美国针对冷战后发展中国家导弹武器发展的局势，主要通过四种方式来进行回应：（1）诉诸MTCR规则，利用美国强大的政治、经济和军事实力来防止导弹扩散。为此，美国竭力希望把当代世界拥有导弹技术的重要国家都拉入MTCR架构，使用MTCR规则和美国的影响力切断导弹扩散的来源。（2）运用预防外交，通过“压力政策”和美国所要防范的国家进行谈判，迫使其按照美国的条件停止导弹发展计划，或者阻止这些国家进一步地对外进行导弹扩散。（3）通过“预防性防御”（preventive defense），对这些国家组织新的军事包围，以便在谈判失败之后，根据具体的情况采取军事干预来抑制美国所不希望看到的“威胁升级”。（4）通过威慑手段来吓阻武器扩散之后有可能对美国构成的威胁。大力发展弹道导弹防御计划既是为了避免万一大规模杀伤性武器对美国本土或海外美军的攻击，另一方面，也是为了吓阻这样的攻击。通过TMD和NNM来保卫美国本土、派驻海外的美国前沿部队和美国的盟国，遏止全球反美势力的扩大，并增加美国地区军事干涉主义行动的保险系数。
可以说，冷战结束到21世纪的今天，美国新的全球战略构想和部署已经形成。在国家、区域和全球三个层次上，通过外交、军事和经济实力等各种途径，依靠盟国、友好国家和实行接触与扩展战略的国家，美国已经为美国式和平编织了一张空前庞大的网络，以便能够实现和维持美国主导下的国际和平（Pan-Americana Peace）。TMD和NMD就是这样一种“和平网络”下的重要一环。无论是MTCR的多边导弹出口管制，还是TMD、NMD的美国单方面导弹防御系统，从本质上都是美国在后冷战时代实行防止和控制大规模杀伤性武器扩散，确保美国在国际事务中核心地位的重要手段。
然而，美国这样的反导弹扩散机制只能有助于巩固美国的全球军事霸权，并不能有利于促进建立在多边管制基础上的国际安全。反而增加了反扩散和国际管制机制运作过程中的内在矛盾。
首先，MTCR作为国际导弹技术的控制规制（missile control regime）要想成功地在国际关系中起到管制作用，最关键的，是要实现有关国家之间的合作。国家在某一“问题领域”（issue area）如果需要合作，彼此又能够从合作中经常获益，就自然会形成合作的习惯，发展出可以承载和实现合作的规则、习惯和程序。于是，规制的形成又将使得合作固定化、经常化和稳定化。斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）教授曾将国际机制定义为：“一组隐含的或者明确化的原则、规范、规则和决策程序；在此基础上，汇集行为者在国际关系的某一特定领域内的共同期望。”[13]国际规制理论在1975年首先由约翰·鲁杰（John Ruggie）教授提出后，很快风行于西方国际关系学术界，是分析当代国际关系的一个非常有用而且具有说服力的理论工具。
在不同的国际关系领域中，为了促进合作可以形成不同的国际规制。因此，国际建制本身也可以具有不同的类型。比如，有的国际规制是以多边条约的形式形成的，有的则是单一功能性安排的，有的可以是松散的，有的可以是紧密的。总的来说，国际规制不能脱离规则、规范、原则和程序。[14]MTCR是一种比较典型的功能性安排的国际规制，它没有国际条约的义务规范。但这一点并不妨碍MTCR的作用。因为国际机制本身比国际法要宽松，因而可以在各个不同的问题领域中发展起来，以灵活但固定化的方式，提升国家间的合作，促进每个国家所仰仗的国际秩序的发展。
但是，如何促成国际规制内合作的紧密程度和合作习惯的发展，远比单纯形成一个国际规制更重要。在安全问题上，国际规制的形成和运作本身就很难进行。1982年，罗伯特·杰维斯（Robert Jervis）就曾提出，美苏关系中的核军控谈判的发展并不能说明已经形成了安全规制。他认为安全规制在本质上同经济规制有所不同，可以用在国际政治经济分析上的概念不一定能够运用于国际安全问题上。安全是一种相对的得失，某国在安全上的增强就是另外一个国家在安全上的变弱，双方自我防卫的心理就会随之加强。经济上的获益是绝对的得失，某国在经济上的失利不一定是由另一个国家的得利所引起的。因此，经济问题上的合作和国际机制相对容易建立，而安全问题上，由于所设计的利益往往过于敏感和对国家利益的触动过于直接，安全领域的国际规制就很难建立。在安全方面，要计算出得与失是很困难的，而且也往往有太多的主观因素。外来威胁或生存危机本来就是一种主观判断。[15]
在增强国际规制作用的过程中，为了加强合作，国际规制理论通常会强调几个方面的因素：首先是精英认同，即国家的执政和决策人员彼此相互认同，认同机制下的规则、目标和程序，并以此来进行合作；其次是将国家利益与充分的参与国际行为相结合，尽可能地争取国际支持，在强调国际合作中发展国家利益；第三是国际规制所需要解决的问题，问题本身解决的难易程度；第四是国家处理问题的能力；第五是国际规制中的组织结构。[16]
在现有MTCR的运作安排中，上述几个方面事实上都存在着问题。比如，对MTCR的管制原则。在美国的压力下，1998年5月俄罗斯通过了“俄联邦出口管制法”。但俄罗斯与美国在有关导弹出口问题上的摩擦和分歧并没有能够完全解决。有报道说，美国一直在指责俄罗斯的有关公司向中东国家出口导弹技术。在对伊拉克的态度问题上，美俄之间更是存在着尖锐的分歧。1998年11月，美国为了伊拉克的武器核查问题再度轰炸了伊拉克，但俄罗斯对此一直持强烈的反对态度。1999年12月美俄之间还爆发了有关伊拉克石油运输船只检查的风波。2000年4月中旬，俄罗斯在两度受到美国强行扣押运油船只之后向波斯湾派出了军舰以示强烈不满。中国与美国近来在中国与利比亚的导弹技术合作方面也一直存在着严重分歧。在这种情况下，如果中俄两国与美国在NMD问题上的矛盾不断扩大，美国一意孤行地作出NMD的部署决定的话，三方在MTCR问题上的合作将会进一步松散而不是加强。
客观上来说，现有的MTCR的管制规制与国际核军控基本上是一致的，都是属于对大规模杀伤性武器的控制与管制架构。如果美国导弹防御系统一旦投入部署，势必在导弹武器管制方面产生两个新问题：一是对现有导弹所建立起来的武器管制机制，其中包括美俄削减战略武器条约和削减欧洲中程导弹条约将如何具体执行；二是如何对新建立起来的导弹防御系统进行国际管制。[17]就第一个问题而言，NMD完全违背了现有国际军控架构，背离了能够推进国际武器管制机制发展的基本目标，例如阻止军备竞赛、保障战略平衡以及推进在促进合作基础上的国际反大规模杀伤性武器扩散运动。就第二个问题而言，NMD必然破坏MTCR为代表的导弹技术管制的基本规则与目标。因为国际社会组成MTCR，不单单是为了防止导弹技术对发展中国家的扩散问题，也包括如何在现有成员国之间、或者导弹技术转让敏感国家之间加强技术管制的问题。这是MTCR规则所强调的。但是，美国单方面发展导弹防御技术，并且将扩散到日本等东亚国家，甚至想扩散到中国台湾，这样的新的导弹技术扩散，应不应该是MTCR，或者新的国际反扩散机制所应该防止和管制的对象？否则，那就是美国在“只许州官放火，不许百姓点灯”。
美国导弹防御计划对MTCR的最大的破坏是它违背了导弹武器管制的初衷。二战后，美苏（俄）之间的任何军控协议以及国际社会所支持的军控架构，都是为了保障当事各方的安全，建立稳定的军备关系以及降低战争的风险，任何武器管制的基本目的也都是为了实现抑制军备竞赛和在军备规模的较低层次上维持战略平衡。
在这四个方面的“和平网络”再造过程中，美国总是以实力原则为先，坚持“权力政治”所处的核心地位。同时，美国也强调制度主义，希望通过北约、NPT机制、全面核禁试机制等制度性的安排，减少美国在国际安全与和平问题上总是一马当先的成本，降低完全以美国实力来重建和巩固国际体系的代价。当美国坚持以制度主义和多边安排来塑造国际和平时，这就是通常所说的美国的“柔性霸权”——美国愿意同西方盟国和听话的国家分享原则和利益。而当美国注重实力优势来推动国际事务发展，实行“硬式霸权”，甚至不惜公然糟蹋美国自己所拥护和倡导的在核军控和核裁军领域内的多边主义和制度主义，将TMD和NMD凌驾于现有的国际军控架构之上时，“美国主导下的国际和平”的特点就显得尤为突出。无论是“柔性霸权”还是“硬式霸权”，美国在当代国际关系中的霸权行径，力图建立所谓“霸权和平”的意图和战略都已经昭然若揭。
但是，以NMD和MTCR相结合的手段自90年代以来并没有真正实现国际和平中导弹扩散问题的解决。地区局势的紧张和各国自身安全利益的需要，是导致导弹扩散，或者有关国家争相研发自己的导弹计划的重要原因。降低地区安全的紧张，单纯依靠出口管制，从降低战争手段的角度来说，固然会有一定的抑制力，但却决不是解决问题的最后途径。此外，地区纷争具有相当复杂的背景，夹杂了宗教、种族和历史等各种各样的原因。在中东、海湾地区、非洲、东北亚等地区安全局势依然存在着紧张关系的地区，导弹扩散并不是提高军事对峙程度或者引发局部冲突的直接诱因。减少地区冲突的危险性，不但需要通过加强谈判、对话来增进接触，通过信心建立措施来缓和军事紧张，更需要一个较为长期的、宽松的地区和国际环境，带动争端各方在加强交流与合作的基础上，逐步消除冲突的导火线。因此，地区紧张局势的化解，最重要的是推动政治解决的方案，形成政治和解和共同发展的稳定局面。
在这个过程中，承认和正视有关国家基本的国防建设需要，在适当的范围内允许这些国家保持自身国家安全所需要的相应军事力量，同样也是推动政治和解和政治解决方案出台的一个重要因素。国防力量的正当发展，不仅有助于有关国家为政治对话与和解创造信心基础，更有助于在一个地区权力平衡的现实构架下达成能够兼顾各方利益在内的一个长期的解决办法。自70年代末以来，中东局势和阿以冲突从总的方面来说，不断趋向于稳定，这虽然与阿以之间的和平进程的发展有关，但也同阿以之间基本上处于实力均衡状态有关。叙利亚发展自身导弹能力的努力，不仅同中东局势难以彻底解决有关，也同各方在军事力量上的各自发展的基本局势有关。目前的、一般估计是叙利亚拥有400—600枚战术导弹，其导弹类型包括：飞毛腿B型和C型、SS-21或有可能是M-9，一个“飞毛腿”装配厂等等。但以色列的核武器技术，是其周边国家扩军的最大刺激。以埃及为首的阿拉伯国家在90年代一致认为，即使解决了被占领土、难民、水资源等问题，只要以色列继续拥有核武器，也不可能实现地区的安全保障。在与以色列的所有对话中，阿拉伯国家都把“核垄断”问题联系起来。以色列迄今还没有实现与阿拉伯国家就建立中东无核区问题作出承诺。为此，中东各国都将国内生产总值的7%用于国防开支。阿以冲突长期无法解决，导致中东成为扩军的突出地区这一局面始终得不到扭转。
在弥合地区国家间分歧和冲突的前提下，限制高科技武器的出口，对维持地区安全和防止导弹技术扩散具有相当作用。但是，美国出于其全球战略的需要，在出口管制方面常常采取双重标准。对在美国全球战略地位中地位较低或不按照美国指挥棒走的国家，美国执行的是严格的出口管制，甚至制裁措施，大此不惜削弱这些国家的正当防御需要。而对美国的传统盟友，美国却执行的是军事技术扶持和偏袒政策。对其导弹技术发展不仅纵容，而且还给予充分的技术合作。美国这一政策的结果导致了地区力量的失衡，刺激了其他国家采取相应的对抗政策。其结果，美国一方面通过不负责任的军售政策为其地区友邦输血打气；另一方面，又通过MTCR加强敏感技术出口管制，以其自身的出口管制规则强行要求其他国家跟随美国。1991年海湾战争后很短时间内，美国已宣布向中东地区8个国家出售240亿美元的先进武器。其中包括在过去的军控谈判中已被美国自己标明为用于“发动突然袭击和进行大规模进攻性行动”的5种主要武器和一些高科技武器。这种情况无疑是伊拉克武器核查工作得不到伊拉克政府合作的重要原因之一。[18]2000年4月，美国向埃及出售了空对地导弹。目前，美国一年的武器出口总值为270亿美元，其中一半以上出口中东地区。中东和平进程之所以迟迟得不到解决，是由多方面原因造成的。除了以色列政局主导阿以和谈以及和谈长期化使得敌对意识重新抬头这两大因素之外，美国在裁军和军控上在中东实行双重标准，是阻碍中东和平进程的第三大障碍。
总之，TMD、NMD和MTCR之间必然存在着内在的、不可克服的冲突关系。一方面，MTCR设立的原则是为了加强国际社会在导弹防扩散领域的合作。这一点代表了后冷战时代国际安全的基本要求，也体现了各国共同的安全利益。除此之外，MTCR也代表了要将各国原有的、可以自主决定的安全利益同样列为MTCR管制对象的国际努力。但是，任何国际规制的出现和运作，都是一个自然发展和提升各国共识的过程。MTCR的规范作用与各国所承诺的义务之间应该保持一致，但是，这并不意味着国际规制就可以剥夺各国按照自己的法律和原则、在与MTCR规则并不冲突的情况下的政策选择。但是，现有MTCR的运作机制基本上是以美国的强权来维持的，美国将自己的国内导弹技术的出口管制原则依靠自己的威势强加给有关国家。其结果是，由于MTCR的存在，各国正当的安全利益必须有个基本条件，那就是“正当性”的定义必须符合美国对核技术和导弹技术以自己的标准防扩散的关注和政策。这是MTCR运作过程中，美国与俄罗斯和中国等国一直出现纷争的根本原因。
当美国与俄罗斯和中国的大国关系趋向于稳定与建设性的合作时，这种内在的紧张关系往往由于大国间关系的比较融洽的气氛以及共同利益的发展而得到抑制，因而在MTCR问题上合作就会大于竞争。例如，美国在1991年和1993年两度对中国进行导弹出口违禁制裁。1995—1999年，西方媒体虽然也有不少有关这方面的报道，但美国并没有对中国作出这样的制裁。
当美国致力于推行MTCR规制时，同样必须存在着一个基本条件，那就是美国希望各国在导弹技术防扩散问题上的合作必须以不排斥或者损害其他各国的安全利益为基础。否则，国家间关系的紧张和战略利益的相互对立，只能造成在MTCR问题上认同的流失，并迫使各国转而寻求自主的安全政策，导弹防扩散领域的国际合作就无法得到基本的保障。TMD以及NMD的研制、甚至部署，明显地以美国自己的利益标准和政策目标排斥和损害其他国家正当的安全利益。它们不仅将破坏有关国家之间战略与安全合作的基础，也将在美国片面打破全球战略平衡的同时人为扩大各国间政策的对立，削弱为了一个共同的反导弹扩散的国际规制而可以凝聚起的国内政治共识，削弱各国对MTCR所承担的义务。一旦NMD的部署激发新的一轮军备竞赛，导致国际军控和防扩散事业瘫痪，MTCR只能重新退回到纯西方国家间导弹防扩散建构的老路上去。
注释
①Deborah A。Ozga，“A Chronology of the Missile Technology Controt Regime，”p。13.
②有关MTCR的The Guidelines ofr Sensitive Missile Relevant Transfer，请参见The Arms Control Reporter 1993，pp。706.D3—D4.
③The Missile Technology Control Regime：An Information Paper；Question A；http：//projects。sipri，se/expcon/mtcr_informationpaper。htm，p。1.
④通常核弹头都会超过500公斤，而300公里是一般使用核武器攻击所需要的安全距离。
⑤Gary K。Bertsch，ed。，Controlling East-West Trade and Technology Transfer，Durham，North Carolina：Duke University Press，1988.
⑥US Arms Control and Disarmament Agency，“Commonly Asked Questions on the MTCR，”pp。4—5.
⑦MTCR的“遵从国”虽然不是MTCR的正式成员国，但按照规定必须提出书面声明接受MTCR的规则约束，并在得到MTCR的年会讨论后方能正式确立为MTCR“遵从国”的地位。遵从国无权参加MTCR的年会，但是，成员国愿意与“遵从国”进行对话和协商。“遵从国”制度的设立，是MICR“弹性”工作程序的一个标志。
⑧郑瑞耀：《飞弹科技管制建制的运用与发展》，载于台湾《美欧季刊》，1999年第13卷第4期，第374页。
⑨有关中美MTCR争论和中国成为MTCR遵从国的具体过程，请参见Bingham Kennedy，Jr。，“Curbing Chinese Missile Sales：From Imposing to Negotiating Chinas Adherence to the MICR，”Journal of Northeastern Asian Studies，Vol。XV，No。1，Spring 1996，pp。51—68.
⑩Shirley A。Ken，“Chinese Proliferation of Weapons of Mass Destruction：Current Policy Issues，”CRS Issue Brief，August 27，1998，p。2.
[11]中国外交部新闻发言人1999年6月22日的答记者问。《人民日报》，1999年6月23日，第5版。
[12]郑瑞耀：《飞弹科技管制建制的运用与发展》，载于台湾《美欧季刊》，1999年冬季号，第396页。
[13]Stephen D。Krasner，“Structural Causes and Regime Consequences：Regimes as Intervening Variables，”in Stephen D。Krasner，ed。，International Regime，Ithaca，N。Y。：Cornell University Press，1983，p。2.
[14]有关国际建制的分类，请参见Jack Donnelly，“International Human Rights：A Regime Analysis”，International Organization，Vol。40，No。3，Summer 1986，pp。599—621.
[15]Robert Jervis，“Security Regimes，”International Organization，Vol。36，No。2，Spring 1982，pp。357—378.
[16]Stephan Haggard and Beth A。Simmons，“Theories of International Regimes，”International Organization，Vol。41，No。3，Summer 1987，pp。496—498.
[17]林碧绍：《武器管制的回顾与展望》，载于《美欧季刊》，1997年秋季号，第12卷，第3期，第21页。
[18]顾德欣、牛永军主编：《核幽灵的震荡》，国防大学出版社1999年版，第258页。
