提要
“十五”期间，我国的工业管理体制与企业改革都取得了显著的成效。“十一五”时期的工业管理体制与企业改革将主要围绕转换政府职能、完善国有资产监管体制、深化垄断行业和公用事业改革、调整国有经济布局和结构、推进行业协会法制化建设、加快企业组织结构调整，以及国有大型企业股份制改造等重点展开。下一步推进工业管理体制与企业改革的基本思路是：通过转换政府职能，理顺各种关系，从而真正确立企业的市场竞争主体、市场投资主体和技术创新主体的地位；通过改善政府的宏观调控，为企业的发展创造良好的外部环境；通过建立和完善国有资产监督管理体制，对国有企业的经营者、资产和重大决策进行制度上的监管；通过企业组织结构调整，形成大中小企业之间合理的企业规模结构，围绕大公司大集团的发展建立起大中小企业协调发展有序竞争的格局；通过发展和规范行业协会，为广大企业进行各项基本的社会服务工作。
工业管理体制改革与企业改革二者之间是密切相关的，工业管理体制改革的进展状况对企业改革起着推动或制约的作用，而企业改革的进展既受制于前者，又能够对前者的深入起到一定的促进作用。当前，国有企业改革仍然是经济体制改革的中心环节，工业管理体制改革也仍然是中央与地方政府的工作重点。本章将对“十五”期间的工业管理体制和企业改革的成就进行简要回顾，并对“十一五”期间的工业管理体制和企业改革进行展望。
一、“十五”期间工业管理体制与企业改革的成就
1.“十五”期间的工业管理体制改革
早在1995年9月召开的中共十四届五中全会上，中央就提出要把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或自律性行业管理组织。在此后的国务院机构改革中，中央的总体思路是加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，发展社会中介组织。适应完善社会主义市场经济体制的需要，“十五”期间的工业管理体制改革，主要是围绕政府职能转变、发展行业组织和企业组织结构调整这几个方面进行。
（1）转换政府职能，推进依法行政。“十五”期间，根据中央有关推进政府职能转变的要求，国务院各有关部门采取了一系列改革措施。2001年2月19日，国家经贸委宣布撤销国家纺织工业局、国家国内贸易局、国家煤炭工业局、国家机械工业局、国家冶金工业局、国家石油工业局和化学工业、轻工业、建筑材料、有色金属等9个委管局。4月12日，国家经贸委宣布，以技术项目“备案制”取代实行了数十年的技术项目“审批制”。5月20日，国家计委宣布将国产轿车价格全部放开。7月4日，国家计委公布了《国家计委和国务院有关部门定价目录》，将国务院价格主管部门及有关部门定价的商品和服务项目由1992年的141种（类）减少为13种（类）。 这些措施的密集推出，在很大程度上减少了政府对市场和企业的不合理干预，使市场配置资源的基础性作用得以发挥。特别是进入2004年以后，中央与地方政府加大对科学发展观及正确政绩观的宣传和贯彻力度，进一步推出一些重大改革举措；例如，2004年7月16日，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，将企业投资项目的审批制改为核准制和备案制，完善了对投资的监督管理和责任追究制度，确立了企业的市场投资主体地位。通过“十五”期间采取的一系列改革措施，有效地纠正了一些经济社会发展中的政府职能“越位、错位、缺位”问题，减少了政府对微观经济活动的直接干预，在很大程度上将政府的精力从经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。
“十五”期间，国务院及有关部门、各地区全面深化行政审批制度改革，依法行政已开始成为我国各级行政机关的一项重要行为准则。国务院共分三批取消和调整了1806项行政许可项目和非许可审批项目。全国31个省级政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25797项，取消8666项，调整1841项；清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。至此，国务院削减的行政审批项目已达到原审批项目总数的一半，使长期以来行政审批过多、过滥的状况得到明显改变。从2003年开始的省级政府机构改革到2004年基本完成，政府机构进一步精简，权责进一步统一。依法行政的全面推进，对工业管理体制改革起到了积极的促进作用。
（2）企业组织结构的调整。按照《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》提出的“要形成一批拥有著名品牌和自主知识产权、主业突出、核心能力强的大公司和企业集团，提高产业集中度和产品开发能力”的要求，“十五”期间，各行业纷纷结合自身的具体情况，制定了落实“十五”计划、进行企业组织结构调整的总体战略。经过企业兼并、重组，各行业都形成了一批大型企业集团。例如，在汽车行业，经重组成立了三大汽车集团，即中国重型汽车集团、上汽集团和一汽集团；在钢铁行业，攀枝花钢铁集团公司和四川长城特殊钢铁（集团）有限责任公司正式合并，武钢和鄂钢、武钢和柳钢在2005年年初岁末进行了联合重组；在电力和能源行业，华能集团公司和中煤集团公司两家大型能源企业集团就共同建电厂、煤炭生产基地等达成的全面战略合作正式启动；在化工行业，由中国蓝星（集团）总公司和中国星华化工（集团）总公司等原化工部所属的5家企业重组设立、总资产达500多亿元的中国化工集团公司正式成立；在有色金属行业，2003年4月和8月，拥有全国70%以上电解铝生产能力的中国铝业集团和由5家股东单位组建、资产总规模达500亿元人民币的华铝集团相继成立，等等。这些大规模的企业重组，都对中国的相关行业产生了重要影响。企业之间的联合重组采取了多种不同的形式。其中最引人注目的有两种形式：一是企业之间的战略联盟，如2001年3月，上海宝钢集团分别与首钢总公司和武钢（集团）公司达成了企业战略联盟；2002年2月20日，海尔集团与台湾地区最大的家电制造商——声宝集团实行全面的战略联盟。二是跨国界进行的企业收购，如2002年1月20日，中国海洋石油有限公司以5.85亿美元的资金收购了西班牙瑞普索公司在印尼所拥有的5大油田的部分权益，并获每年4000万桶份额原油；2004年10月，上海汽车集团斥资5亿美元收购了韩国双龙汽车公司48.9%的股份，并成为其第一大股东；2004年12月8日，联想收购IBM个人电脑业务，成为世界第三大个人电脑企业，等等。
（3）垄断行业的管理体制改革全面展开。“十五”期间，我国垄断行业垂直一体化的垄断经营格局开始打破，市场竞争格局开始形成。电力、电信、民航等垄断性行业的改革已经取得了比较显著的成效。2001年12月11日，国务院批准了电信体制改革方案，将中国电信业的现有资源划分成南北两个部分。2002年5月17日，中国电信集团公司与中国网络通信集团公司经重组后在北京正式宣布成立。2002年4月12日，国务院批准了《电力体制改革方案》，该方案的总体目标是：打破垄断、引入竞争，提高效率，降低成本，主要措施是将国家电力公司拆分重组为华能、大唐、华电、国电和中电投等五大发电集团和国家、南方两大电网公司，此举标志着我国垄断产业的改革与重组迈出实质性步伐。
（4）行业协会的发展和规范。随着我国社会主义市场经济体制下新的工业管理体制的基本形成和政府职能的转变，行业协会作为新体制中的一个重要组成部分，其发展和规范受到了中央与地方政府的充分重视。例如，上海市在2002年成立了行业协会发展署，专门负责对全市行业协会的管理和协调。深圳市在2004年成立了行业协会服务署，专门负责行业协会申请登记前的审核，以及培训、监督、规范和协调等工作。这些措施有力地加大了政府促进行业协会发展的力度，加快了政社分离的步伐。据全国工商联的统计资料，近几年，行业协会的数量增长较快，其中，2004年比2003年增加了1432家。截至2004年底，全国行业协会（包括商会）的总数已达5507家。为了消除行业协会依托行政力量对企业进行干预的现象，一些省份对原有的行业协会进行了改组。例如，四川省在政府机构改革中，撤销了挂靠于各厅局的省轻工、冶金、机械、纺织、化工和建材等六大全省性工业行业协会，取而代之的是新成立的经省民政厅核准登记、由省经委主管的省工业经济联合会。这种从原有的带有行政性色彩的行业协会集体向全省统一的工业经济联合会的过渡，促进了省级工业管理体制的进一步改革，使政府职能继续由微观管理向宏观经济管理迈进。
在各有关方面的努力下，行业协会工作逐步步入法制轨道。为办好行业协会，上海市、河北省等一些地方政府根据各自的情况陆续起草、出台了促进行业协会发展的地方性法规和行业协会条例。例如，上海市先后出台了《上海市促进行业协会发展规定》和《上海市行业协会暂行办法》等，在法规中明确地将行业评估论证、资质考核、行业调查、行业统计、行业标准、产品评比等工作交给行业协会。目前，上海市已有经济类行业协会98家，基本覆盖了全市工业经济的各个领域。在各地的积极努力下，行业协会的立法工作已经形成自下而上的推动。2005年初，中国工业经济联合会已经拟定了《工商领域行业协会与商会条例》与《中华人民共和国行业协会商会法（草案）》，并先后在海南省、贵州省、上海市、云南省等地进行了行业协会立法调研工作。
2.“十五”期间的国有企业改革
“十五”时期以来，随着国家各项配套改革的不断深入和有关方针政策的逐步到位，国有企业改革取得了明显进展，在一些重点难点问题上取得了新的突破，国有企业管理体制和经营机制发生了深刻变化，企业的市场竞争力明显增强。国有企业改革和发展取得的成效主要表现在以下几个方面：
（1）国有经济布局和结构调整成效显著。通过“十五”期间的国有经济布局和结构调整，国有企业的绝对数量逐年减少，2005年和2002年相比，全国国有及国有控股工业企业的总数减少了1.19万户，平均每年减少3967户；销售收入增加了3.8万亿元，年均增长21.6%；实现利润增加了3814亿元，年均增长34.8%；上缴税金增加了2237亿元，年均增长16%；资产总额增加了2.99亿元，年均增长10.1%。目前，国有及国有控股工业企业户数占全国工业企业总数的11%，而实现利润和上缴税金分别占44.9%和56.7%。中央企业2005年上缴的税金在全国税收总额中大约占20%。在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济仍然牢牢地占据着支配和主导地位。按国有及国有控股企业销售收入占全行业的比重计算，军工、石油、电力、民航、电信、金融以及城市交通、供水和供气、机场、港口等行业和领域均超过90%，铁路、煤炭等行业超过80%，石化、冶金、汽车等行业超过60%。这些行业中的国有及国有控股企业在技术创新和参与国际竞争等方面发挥着关键的作用。同时，企业的生产能力显著提高，2003年，我国的水泥、钢材、原煤等多种工业产品的产量达到了历史最高水平，并位居世界第1位。这些情况表明，国有资产的质量逐年提高，效益明显好转。国有经济的主体地位和主导作用进一步增强，控制力、影响力和带动力进一步显现。
（2）国有资产监督管理体制框架初步建立。2003年3月，中央决定设立国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委），以彻底改变“五龙治水”的局面。2003年5月，国务院国资委宣告成立，标志着我国国有资产管理体制改革取得重大突破并进入了新的发展阶段。据了解，目前全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团都完成了国资委的组建工作。其中，16个省级和新疆生产建设兵团的地市级国资监管机构也已组建，9个省基本完成，全国448个地市中已组建国有资产监管机构的市（地）有262个，占总数的58%。适应国有资产管理体制的变革，北京、上海、广东、重庆等地对国有资产经营机构进行了改革和调整。国资委成立后，在推动国有经济结构和国有经济布局调整，加快国有企业股份制改革，促进垄断行业国有企业改革，探索国有资产监管和经营的有效形式等方面进行了有益的实践。2003年，国资委初步建立起对中央企业的经营业绩考核制度，通过与中央企业签订经营业绩责任书等形式，落实了国有资产经营责任，建立起对企业经营者的激励约束机制。此外，落实国有资产经营责任的相关制度也进一步健全。国资委成立三年来，中央企业销售收入和资产总额平均每年分别增加1.1万亿元，实现利润平均每年增加1000多亿元，上缴税金平均每年增加近1000亿元。
（3）股份制改革和现代企业制度建设稳步推进。“十五”期间，国有大型企业股份制改革步伐加快。净资产占全国国有企业66.9%的2903家国有及国有控股大型骨干企业中已有1464家改制为多元股东持股的公司制企业，改制面为50.4%。国有控股的境内外上市公司达到1000余家，其国有权益和实现利润分别占全国国有及国有控股企业的17%和46%左右，已经成为国有经济的骨干力量。“武钢”等一批大型公司基本实现了主营业务资产整体上市；“神华集团”、“东风汽车”等14家中央企业完成了改制；“宝钢”集团成功受让“上海宝建”，为大型国企整体转制探索了新途径。7家国有独资的中央企业进行了建立和完善董事会的试点工作。在国有企业改制过程中，通过利用外资促进了改制企业股权结构的多元化。2002年11月，《利用外资改组国有企业暂行规定》的发布，标志着我国国有企业改革和对外开放进入了一个新的阶段。此后，在2003年4月、2004年2月，国家有关部门又相继发布了《外国投资者并购境内企业暂行规定》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等规定，这些规定的实施，对国有企业的股份制改革和产权转让行为起到了规范作用，促进国有资产的合理流动。2004年2月10日，商务部批准乐凯股份有限公司将其国有法人股转让给柯达公司，乐凯变更为外商投资股份有限公司。中石油、中石化、中海油、上海宝钢、中国铝业等一批资产达到数百亿、上千亿元的特大型国有企业先后在海外上市。据专家统计，截至2005年底，中国海外上市公司的总数达310多家（包括海外H股上市公司122家），它们的总市值已达到3700多亿美元，是我国沪深股市全部A、B股上市公司可流通股市值的2.93倍。放开搞活国有中小企业的成效亦十分显著。山西、辽宁、湖北、湖南、广东、重庆、四川、云南、陕西、宁夏等省份的国有中小企业改制面已达80%以上。在省、市（地）、县三级所属企业中，县属企业改制面最大，一些省已达90%以上。通过改制，地方国有中小企业普遍实现了产权多元化。随着各项改革的深化，国有、集体资本和非公有资本等相互参股、融合的力度不断增强，混合所有制经济迅速发展，股份制日益成为公有制的主要实现形式。
（4）国有企业的战略性重组的力度加大，大企业的经济实力显著增强。“十五”期间，中央企业之间及企业内部按照产权关系清晰、管理层次精简、组织结构合理、主营业务突出的要求，加快了合并重组的步伐。国资委对石油石化、冶金等21个行业中央企业的资源整合和企业重组的基本思路已经基本形成。截至2004年底，国务院国资委已完成39户中央企业的重组工作，中央企业的资产质量、运行效率和盈利能力等都得到显著提高。我国跻身世界500强的国有企业从1998年的3家上升到2005年的15家；其中上海宝钢集团公司2003年钢产量居世界钢铁企业第6位，销售收入和净利润均居第1位，已经具有较强的国际竞争力，是我国竞争性行业和制造业中第一家连续两年进入世界500强的企业。在全球知名能源信息公司普氏公布的2005年“全球能源公司250强”中，中石油、中石化列亚太地区前两位，在全球排名中分别居第7位和第12位。此外，北京、上海、天津、重庆、辽宁、山西等地区都相继组建了一批具有较强竞争力的大公司和大企业集团，成为支撑和带动当地经济和社会发展的主导力量。
（5）劣势国有企业有序退出市场、分离国有企业办社会职能工作进展明显。“十五”期间，一大批劣势国有企业通过政策性关闭破产有序退出市场。截至2004年12月底，经国务院批准，全国安排政策性关闭破产项目共3484户，涉及银行呆坏账准备金2370亿元，消除企业亏损1529亿元；全国已有一半以上需要退出市场的国有大中型特困企业和资源枯竭矿山实施了关闭破产，一些沿海地区长期积累的需退出市场的企业绝大多数已经关闭破产。北京、上海、江苏、浙江、福建5个省市已经停止实施政策性破产，全面转向依法破产。分离企业办社会职能和企业治乱减负工作也取得很大进展。截至2004年10月底，各地和中央企业实施主辅分离的国有大中型企业818家，涉及改制企业4572家，涉及富余人员100万人。中石油、中石化、东风汽车三大集团分离办社会试点基本完成，每年能为企业减轻负担40多亿元。企业治乱减负工作取得明显成效，仅2004年，全国共取消向企业不合理收费项目9499项，查处“三乱”案件11040件，企业普遍反映不合理负担进一步减轻，生产经营的外部环境得到改善。
（6）企业内部改革全面推进。“十五”期间，在加快现代企业制度建设和努力完善公司治理结构的同时，广大国有企业积极推进内部三项制度改革。在3430家已改制的重点企业中，实行全员劳动合同制的占97.7%，实行全员竞争上岗制度的占84.9%，实行公开竞聘、择优录用制度的占85.9%。特别是国有企业主要经营者的选聘也开始逐步走向市场化，一些大型国有企业已经开始公开从海外招聘企业的高层经营管理者。90%的企业实行了以岗位工资为主的工资制，50%以上的企业实行了企业经营者年薪制，30%的企业实行了工资集体协商制度，20%的企业实行了企业经营者持有股权期权制和职工持股分配制，近60%的企业引入了科技人员收入分配激励机制。2004年，国务院国有资产监督管理委员会对中央企业的所属单位进行了清理整合，减少了企业管理层次，突出了主业，提高了效率，形成了一批产权关系清晰、管理层次精简、组织结构合理、主业突出、竞争力强的大公司大企业集团。
二、“十一五”期间的工业管理体制与企业改革展望
1.“十一五”期间工业管理体制改革的重点
进一步改革工业管理体制，是落实科学发展观所应采取的一项重要的体制保障措施，也是关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展的一项重要举措。深化工业管理体制改革，要以转换政府职能，促使企业真正成为市场竞争主体、投资主体和技术创新主体，有效发挥社会中介组织的作用，调整企业组织结构，形成大中小企业协调发展的竞争格局为重点；达到促进经济结构优化、调整轻重工业之间的比例关系、提高产业素质、为转变工业经济增长方式创造条件、真正实现走新型工业化道路、促进经济增长质量和效益的提高等目的。
（1）加快行政管理体制改革，切实转换政府职能。推进行政管理体制改革，是全面落实科学发展观的关键。要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府。要按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，合理界定政府的职责范围，妥善解决矛盾比较突出的职责交叉问题。合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责。减少和规范行政审批，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。要改进经济管理方式方法，中央与地方政府都要把工作重点转向为市场主体服务和创造良好的发展环境上来，不能直接或间接地干预企业的投资决策和企业的生产经营活动。坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。认真贯彻行政许可法，继续深化行政审批制度改革，进一步清理、减少和规范行政审批事项，探索建立审批和许可事项的监督管理机制。要健全科学民主决策机制，完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度。深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。加快建设法治政府，全面推进依法行政，健全科学民主决策机制和行政监督机制。
（2）推进行业协会法制化建设。“十一五”期间，行业协会在中国经济生活中所发挥的作用将不断加大，由政府—行业协会—企业这三个层次构成的工业管理格局也将基本确立。行业协会的改革和发展与政府的职能转换密切相关，随着政府工作重点的转移，将有越来越多的服务性工作移交给行业协会。尤其是近年来行业协会在协调市场、协调价格、组织反倾销、反补贴等贸易争端中的作用更加突出，其行为需要有相应的法律约束。因此，加快行业协会法制化建设，规范行业协会的发展已成为今后一段时间的迫切任务。通过立法授权，把政府不应该管的事项回归行业协会，并对行业协会的行为进行必要的规范。根据国际经验，应对行业协会进行单独立法，明确行业协会的性质、宗旨、任务和社会责任。政府应加强对行业协会的指导和监管。要适应市场经济发展的要求，打破条块分割，形成统一的行业规范管理，建立起一种既能够依靠协会的力量规范国内市场，又有利于开拓国际市场的社会的自我管理机制。
（3）进行企业组织结构调整。“十一五”规划提出，要更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高资源的配置效率。完成这一任务，从工业管理体制改革的角度来说，重要的一项工作就是积极推进企业组织结构调整。具体来说，一是要加快大型企业集团发展，提高企业的自主创新能力、规模经济水平，培育企业的自主知识产权、知名品牌，增强主业的核心竞争力。在国有经济布局调整的过程中，要集中力量支持一批适合于发挥规模经济优势、关系国计民生、处于行业领先地位的国有大型、特大型企业和企业集团的发展，通过兼并重组，形成一批跨地区、跨行业、跨所有制、跨国经营的大型企业集团，使它们真正成为我国参与国际竞争的主力军。二是要发挥各类企业特别是中小企业的创新活力，鼓励技术创新和发明创造。积极引导中小企业在产业结构高度化的过程中向知识密集型产业进军，发展“高、精、新、特”的产品，在个性化、细分化、分散性特征显著的市场上进行开拓，求得企业的发展。三是要广泛发展大型企业与中小企业之间的专业化分工协作，建立专业化分工协作配套生产体系。通过发展专业化的小企业，形成为大型企业进行配套生产专业化协作体系。每一个大公司、大集团都要有一批进行专业化生产和服务的中小企业与之进行配套协作，在这些中小企业之间广泛开展竞争，从而在大企业之间、小企业之间形成不同层次、富有活力的竞争格局。通过大型企业、中小企业的双向协调发展，使我国的企业规模结构得到改善，企业组织结构进一步趋向合理化。
2.“十一五”期间国有企业改革的重点
国有企业改革仍然是经济体制改革的中心环节，必须坚定不移地按照中央确定的方针政策继续推进。落实科学发展观，是促进国有企业可持续发展的重要保证。国有企业作为国民经济的主导力量，对于实现工业化、探索新型工业化的道路，承担着主要的责任。尤其是国有经济定位的产业领域都是发展国民经济基础，对于我国工业化的推进速度起着主导的、决定性的作用。“十一五”期间，我国的国有企业改革仍面临着许多亟待解决的重大问题，在这一段时间内，国有企业改革的重点主要包括以下几个方面的内容：
（1）继续对国有经济布局进行战略性调整。“十一五”期间，从战略上调整国有经济布局和改组国有企业的任务依然很重。推进国有经济布局结构调整，要坚持公有制的主体地位，发挥国有经济的主导作用，提高国有经济的控制力、影响力和带动力。在国有经济布局调整过程中，要引导国有资本向那些关系国家安全和国民经济命脉的重要行业、提供重要公共产品的行业，以及支柱产业和未来可能形成主导产业的高新技术领域集中，向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中，向中央企业主业集中，充分发挥民间投资不可替代的作用。要坚持国有资本有进有退、有所为有所不为的原则，建立市场配置资源为主的运行机制。支持和鼓励国有企业在调整中走新型工业化道路，走资源节约和可持续发展的道路。要充分重视推动企业技术进步，把发展高新技术与改造传统产业结合起来，建立和完善企业技术创新体系，探索新的技术创新模式。要继续有步骤地做好企业破产兼并工作。量大面广的国有中小企业，应以地方为主采取改组、联合、兼并、承包经营和股份合作制、出售等方式进一步放开搞活。积极调整企业结构，依法关闭产品质量低劣、浪费资源、污染严重、不具备安全生产条件的小厂小矿，对产品没有市场、资不抵债、亏损严重、扭亏无望的国有企业和资源枯竭的矿山，也要实施破产关闭。
（2）进一步深化国有资产管理体制改革。完善国有资产监督管理体系，抓紧完成市（地）级国有资产监督管理机构的组建工作，确保出资人到位。加快建立健全国有资本经营预算制度、国有企业负责人经营业绩考核体系和国有资产重大损失责任追究制度。加强中央与地方的国有资产监管，完善国有资产监管方式，规范国有企业改制和国有产权转让行为，促进国有资本的合理流动，采取切实有效的措施防止国有资产流失，维护职工合法权益。建立健全国有企业经营者激励约束机制。积极推进企业法律顾问制度建设，建立健全国有企业法律风险防范机制。进一步完善出资人制度，完善国有资本收益和国有资产授权经营管理制度。修订、完善国有企业产权界定、资产评估管理、境外企业国有产权监管、上市公司国有股权转让管理办法等法规、规章和规范性文件。
（3）深化垄断行业和公用事业改革。加大国有独资企业和垄断行业的改革力度，继续深化石油、电力、电信、民航等行业管理体制改革，抓紧制定并适时出台邮政、铁路管理体制改革方案，完善烟草行业管理体制，研究制定盐业体制改革方案，加快推进供水、供气等市政公用事业的市场化进程，推进水资源管理体制改革，加快水利工程管理体制改革步伐。建立合理的价格形成机制和市场结构，提高企业运营效率和经济效益。对垄断性行业放宽市场准入，引入竞争机制。在适合非国有经济成分进入的行业中积极推进投资主体和产权多元化，吸收多种非国有经济成分参加企业的公司制改革，增强企业活力，适当降低国有股的比重；同时，通过政企分开和企业重组，打破行业内的垄断，形成若干家大企业适度竞争的格局。加强对垄断行业和垄断行为的监管及相关法律法规体系建设。政府有关部门要加强对垄断性行业改革工作的指导，保证生产经营的正常运行和职工队伍的稳定。
（4）加快推进国有大型企业股份制改革。加快推进国有大型企业股份制改革，支持具备条件的企业逐步实现主营业务整体上市。要认真贯彻《中华人民共和国公司法》，按照建立现代企业制度的要求，以建立健全国有大型公司董事会为重点，继续推进国有独资公司建立和完善董事会试点，抓紧健全法人治理结构、独立董事和派出监事会制度。建立健全重大决策失误和重大资产损失责任追究制度，规范责任追究程序和办法。继续改革和完善国有企业经营管理人才选拔和任用方式，公开招聘国有和国有控股企业高级经营管理者。要深化集体企业改革，推动多种形式的集体经济发展。继续做好国有企业政策性关闭破产工作，建立依法破产机制。抓紧推进国有企业分离办社会和主辅分离、辅业改制工作。通过分离辅业，突出主业，增强国有大型企业的核心竞争力。同时，使主体企业在改制重组的基础上，按照公司制的要求进一步规范化，为其在国内外证券市场融资创造条件。对分离出去的辅业进行彻底的改制，吸收多种经济成分参股，将其改造成为股权多元化的市场主体。拓宽国有企业减员增效的渠道，为分流安置富余人员、缓解社会再就业矛盾开辟新途径。妥善处理国家、企业和职工之间的关系，要严格执行国家有关实行主辅分离的改制企业用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金的政策，切实保障国家、企业和职工的合法利益。
三、推进工业管理体制和企业改革的若干措施
当前，国有企业改革仍然是经济体制改革的中心环节。从这个意义上讲，推进工业管理体制改革和企业改革应遵循以下基本思路：一是通过行政管理体制改革，转换政府职能，规范政府行为，理顺各种关系，实行政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，从而真正确立企业的市场竞争主体、市场投资主体和技术创新主体的地位。这是工业管理体制和企业改革都无法回避的一个关键环节。二是通过改善政府的宏观调控，为企业的发展创造良好的外部环境。三是通过建立和完善国有资产监督管理体制，对国有企业的经营者、资产和重大决策进行制度上的监管。四是通过企业组织结构调整，形成大中小企业之间合理的企业规模结构，围绕大公司大集团的发展建立起大中小企业协调发展有序竞争的格局。五是通过发展和规范行业协会，为广大企业进行各项基本的社会服务工作。按照以上思路，推进工业管理体制和企业改革，主要应采取以下措施：
1.建立健全宏观经济调控体系
为了解决工业管理体制和企业改革中所面临的突出问题，必须改进政府对经济的宏观调控，进一步深化与工业管理体制和企业改革相关的宏观管理体制的配套改革。在宏观调控方式上，政府应主要依靠经济和法律手段而不是行政性直接干预手段。在管理组织体系上，应按照分工原则，合理划分中央和地方政府的职能，建立一个既有中央权威，又能发挥地方积极性的政府纵向管理系统。当前，政府要加快培育各种合格的市场主体，进一步完善要素市场，积极发展市场中介组织，加大市场管理和社会监督力度，大力整顿市场经济秩序，建立统一开放、公平竞争、规范有序的市场体系；要建立和完善监管市场的经济指标体系，加强对市场经济信息的收集、整理和分析，提高对市场经济预测的精确度，强化政府对市场行为的监管；特别是要进一步完善财税、金融、外汇政策体系和社会保障体系，完善各种经济调控手段，从而为充分发挥工业管理体制的作用，为企业改革的有序进行创造稳定的环境。
2.建立健全国有资产监督管理体制
要加快制定国有资产监管的有关规章制度，形成完善的国有资产监管制度体系。要建立健全国有企业经营者的市场化选聘机制，逐步推行面向社会公开招聘、企业内部竞争上岗等市场化的经营者选聘办法。要建立和完善对国有企业经营者的任期考核制度，对经营者任期内的业绩定期进行考核检查，对不称职的经营者要及时解聘。抓紧建立国有资本经营预算制度，通过该制度使国有资本更多地投向国民经济的重要行业和关键领域。加快推进国有大型企业的股份制改革。除必须由国家垄断经营的企业，需要采取国有独资形式的投资公司、控股公司和资产经营公司，以及难以实现有效的投资主体多元化的国有企业外，其他国有企业都要进行股份制改革。需要由国有资本控股的企业，要区别不同情况实行绝对控股或相对控股。凡具备条件的国有大型企业要通过规范改制实现境内外上市，包括主营业务整体上市。积极引进技术、管理和资金实力强，有市场、信誉高的战略投资者。规范国有企业改制和产权转让，有关方面必须按照规定的内容、方式、时间公开披露产权转让信息，使投资者对企业的情况有充分的了解。要从多方面采取有效措施，加强对国有企业改制和产权转让各个环节的监督，严格把好各个关口，防止国有资产的流失。深化企业内部三项制度改革，建立管理人员能上能下、职工能进能出、收入能增能减的机制，使国有企业形成能够吸引人才、留住人才、用好人才的良性机制，为增强国有企业的技术创新能力奠定坚实的人才基础。
3.为国有企业创造宽松的社会环境
要进一步转换政府职能，规范政府行为，切实改善企业的经济运行环境。要进一步对现有的各种行政审批项目进行系统清理，建立与社会主义市场经济相适应的公开、透明、讲求实效的行政审批制度。要规范政府有关部门对企业审查和检查行为，取消那些不必要的审查、检查项目，使企业经营者能把主要精力集中在企业的生产经营方面。进一步加大治理“三乱”的力度，坚决取缔对企业的不合理收费项目，对合理的收费项目实行公开化，定期公布收费项目和标准，让社会进行监督。简化企业购并的审批程序，减少企业规模扩张的行政性障碍。要减轻企业的社会负担，尽快发展社会公益性设施，剥离企业的非经营性资产，使企业真正成为生产经营单位。建立全国性的地区协调发展基金、再就业基金等，支持老工业基地、困难地区发展经济和实施再就业工程。对老工业基地、经济不发达地区，特别是资源开发为主且资源趋于枯竭的老工业基地等困难地区的就业问题，应采取特殊措施加以解决。消除地方保护主义，建立全国统一的大市场，促进各种生产要素的合理流动。
4.正确界定行业协会和政府的职能，真正实现政社分开
目前，我国的行业协会都必须挂靠在一个行业主管部门，这种现象不仅导致了政府机构与行业协会的双重管理，而且造成了行业协会对政府主管部门的依附性。究其原因在于我国的行政许可法虽然对政府工作的职能、权限、范围进行了规范，但是，在政府与行业协会的关系、政府与行业协会的职能等方面并没有明确的界定。因此，要尽快通过行业协会立法，正确界定行业协会与政府的职能。同时，要进一步推进事业单位改革，妥善解决政府部门所属规划、设计、统计、标准等事业单位的职能与行业协会的职能交叉重复的问题，将行政审查、培训、市场准入、许可证发放、行业标准制定、质量检验与监督检查等职能移交给行业协会来做。要完善行业协会的内部自律机制，妥善解决行业协会领导层矛盾突出、制度不健全，财务管理混乱等问题，为行业协会发展扫清障碍。要合理解决行业协会的经费困难，除合法的收取会费和服务费外，政府部门委托行业协会的工作，可采取购买服务的方式，向行业协会支付合理的费用。此外，政府应当吸收行业协会参与政府经济政策的制定，尤其是在制定涉及行业和企业利益的行业规划、政策法规、市场准入等方面的政策时，应当听取行业协会的意见和建议。
5.加快建立健全社会保障体制，给国有企业以平等竞争的地位
当前和今后一段时间，建立健全社会保障体制是深化国有企业改革亟待完成的最重要工作之一，政府应采取有效措施积极消化和解决旧体制的遗留问题，切实减轻国有企业的社会负担，为国有企业与非国有企业在同一起跑线上平等竞争创造条件。主要应做好以下工作：一是加快社会保障制度改革，建立健全社会保障立法和相关制度，继续分离企业办社会的职能，积极解决社会保障基金收支缺口，提高保险费征缴率，稳定职工在养老、医疗等方面的心理预期。二是尽快完善养老保险制度，切实搞好企业离退休人员养老金的发放工作，确保养老金按时足额发放，坚决清理追缴企业欠费和回收挤占挪用资金。三是加大社会保障资金的监管、监察力度，加强失业保险基金的收缴、管理和运用，同时做好失业救济工作，保证失业下岗职工的基本生活。四是加强对下岗职工的再就业培训，从多方面为下岗职工创造再就业机会，在全社会实施再就业工程，使企业富余人员尽快从企业安置为主转变为社会安置为主。五是补充社会保障基金，可考虑出售部分国有资产作为建立社会保障基金主要资金来源，同时，还可以发行适当数量的长期国债，将筹集到的资金用于补充离退休养老金缺口及下岗职工生活补贴和再就业培训。
6.支持国有企业推进技术创新
企业应成为技术创新的主体，要以市场为导向，从实际出发，确定技术创新的方向、目标和项目，建立企业技术中心等研究和开发机构，并采取有效措施解决企业研究与开发经费投入不足的问题。要继续鼓励有条件的大企业、企业集团建立技术开发中心，并及时对这些中心给予经费上的资助，使它们尽快投入运行并发挥作用。要采取切实可行的措施，支持独立的科研机构进入大公司、大集团，增强企业的研究与开发能力。要积极创造条件支持我国的大型企业集团与国外的跨国公司、世界著名的实验室建立稳定的合作关系。此外，还应制定有效的激励政策，促进科研成果向现实生产力转换，推进高新技术的产业化步伐。要大力培育和招聘富有创新能力的科技人才，对科技人才可实行项目成果奖、新产品新增利润提成、技术折价入股、持有股权等激励措施。有关部门应当实施鼓励技术创新的政策措施，对重要的核心技术，应当采取国家大力支持和企业自主开发相结合的方式；应实行有利于技术创新的财税、金融政策，加快技术创新服务体系建设，大力加强知识产权保护。
7.要按照规模经济的原则组织生产和建设，提高重点产业的生产集中度
一定要尽快制定科学合理的、能够适应国际竞争要求的重点产业和产品的经济规模标准，要在政策上对不符合经济规模标准要求的项目进行严格的限制。在规模经济效益显著的产业，要形成以少数几家大公司、大集团为竞争主体的寡头垄断的市场结构。要使大企业之间围绕市场、中小企业之间围绕大企业开展起有序的竞争。在规模经济效益不显著的产业中，形成以中小企业为主，大中小企业共同发展的竞争格局。要在企业中推行标准化政策和生产许可证制度，严格限制各地新建不符合规模经济要求的企业。要根据各产业的生产技术特点，规定新建企业必须达到的最小经济规模、最低技术标准，凡达不到最小经济规模和最低技术标准的不准进入该产业。要加快投融资管理体制改革，切实赋予大企业、大集团更大的投融资权利，对符合规模经济要求、有利于增强我国产业竞争力的大项目给予重点的支持。要增强大企业、大集团的自我积累、自我扩张能力，使其优势和潜力得到充分的发挥。
8.要积极研究制定中小企业的发展对策，积极引导中小企业的发展
大公司、大集团的发展是离不开中小企业的。大公司、大集团的地位不能取代中小企业的配套作用。要建立起大公司、大集团和广大中小企业之间相互结合，相互依存，相互促进，相互补充，协调发展的合理的企业组织结构。对于那些围绕大公司、大集团开展专业化协作，进行配套生产或服务的广大中小企业要在政策上予以积极的保护和大力扶持。要建立支持中小企业发展的政策体系，从财政政策、金融政策、税收政策等方面支持中小企业向专业化方向发展。要创造有利于中小企业生存与发展的宏观经济环境，维护正常的市场秩序。要发展为中小企业提供各种咨询、培训、信息服务的专业机构，促进中小企业的健康发展。及时发布信息，引导中小企业适时调整生产，促进合理分工。强化法律保障与监督，切实保证大企业与中小企业之间的专业化协作顺利进行。
专栏8—1
山东省深化企业改革的主要途径和方式
2003年12月，为贯彻落实党的十六大精神，进一步优化国有经济布局和结构，山东省人民政府就深化企业改革提出了指导意见，明确对省属国有企业总体上通过六种方式进行改制和调整重组：
一、授权经营
一是对国有资产规模大、经营管理水平高、品牌优势突出、辐射带动力强的大型企业集团公司，按照《山东省人民政府关于印发〈山东省企业国有资产授权经营暂行办法〉的通知》要求实行国有资产授权经营。二是充分发挥现有省属投资公司的作用，同时组建几家省级国有资产经营公司，授权其经营其他省属企业的国有资产。
二、改制
一是整体改制。通过转让存量资产、吸收外资和民间资本等，将资产规模较大的企业改制为股份有限公司或有限责任公司，将资产规模较小的企业改制为有限责任公司或股份合作制企业。二是分块改制。对不宜整体改制的企业，在征得出资人、债权人同意的基础上，实行分块改制。三是对暂不具备改制条件的企业通过租赁、承包、托管等实行国有民营。
三、股权转让
一是采取多种途径和方式优化省属上市公司的股权结构，包括：向外商转让国有股权；向民营企业和混合所有制企业转让国有股权；向公司经营管理人员和员工转让国有股权；采取配股、发行新股形式，降低国有股比重；转让上市公司母公司的国有股权（产权）；上市公司依法回购国有股权。二是通过规范上市、引入外资和国内法人、自然人（包括内部职工）资本等方式，降低国有独资公司以及国有股比重大的有限责任公司和未上市股份有限公司的国有股比重。
四、下放
对适合下放到市、县管理，尤其是分布散、省里管理难度大的国有中小企业，整体划归企业所在市进行改革重组，相应调整其财政、劳动、统计等关系。
五、重组
打破现有行业、部门界限，对产业、产品关联性强、经营领域相近的省属国有企业，通过联合、兼并、划转等多种方式进行资产整合重组，壮大现有优势企业的规模和实力；具备条件的可组建新的大型企业集团。对省直部门所属的基本无资金、无经营场所、无经营活动的“三无”企业，依法予以清理整顿。
六、关闭破产
对长期亏损、资不抵债、扭亏无望以及资源枯竭的省属国有工业企业，争取列入《全国企业兼并破产和职工再就业工作计划》，实行政策性关闭破产；不能列入全国计划、符合破产条件的，依照《破产法》实施破产。
资料来源：《山东省人民政府关于深化省属国有企业改革的意见》（鲁政发〔2003〕62号，2003年12月2日）。
