处理法》、《工资法》等法律法规，以使劳动关系的种种矛盾都能依法规范，确保《劳动法》得到切实有效的执行。应进一步明确规定企业对劳动合同、劳动报酬、工作时间、劳动安全卫生、社会保障等负有主体责任，在法律中对各种企业违法行为尽可能详细地规定相应的法律责任，如对劳动合同缺乏必备条款、违法约定试用期、违法收取劳动者财物或者扣押劳动者身份证件、违法克扣和拖欠劳动者工资、对劳动者侮辱体罚和强迫劳动、违章指挥或者强令冒险作业危及劳动者人身安全、强迫劳动者超时工作而不支付加班工资、命令劳动者进行有害作业损害劳动者健康、不缴或欠缴社会保障费，以及劳动者违法解除劳动合同等行为规定明确的法律责任。另外，还应从刑法的高度，增加对严重违法行为追究刑事责任的条款，加大对严重违法行为的刑事处罚力度，使《劳动法》真正成为我国广大劳动者的保护法。
劳动保障部门应在全国范围内推行以签订劳动合同为基础的劳动用工登记制度，在合同管理制度和方式上进行改革，如根据进城务工人员的特点，制定出简洁明了、通俗易懂的合同范式。在工资方面，应指导各地根据其经济社会发展水平，适时调整最低工资标准。推行工资集体协商制度，建立工资正常增长机制，督促企业在效益增长的同时提高劳动者工资。针对转承包关系突出的行业，建立工资支付保障制度，以预防和解决拖欠工资问题。劳动保障部门还应加强对劳动定额标准的管理，指导有关行业协会制定本行业的劳动定额标准，督促企业合理确定劳动定额和计件工资标准。
国家应进一步消除限制农村劳动力合理流动的歧视性政策，为进城务工人员提供良好的就业服务。还应尽快建立能覆盖全社会的、统一的社会保障制度。针对进城务工人员流动性大、收入低的特点，确定其参加社会保险的缴费水平和相应的保障待遇，提高他们的参保积极性。
2.充实劳动监察执法力量，改进劳动监察执法工作方式
各级政府应端正对劳动者权益保障的认识，加大对劳动监察执法的人力、资金投入。劳动保障部门要建立和完善日常监察制度，充分运用举报专查、日常巡查等方式，定期对用人单位遵守劳动保障法律法规情况进行检查，督促企业严格遵守有关法规，规范用工行为，依法及时与劳动者签订劳动合同和参与各项保险，严格执行国家工作时间和工资支付的规定。建立劳动监控网络，对用人单位工资发放情况等做到心中有数，及时发现和查处拖欠工资的违法行为，严肃查处迫使劳动者超时加班、违反最低工资标准、不依法支付加班工资等侵害劳动者权益的违法行为。要加大劳动争议处理工作力度，建立区域性、行业性劳动争议调解组织，探索在非公有制企业开展调解工作的新途径和新形式。增进行政、工会、妇联等部门、单位之间的协调配合，在完善职工维权机制方面发挥更大作用。应进一步做好劳动保障法制的普及宣传工作。
3.改进劳动争议解决机制
在劳动争议仲裁和司法程序上，应针对劳动者设立更简易、快捷、低成本的程序，尽快及时地解决他们的劳动争议。国内一些专家学者提出应建立“或裁或审、裁审分轨”的争议处理机制。在这种机制下，用人单位和劳动者可选择由仲裁或诉讼解决争议。如选择仲裁，裁决后不能向人民法院起诉，一裁终局；如选择诉讼，按普通民事案件程序处理，两审终审。这种机制可以解决现有劳动争议处理机制耗时耗力、不利于劳动者维权的问题，应认真研究。
4.加强工会维权作用
工会应积极参与劳动法律制度的起草和制定工作，充分反映劳动者的意愿，使劳动立法实现维护劳动者权益的价值取向。促进非公有制企业工会的建制和发展，促进小企业职工参加区域性、行业性工会。强化平等协商和集体合同制度。应制定《集体合同法》，并在法律中明确规定企业不得拒绝或拖延工会提出的协商签订集体合同的要求，以及拒绝或拖延工会提出的协商签订集体合同所应承担的法律责任。法律还应明确规定劳资平等协商签订集体合同的方式和程序，以及相关争议的解决机制。
5.加大对劳动力的职业培训及创造民主舆论监督环境
国家应增加投入，加大对新增劳动力、进城务工人员、下岗失业人员的职业培训，提高劳动者的整体素质。应创造民主舆论监督的环境。相对于众多的企业，监管部门的力量毕竟有限。从国际国内经验来看，很多大型案件都是由举报为开端而得到处理的。因此要鼓励个人、单位及媒体对违法行为单位进行举报。应在法律中明确规定对严重违法行为单位的举报者给予奖励、媒体有舆论监督的义务，并应制定法律，保护举报人、单位及媒体的安全。
专栏10—1
深圳严查欠薪 一年追讨2.9亿血汗钱
“没想到这么快就拿到了拖欠工资，感谢政府对我们的关爱！”1月15日，深圳市宝安区松岗街道东方祥发金属制品厂的100多名劳务工，高高兴兴地领到了拖欠两个月之久的工资。然而，仅仅在4天前，这家工厂的老板突然弃厂逃匿恶意欠薪，100多名工人还在为能否拿到拖欠工资而忧心忡忡。
像这样拿回属于自己辛苦所得的劳务费，在深圳有很多；而工人们能如此快速地拿到工资，得益于深圳市在2005年提出的“零欠薪”口号及为此而采取的各项措施。
为彻底解决拖欠工资问题，深圳市在全国率先提出了“零欠薪”目标，在推出严查欠薪的“春雷”、“飓风”、“旋风”、“闪电”等专项行动的基础上，又于2005年10月推出了“零欠薪”行动及其“雷霆”行动，在行动期间，组成500人的执法队伍，兵分100路，对欠薪企业进行突击重点检查。
深圳市不但“过筛式”地对企业进行欠薪排查，及时发现和纠正欠薪违法行为，还向社会公布市、区两级欠薪举报电话，及时受理信访举报；还在所有街道办，均开展了市、区两级局长与市民对话活动，面对面接受打工者的法规咨询和欠薪举报。
此外，深圳市还在媒体上公布欠薪问题突出的企业，宣传100家“零欠薪”企业的典型事迹，树立榜样。
深圳市还承诺，对为查处恶意欠薪、恶意逃薪等重大违反劳动保障法律法规行为提供主要线索和证据的市民给予奖励，首度设立有奖举报制度。
资料来源：尹雪梅、李元程、高铸成：《深圳严查欠薪一年追讨2.9亿血汗钱》，载《工人日报》，2006年1月21日。
