中国古代的政治形态曾经过贵族政治形态、君主政治形态，而到近代逐步向民主政治形态转化。这三种政治形态是一个历史发展的必然进程。由一种政治形态变为另一种政治形态有一段较长的历史过渡阶段，也就是文化整合的阶段。秦代建立的大帝国实行的君主专制的政治体制便是由贵族政治形态向君主政治形态的转变。按照泰勒（Tyldr，SirEdwaidBurmett）关于文化的定义来说，政治制度也是属于文化的一种，这便是制度文化。秦代建立的不同于三代（夏商周）的全新的政治体制，即废除封建（即周的封土建国）而建立在中央实行三公九卿制、在地方实行郡县制的政治制度，开始了中国政治制度史的第二个时期，即君主专制的政治体制。这种体制在中国历史上发生了重大的影响，所谓两千年以来的政治制度秦政也，百代都行秦政法之谓也。继秦而后的汉代统治者，对秦的政体只是作了些修补，基本是沿用了秦制。所以，有论者便认为是“汉承秦制”。对这一方面的研究，从司马迁提出秦“世异变，成功大”以后，历代政治家、思想家都经过历久不衰的论述。汉之贾谊的《过秦论》、司马迁的《六国年表》，唐柳宗元的《封建论》，明王夫之的《读通鉴论》以及章太炎的《秦政记》、《秦献记》及至现代之史家对其意义的论述夥矣。这种政治体制的变化乃是社会生产力发展的必然结果，其提出也就是学术的导向较早地便出现在学者包括政治家及其他学者的言论及著作中了。
（一）君主政治的学术讨论
宋人苏洵曾说过：事有必至，理有固然。月晕而风，础润而雨。能够见微知著者惟天下之静者。中国古代的政治体制由贵族政治而变为君主政治，有一个过程。对于这个过程，能见微知著的，是那些经常对社会政治形势进行分析研究思考的政治家和学者。
中国古代自从有文字记载的历史，一开始便将王放在了很高的地位。在商周时，将王作为神的委托人来看。“殷人尊神，率民以事神”。这个神，便是上帝。所以，关于风、雨、雷、电以及丰年、歉年、征伐、病痛等，都要向上帝请示，那便是卜。卜辞中充斥的便是这些问题。汤伐桀时便说：“夏多罪，天命殛之”，“夏氏有罪，予畏上帝，不敢不正”。“今朕必往，尔尚辅予一人”。提出了要帮助他一人。盘庚迁殷的训词上中下三篇，都是说迁殷是符合上帝的意思的。迁殷后，“肆上帝将复我高祖之德，乱越我家”。乱，治也。
周人敬天。周公很鲜明地将天命无常的理论发挥到了周人有天命以代殷。他指出，“夏不适逸”，所以天“乃命尔先祖成汤革夏”。后来你们不行了，“我有周佑命，将天明威，致王罚，殷命终于帝”。以后，天命思想便在周的文件中不断出现。
商周的王是帝、天的代表，代表天来统治下民的，因此对民便有无限权威。于是，西周后的思想家对王便作出了解释。荀子指出：“臣诸侯者曰王”，“令行于诸夏之国谓之王”。《战国策·秦策》中说：“王，有天下也。”《春秋繁露》中说：
古之造文者，三画而连其中，谓之王。三画者，天地与人也，而连其中者，通其道也。
春秋以后乃至战国，周王的权力受到极大挑战。《左传》僖公四年，齐侯因为楚国“尔贡苞茅不入，王祭不共，无以缩酒”而率诸侯之师予以征讨。这是不贡的事例。还有“王夺郑伯政，郑伯不朝”的不朝事例。不贡不朝，王权何在？不仅周王室的权力受到挑战，各诸侯国内部的诸侯王的权力更受到了挑战。在郑国便有共叔段与庄公的争权，以致郑大夫公子吕说：“国不堪二”，就是说国中不能有两个中心。周王室的权威式微，于是大国并小国，由春秋而七雄；诸侯国内部王之权威下降，于是大夫专权谋政。这就形成了诸侯混乱的局面。如何使这种局面得以结束？学者针对这种状况提出了统一的理念，而加强王权，维护君主的绝对权威，则成为统一后的必然选择。
晋国勃靼是说：“事君不二是谓臣，好恶不易是谓君。君君臣臣，是谓明训”。楚克黄认为：“弃君之命，谁独爱之。君，天也。天可逃乎？”
管子在对君的评价中认为，“君之所以为君者，赏罚以为君”。在君的主导下，“百吏在朝，君乃出令，布宪于国”。已经提出了以君为统驭的中央百官的思想。而且“天子”只能是一个“使天下两天子，天下不可理也”。对君主专制及君主权威论述得较充分的是墨子和韩非。墨子指出：
天下之所以乱者，生于无所长。是故，选天下之贤可者，立以为天子。天子立，以其力为未足，又选择天下之贤可者，置之以为三公。天子、三公既以立，以天下为博大，远国异士之民，是非利害之辩，不可一二而明知，故画分万国，立诸侯国君。诸侯国君已立，以其力未足，又选择其国之贤可者，置之以为正长。正长既已具，天子以政于天下之百姓。言曰：闻善而不善，皆以告其上。上之所是，必皆是之；所非，必皆非之……乡长之所是，必皆是之；乡长之所非，必皆非之。
由天子的中央到诸侯到最基层的乡里，一级服从一级，而且是绝对的服从。中央有三公，“左右将军、大夫”，诸侯国到乡里，是一个系统的专制制度。应该说，墨子所说的诸侯国同周所建的诸侯国已经是有些不同了。
法家的商鞅不赞成复古，在他和甘龙、杜挚的辩论中已经表示得很明白了。他主张君主实行法治。韩非也是主张实行君主专制的，他不但给君主提出了法治的思想，又提出了势和术的思想，将慎到、申不害的思想糅合进去，使君主在统驭群臣中，多些威严，并通过多使阴谋、机诈与权术，使君主增加些神秘感，使臣下手足无措，以便于统治。
儒、道两家，针对当时的战乱，希望有一个结束，一家要尊王，一家要无为而无不为。儒家则更多地提出了关于建设一个理想社会的全盘方案，有孔子的仁政，孟子的义，荀子的礼治。这是建成治世的理论，在乱世，在未治之世，是没有人看得上的。这也是儒道不行于战国，而行于统一以后的汉朝，并在汉以后久盛不衰而与其他学说互相渗透的原因。
吕不韦是秦统一后的政治蓝图的绘制者。其他学者所指的后战国是茫然的。他们不知道谁将统一六国。吕不韦虽是个商人，但他是一位儒商，也是一位具有政治远见的学者型的商人和政治家。他“奇货可居”一语道破了最后统一者是秦国。他做了秦国三代相邦，在秦统一前夕，他主编了《吕氏春秋》，便是从政体、国体以及经济、文化、军事各方面为统一以后的秦国的治国来设计的。《汉书·艺文志》将《吕氏春秋》归入杂家。这本书的杂是杂采诸子学说，而加以系统化。它以道家为标的，以忠义为品格。在《有始览》中它以阴阳家的学说，阐述天地之始及人与自然的关系。在《应同》中用“五德终始”观点来说明秦得天下的必然性。但是，秦得天下以后，建立一个什么样的国家呢？在《贵公》中他说：“昔先圣王之治天下也必先公，公则天下平矣。”“天下非一人之天下也，天下之天下也”。在《顺民》中，他指出“先王先顺民心”。在《务本》中说：“宗庙之本在于民”。他让君主无为。《分职》中说：“君也者处虚”。《君守》认为“善为君者无识，其次无事”。“大圣无事而千官尽能”。《博志》中说，“天子不处全，不处极，不处虚”。他反对君主专权自用，在《骄志》中说“亡国之主必自骄，必自智，必轻物。自骄则简士，自智则专独，轻物则无备。”这便是将君主的权力给予必要的约束，让大臣们能够自立地去处理日常事务。他把民的地位提高了。这是儒道的基本思想。这些主张不但同法家不同，而且自然地同接受了法家思想，而个人性格又专独、好大喜功、猜忌心极重的秦始皇帝根本不同。这也是后来秦始皇帝要他交出相权迫他自杀的思想上的分歧的成因，但有一点，秦始皇帝还是接受了阴阳五行的思想。
从以上来看，无论是政治家还是学者，对后战国的社会政治制度均提出过设想。他们提出的政治制度的概括的朦胧的设计，这便是中央——地方——基层的组织蓝图。中央当然是以君主为中心了。但是这种政治是君主专制呢，还是君主民主呢，或是君主无为呢？这是学者们的分歧。这便是由贵族政治到君主政治转变的过程。在君主政治中核心人物的君主怎样去治国，虽然儒墨道法各有说法，但最后还是法家与墨家取得了优势，君主专制成了秦朝的治国的基本思想。这种思想形成了一种定势，一直延续了两千多年，虽然各朝的程度不同。
（二）君主政体的早期实践
秦始皇帝二十六年（前221），东方六国最后一国——齐国被秦灭亡，秦王政召集大臣商议国体政体大事。对这位年富力强功绩显赫的秦王政，大臣们的敬畏之态是在自然之中的。秦始皇帝接受了并适当地改变了丞相绾、御史大夫？廷尉斯的“泰皇”的建议，改称皇帝。为了二世三世承续下去而称始皇帝。他还确定了君主专制的国体。他以终始五德之传为依据，制订了行政法规的一些基本原则：数以六为纪，尚黑之类。在政体建设中，他也遇到了十字路口的选择。丞相王绾等的意见是“请立诸子”，实行古代的封建制。廷尉李斯则提出了“置诸侯不便”，“皆为郡县”的主张。秦始皇帝从总结历史的经验出发，认为“天下共苦战斗不休，以为侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也。而求其宁息，岂不难哉。廷尉议是。”于是，分天下为三十六郡。郡置守、尉、监。这便是由此而确定的秦之政体，即传之两千多年而被政治家所赞扬的郡县制。
郡县制同中央集权的君主专制是一个事情的两个方面。它们同为君主独裁政治服务的。在中央以三公九卿制度为契机，由皇帝来作最后的裁决，而且三公九卿的任免皆在皇帝。也就是说，第一，皇帝掌握着公卿的任免权，所以公卿也只能以皇帝的马首是瞻，为皇帝负责，为皇权的利益服务。第二，皇帝具有对国家决策的最终决定权，公卿们的主张最终是以皇帝的主张为终结的。在这种制度下，民的生存，便决定于皇帝的眷顾了。所以在古代的民，也就只能盼望有一位好皇帝。
秦始皇帝所建立的中央政府机构，在班固的《汉书·百官公卿表》中有较系统的记录。为了下面论述方便，简钞于此。
相国、丞相，皆秦官，掌丞天子助理万机。
大尉、秦官，掌武事。太尉，在秦昭王时名为国尉，白起在昭王十四年（前293）迁为国尉。《正义》曰：言太尉。秦始皇作为秦王时也曾以尉缭为国尉。《正义》曰：后汉太尉、大将军之比。所以此当为国尉。
御史大夫，秦官，掌副丞相。
奉常，秦官，掌宗庙礼仪。
前后左右将军，皆周末官，秦因之，位上卿。
郎中令，秦官，掌宫殿掖门户。
卫尉，秦官，掌宫门卫屯兵。
太仆，秦官，掌舆马。
廷尉，秦官，掌刑辟。
典客，秦官，掌诸侯归义蛮夷。
宗正，秦官，掌亲属。
治粟内史，秦官，掌谷货。
少府，秦官，掌山海地泽之税，以给供养。
中尉，秦官，掌缴循京师。
将作少府，秦官，掌治宫室。
詹事，秦官，掌皇后、太子家。
将行，秦官。应劭曰：皇后卿也。
典属国，秦官，掌蛮夷降者。
内史，周官，秦因之，掌治京师。
主爵中尉，秦官，掌列侯。
护军都尉，秦官。
侍中、左右曹诸吏、散骑、中常待皆加官，所加或列侯、将军、卿大夫、将、都尉、尚书、太医、太宫令至郎中，亡员，多数十人。给事中亦加官，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应时，位次中常待。中黄门有给事门，位从将大夫。皆秦制。
爵，一级曰公士，二上造，三簪袅，四不更，五大夫，六官大夫，七公大夫，八公乘，九五大夫，十左庶长，十一右庶长，十二左更，十三中更，十四右更，十五少上造，十六大上造，十七驷车庶长，十八大庶长，十九关内侯，二十彻侯。皆秦制，以赏功劳。
以上秦中央各部门长官除过爵位外，共十八个行政单位，不是九个。其实，九，数之极也，并不是指只有九个行政部门。这是中央的行政组织。
地方有郡守，秦官，掌治其郡。郡尉，秦官，掌佐守典武职甲卒。关都尉，秦官。县令、长，皆秦官，掌治其县，皆有丞尉。县下有亭、乡长。
这便是秦的中央官署以及地方政权的序列。这种制度，从秦以后两千余年，在中国的中央及地方政权制度上大抵如是，虽然历代都有改革及名称的不同。这种制度，虽然是为君主集权服务的，但是它改变了殷周的以血缘关系任官的制度，给真正的有才能的人开启了仕途。虽然说这种开启是有限的，但是终究是一种进步。它比那种因贵族血缘便可以董理一方，而不论其智愚的贵族政治要进步一些了。有能的才智之士、具有仁心之士出仕，对社会进步、文化发展、人民安乐，总还是有助力的。当然，君主的贤愚善恶又当别论了。秦始皇帝怎么样呢？班固将他列入了中下之流。班固说：“齐桓公，管仲相之则霸，竖貂辅之则乱。可与为善，可与为恶，是谓中人”。齐桓公被列为中中之流。都是可为善亦可为恶的人，而始皇帝又逊于桓公一等，与其先公昭襄王、秦惠王及孝公、献公为一等。这种列序秦始皇帝大约也是同意的。因为他所继承和完成的便是秦由献、孝各公王开启以后的事业。他所推行的郡县制与中央集权制则更发展了自己的先公先王的事业。
（三）君主制辅以分封制
秦朝是一个短命的王朝。汉朝继秦以后实行了并且补充和发展了秦的政体。班固提出：“秦兼天下，建皇帝之号，立百官之职。汉因循而不革，明简易，随时宜也，其后颇有所改”。这便是说，汉代是继承了秦朝所定的国体，而在政体上大致因秦，但作了一些调整。
汉代作了那些调整呢？更改官名的不计。
在三公之上，置太师、太傅、太保。太傅，古官，高后元年（前187）初置，位在三公上。太师、太保，皆古官，平帝元始元年（公元1年）皆初置，太师位在太傅上，太保次太傅。三太之位，不过是“参太子，坐而议政”，不是实缺。
前后左右将军，汉不常置，或有前后，或有左右，皆掌兵及四夷。
诸卿（即所谓的九卿）增减的列以下。
太子太傅、少傅，古官。
水衡都尉，武帝元鼎二年（前115）初置，掌上林苑，有五丞。司隶校尉，周官，武帝征和四年（前89）初置。
八校尉，即城门校尉，掌京师域门屯兵；中垒校尉，掌北军垒门内，外掌西域；屯骑校尉，掌骑士；步兵校尉，掌上林屯兵；越骑校尉，掌越骑；长水校尉，掌长水宣曲胡骑；胡骑校尉，掌池阳胡骑，不常置；射击校尉，掌待诏射声士；虎贲校尉，掌轻车。皆武帝初。
奉车都尉，掌御乘舆车；驸马都尉，掌驸马；皆武帝初置。
关都尉，秦官。农都尉、属国都尉，皆武帝初置。
诸侯王，高帝初置，掌治其国。有太傅辅王。内史治国民，中尉掌武职，丞相统众官，群卿大夫都官如汉朝。
这便是汉代的中央集权下的政体。将汉代的政体同秦人的政体相比较，可以看出以下几点异同来。
第一，秦汉王朝的百官，都从古官中选择了一些官职，来补充百官之数。秦之所用古官有周官内史，前后左右将军等；汉之所用古官除了秦官以外，有古官太师、太傅、太保、太子太傅、少傅、司隶校尉等。这一方面说明了从制度文化来看，不但汉代继承着秦代的制度，而且秦汉都从古代制度文化中汲取着营养，来丰富本朝的制度文化。另一方面也可以看到，汉代除了基本上全盘接受了秦代的政治制度外，还从古官中汲取了更多的制度文化部分，以弥补秦代官制之不足。这说明，汉代在设官时，更趋向复古。
第二，秦代采用的古官（即周官）多为实职，如内史、前后左右将军。汉代所采用的古官，基本是坐而议政的虚官，虽然给的级别挺高，但终是顾问委员会一类的动口不动手的官员。如太师、太傅、太保、太子太傅、少傅之类。
第三，汉代所新增的职官，主要是便于在行政与军事上管理得更为细密一些，如八校尉，掌管京师城门屯兵，但是分工更细；将内史地改为左冯翊、右扶风、京兆尹，是为三辅。这表明，汉因秦制，但是在许多地方分工更细，管理更加严密，更有利于巩固中集权，也使中央管理起来更加灵活。这是汉代对中央集权的一些调整，目的在于便于管理，以便于政府职能部门的灵活运转，从而有效地加强中央的行政手段。
以上三点，无论是采用古官以补充现时的官僚体系还是新增职官部门，都是在加强中央集权这方面的措施。下面我们将要着重地研究的第四个方面，便是汉代一反秦代不要封建而采取的分封诸侯田，也就是行政上的双轨制。
秦王朝建立以后，是实行封建制即封土建国，还是实行郡县制，在其统治集团的高层是有不同意见的。《史记·秦始皇本纪》中记载的二十六年王绾的意见和李斯的反对意见及最后秦始皇帝的拍板定案，看起来似乎很轻松，但在讨论过程中其争论的激烈自在不言中。这种讨论不过是对用什么样的政治制度来维护新王朝的长治久安的方法问题而已。双方的目的都在于对新王朝表示忠诚。王绾等人也并不是全面推行封建制，而仅提出“燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子”。是希望在东部的山东及东北的河北、辽东及南方一带，封诸子，以与中原（陕西咸阳）相呼应，以巩固新的王朝。这个建议虽被否决了，王绾仍然当他的丞相。始皇帝二十八年（前219），始皇帝东巡，琅邪立碑，王绾仍然名列碑上。可见这次讨论虽然激烈，但并不像1974年评法批儒所上纲的路线斗争。
始皇帝未封王。秦亡后项羽入关，却一改秦制，大封其王：
项羽自立西楚霸王，都鼓城（江苏徐州），王梁、楚地九郡。
刘邦为汉王，都南郑，王巴蜀。
章邯为雍王，都废丘（今陕西兴平东），据咸阳以西。
司马欣为塞王，都栎阳（今西安市阎良区），据咸阳以东。
董翳为翟王，都高奴（今陕西延安东北），据上郡。
其余张耳、陈余、魏豹等14名在反秦中建功立业的将领也分别封王。
项羽的分封，是为反秦，所以制度上也有别于秦，采取了封建制。而且在当时形势下，六国贵族借陈胜、吴广之发难而同时起兵反秦，使秦末农民的抗秦斗争，很快变成了六国势力或借六国贵族的影响形成的六国反秦斗争。他们的目的是复国。在这种形势下，无论谁成功了，都只能实行封王的办法，这是顺理成章的、谁也无法阻止的，也是无可非议的。
项羽之后，刘汉王朝继立。刘邦当然首先遇到的是政治体制问题。他接受了秦的郡县制，但同时又对之予以修正，用分封王、侯为补充郡县制所带来的不足。郡县制可不论，下面主要讨论分封制的必要及后果。
汉朝所封的王有两类，一为异姓王，一为同姓王。异姓王的产生在秦楚之际，建国先后不一，皆汉王所封。到刘邦即位后异姓王尚有八王：韩王信，韩襄王之后，汉王二年封，王颍川，据今河南东部；赵王张耳，汉王四年立，五年死后，其子张敖嗣立，据今河北南部及河南东北一带；淮南王黥布，汉王四年封，都六，据今安徽中部、江西北部、河南东南等地；楚王韩信，汉王四年请自立，尽有全齐之地；梁王彭越，汉王五年封，据今山东西部及河南东北部；燕王，先是臧荼，原为项羽立，后归汉，汉王五年反，高祖改立卢绾为燕王，据今河北北部及东北；长沙王吴芮，汉五年以长沙、豫章、象郡、桂林、南海为长沙王地；闽粤王亡诸，汉王五年，立为闽粤王，勾践之后。此八王与项羽所立十八王，有相同的地方，也是权宜之计。异姓王既是权宜之计，自然不容于汉，逐步被同姓王所取代，“讫于孝文，异姓尽矣”。异姓在汉初的寿命仅三四十年时间。刘姓卧榻之旁岂容他人酣睡，异姓王之短命也就是必然的了。
汉代所封的同姓诸王的兴废，《汉书·诸侯王表》有详细的叙述。
汉兴之初，海内新定，同姓寡少，惩戒亡秦孤立之败，于是剖袭疆土，立二等之爵，功臣侯者百有余邑，尊王子弟，大启九国。自雁门以东尽辽阳，为燕、代。常山以南，太行左转，度河、济，渐于海，为齐、赵。觳、泗以往，奄有龟、蒙，为梁、楚。东带江、湖，薄会稽为荆吴。北界淮濒，略庐、衡，为淮南。波汉之阳，九嶷，为长沙。诸侯比境，周而三垂，外接胡越。天子自有三河、东郡、颍川、南阳，自江陵以西至巴蜀，北自云中至陇西，与京师内史几十五郡，公主、列侯颇邑其中。而藩国大者夸州兼郡，连城数十，宫室百官同制京师，可谓矫枉过其正矣……文帝采贾生之议，分齐、赵。景帝用晁错之计，削吴、楚。武帝施主父之策，下推恩之令，使诸侯王得分户邑以封子弟，不行黜陟，而藩国自析。自此以来，齐分为七，赵分为六，梁分为五，淮南分为三。皇子始立者，大国不过十余城。长沙、燕、代虽有旧名，皆无南北边矣。景遭七国之难，抑损诸侯，减黜其官。武有衡山、淮南有谋，作左官之律，设附益之法，诸侯惟得衣食税租，不与政事。至于哀、平之际，皆继体苗裔，亲属疏远，生于帷墙之中，不为士民所尊，势与富室无异。
这说明，从高祖封同姓王开始，各诸侯国内的行政系统就与汉朝廷相同了。经过汉景帝的削藩，汉武帝的推恩令，减损官员，诸侯王就只能收当地的租税了，不管本王国的政事。到了哀帝、平帝时，这些诸侯王仅成了当地的富户而已。其真正有权的时间也不足百年。刘邦在遗言中所说的“非刘氏而王者，天下共诛之”，封了同姓王后，时间长了，便出了弊病，所以他的子孙们便想办法来抑制侯王，使之不能与中央政府分庭抗礼。也就是说，他们可以有钱，但不能有权。
综上述，可见汉代的地方行政组织在高祖后一个相当长的时间里，实行的是郡、县、乡、亭、里与国、侯互相并行的双轨制。往后百年之间，国、侯的权力逐步弱化，而仅成了食税租者。汉初封王，是有鉴于秦的不封王，以致“内无骨肉本根之辅，外亡尺土藩翼之卫。陈吴奋起白挺，刘项随而毙之”。这便是汉对秦的政体的最大最重要的调整和补充。从实践来看，这种制度在巩固初期的刘汉政权的过程中还是起了作用的。典型的便是齐王与太尉周勃、丞相陈平联合，及时地平息了诸吕之乱，避免了一次刘汉政权的危机。至于后来，王国的削弱，乃是随着时序的发展，血缘关系的弱化，人们欲望的无限发展，当王的想拥有更大的权力，而皇帝自然要尽力抑制地方权力的扩大，这便是皇帝监察郡国措施的增强，刺史制度就此而便诞生了。
（四）郡县的兴起与分封的必要
从项羽开始封王到刘邦以诸侯王来弥补郡县制的不足，这是一种制度文化的选择，实际上也便是在制度上的文化整合。如果我们从郡县制的发展来看，这种整合过程便比较明显地有一条继承或者说整合的脉络。
中央的三公九卿，很多起于古官。《汉书·百官公卿表》记述古官，也说“夏、殷无闻焉，周官则备矣”，即所谓三公九卿。三公为太师、太傅、太保；六卿为天官冢宰、地官司徒、春官宗伯、夏官司马、秋官司寇、冬官司空，是为六卿，又立三少即少师、少傅、少保，与六卿合为九卿。而“相国之名，实起于三晋”。《史记·周本纪》云，周赧王五十八年（即257），“三晋距秦。周令其相国之秦。以秦之轻也，还其行。”赧王八年（前307），“韩征甲与粟于东周，东周君恐，召苏代而告之”。苏代使去见韩相国，免除了这一决定。赵国设相国更早一些。公仲连相赵烈侯在公元前5世纪初。秦初置丞相在秦武公二年（前309），置樗里疾、甘茂为左右丞相，其后向寿、楼缓、穰侯、田文、魏冉、王绾、隗状、李斯、赵高。国尉在秦昭王时有白起，秦王政时有尉缭。至于九卿，也有周官，上已述过。三公九卿之制，由秦而汉，均是对三代以来制度的采摭。在采摭的过程中有增有减。增减的原则便是自己运作起来方便顺手，不碍事。
郡县制度的原始，还得到春秋至战国去找。
秦武公“十年（前688）伐？冀戎，初县之。十一年（687）初县杜、郑”。这是秦国设县。以后，奉献公置栎阳为县。
鲁僖公三十三年（前637），晋文公八年，晋以“先茅之县赏胥臣”。既于此时赏县，可见设县更早于是年。
鲁昭公二十五年（前517），晋顷公九年，“晋魏献子为政，分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田之为三县。司马弥牟为邬大夫，贾辛为祁大夫，司马乌为平陵大夫，魏戊为梗阳大夫，知徐吾为涂水大夫，韩固为马首大夫，孟丙为孟大夫，乐霄为铜靼是大夫，赵朝为平阳大夫，僚安为杨氏大夫。”十县置大夫。《正义》说：“此祁氏与羊舌氏之田，旧是私家采邑。二族既灭，其田归公，分为十县，为分邑，故选置大夫也。《传》文先祁后羊舌，故依下文选置大夫之次，上七县为祁氏之田，下三县为羊舌氏之田。且五年《传》谓伯石为杨石，明杨氏是羊舌之田也。《家语》与《史记》皆谓羊舌赤为铜靼是伯华，是铜靼是亦羊舌邑也。平阳之次在铜靼是杨氏之间，知亦羊舌邑也”。此事又见于《史记·魏世家》：“晋宗室祁氏、羊舌氏相恶，六卿诛之，尽取其邑为十县，六卿各令其子为大夫”。从上面引文来看，县的设置早在春秋中晚期已经开始。县的设置其原因有二：一是新占有的土地，如秦武公之于封阝、冀戎，这类是多在本国之边界；二是公族消失，以其地置县，如晋顷公之分祁氏与羊舌氏之县。相同的情况也出现在战国的其他国家。楚惠王十年（前479年徐广曰：惠王之十年。《史记》原文作“是年”），“灭陈而县之”。魏国在魏文候时，以吴起为西河守，李克为中山守，西门豹为邺令。战国各国，大都在向郡县制迈进。这是公族衰落、中央集权加强的信号。春秋末年，赵简子曾说：“克敌者上大夫受县，下大夫受郡”。看来，此时，县比郡高。战国以后，郡统县。魏的上郡有十五县。《秦本纪》记秦惠王二年（前328），经商鞅变法后，秦兵力大增，国力强盛，魏向秦纳上郡十五县。赵国的上党郡有二十四县，代郡有二十六县。韩的上党郡有十七县。燕国的上谷郡有三十六县。秦庄襄王二年（前248）秦攻赵，得新城、榆次等之三十七城，设太原郡等。郡县的二级制得到了确立。战国时各国设郡情况，杨宽先生在其所著《战国史》中，附录有《战国郡表》记述：魏国设置的郡有河西郡、上郡、河东郡、方与郡、大宋郡，赵国设置的郡有上党郡、雁门郡、云中郡、代郡、安平郡，韩国设置的郡有上党郡、三川郡、上蔡郡，楚国设置的郡有宛郡、汉中郡、新城郡、江东郡，秦国设置的郡有上郡、河东郡、汉中郡、巴郡、蜀郡、陇西郡、北地郡、南郡、南阳郡、陶郡、上党郡、黔中郡、太原郡、三川郡、东郡、雁门郡、云中郡、颍川郡、邯郸郡、巨鹿郡、广阳郡、上谷郡、渔阳郡、右北平郡、辽西郡郡、楚郡、泗水郡郡、九江郡、长沙郡、会稽郡、代郡、辽东郡、齐郡、琅邪郡。计魏国5郡，赵国5郡，韩国3郡，楚国6郡，燕国5郡，秦国36郡。秦36郡是秦灭齐统一以前之数，其中包括了灭魏、赵、韩、燕的郡。合计郡数为60郡，减去重复者还有40余郡。从秦国来说，远在始皇帝前100多年，秦孝公召贤，商鞅实行变法时，便合并乡、邑、聚（村落），建置了四十一个县（《史记·秦本纪》，而《史记·商君列传》作“三十一县”，《史记·六国年表》作三十县），设县令、县丞、县尉。公元前349年，“初为县，有秩史”。建立起了县一级的行政机构。实际上已经大体绘制了郡县制的初步蓝图。《说苑·书断》篇说：“商鞅相孝公，为秦开帝业。”这种情况说明，到了战国末期，郡县之制，已经成为大势所趋了。这样，秦始皇在二十六年（前221）统一全国以后，实行郡县制，也便是空穴来风，而不是空中楼阁。它是建立在前代政治制度发展的基础之上的。可以说，实行郡县制对新建立起来的秦王朝来说，是顺应制度文化的历史的正确选择。所以始皇帝说出了“天下共苦，战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也”。提出了封王之制会影响到国家的长治久安。这是很理智的选择。
任何事物都有两个方面，即一利一弊。始皇帝在政权建设中选了郡县制，但却对封建制作了绝对的否定，也引来了政治制度建设中的不足，这便是汉代人说的，皇帝缺乏枝系的辅助，封了异姓王，很快便削除，主要是封同姓王，即刘氏血缘之诸侯王，形成了封建与郡县的并轨而行，有学者列表为瑒：汉初这种制度在实行的过程中，对维护刘汉王朝曾经起到了积极的作用。随着时间的推移，血缘关系的暂疏，公族势力膨胀，形成了对中央集权的威胁，于是中央便想去削弱王国，于是汉景帝、武帝以后，形成了瑒：
不仅王国地位降低，而且实权也逐步取消。
封建诸侯实自周始，武王克殷以前，文王便开始封建诸侯瑒。武王克殷以后，周公“兼制天下，立七十一国，姬姓独居五十三人焉”。王先谦曰：“《左氏传》成？对魏献子曰：昔武王克商，光有天下，其兄弟之国者十有五人，姬姓之国者四十人，皆举亲也。与此数略同。言四十人盖成数。又曰昔周公？二叔之不咸，故封建亲戚，以蕃同室。”同时认为荀子原文之五十三应为五十五瑒。西周之封国，到后来越来越多。赵奢说：“今取古之为万国者，分以为战国七”瑒。万国言其多。但古云八百诸侯总是有的。据郑良树先生在《商鞅评传》一书中所统计约计近一千。由于兼并，到了春秋初期诸侯国剩了160余个。但是，兼并仍在继续。《韩非子·有度》篇中说：“荆庄王并国二十六，开地三千里。庄王之亡社稷也，而荆以亡。齐桓公并国三十（《荀子·仲尼》）云‘并国三十五’，启地三千里。”《史记·秦本纪》说，秦穆公“益国十二，开地千里”。兼并的结果是战争频仍，诸侯国骤减。到了战国只有七国，仍然混乱不息。这种现象是封王建国的流弊。汉代将郡县制与封王结合起来，到最后以较缓和的方法削弱王权，这是一个过程。这个过程便是战国开始直到汉武帝后中国封建王朝政治形态反复变化而基本定型的过程。这种基本稳定的政治形态，也就是中央和地方的政权系统：中央由皇帝直接管理三公九卿，各主要大臣均向皇帝负责。不管从秦汉到明清，中央的机构如何变动，名称如何叫，但是这个基本原则即皇帝独尊，各长官向皇帝请命和执行皇帝的命令的原则没有变动，只是愈到后期这套官僚体制愈来愈完善，愈来愈严密，愈来皇权愈重。皇帝对国家的管理，从行政、司法、军事、经济、文化、教育、监察、科举及官员职务的升降，都掌握在手，形成了一套完善、严密的巨大的官僚系统和统治体系。至于地方政权，由秦汉以后，郡县制也改过许多名称，如州、府、县，省、县等，但其基本制度也是皇帝掌握着地方权力。对于皇帝的亲属及功高的大臣，也封王封公封侯，但是是用勋爵制度代替了，没有什么实权，只是一个名号，比照行政级别，给予荣誉和享受罢了。与汉代后期的诸侯王一样。
古代政治制度的这种由变化而定型的过程，是中国古代从中央到地方管理体制的发展过程。这个过程，便是文化整合的过程。从文化研究的角度来看，由西周尤其是战国以后的从贵族政治形态向君主政治形态的变化而产生的政治制度的变化，即由封建制向郡县制的变化，可以看出这是一个巨大的变化。促动这个变化的动力，除了生产力的发展要求生产关系与之适应这个根本原因以外，人的欲望、权力欲、物质享受欲也是一个重要因素瑒。这便是在文化整合的过程中，在历史发展过程的选择中，人的主观能动性起了重要的作用。选择是人的选择，是掌握着权力的人的选择。掌握着能够支配其他人的权力的人选择了已经在政治生活中出现的有利于自己权力充分施展和发挥以及最大限度享受物质及精神生活的制度。历史是人在时间和空间中活动的过程。文化整合也是人在历史发展过程中的选择。中国的历史发展到了战国，要求中央集权的思想空前活跃，其表现便是对皇帝的权力的提升瑒。在实际的表现中便是对君王权力的加强和对公族权力的削弱。嬴政做了皇帝以后，顺应历史，选择了郡县制。这是由始皇帝的性格中“强烈的占有欲，出奇的优越感”瑒所形成的偏执的决定。他的偏执，使他在选择中简单地肯定与简单地否定，绝对化了郡县制，把此制度对王朝的安定作为唯一选择，结果有一种超前的趋向。这超前是违背历史进程的，它既不适应多数在封建制下过久了的人们的心理和习惯，也使他的制度建设本身准备不足。刘邦在建立了汉王朝以后，征询了陆贾等人的意见，总结了秦政之弊。除了暴政虐民反文化的倾向外，绝对地推行郡县制而废除封建，也应是秦弊之一。汉王朝在实行郡县制的同时，辅以封建，有效地维护了初期王朝的安定。以后文景及武帝当权时，采取了相对温和的办法，逐步削弱诸侯王，使其最终成为中央集权的奴仆，其方法是切实而有效的。所以说，所谓汉承秦制的说法并不完全准确。汉代实际是补充和完善了中央集权制，把诸侯王最后置于中央的严格控制之下，使之发挥其对中央集权依附上支持的一面，即向心的一面；而削弱以至于抵消它对中央集权反抗争权的一面，即离心的一面。由汉而后，直到明清，莫不是以汉为模式。
由秦而始至汉代完成的中国古代的君主政治形态的变化过程，实质是一种文化的整合过程，是在制度文化上的整合。本尼迪克特（RutnBenedict）在《文化模式》这本书中认为，一个民族的文化可以内含多个“模式”或是多个“模式”构成的综合的有机的整体。“文化行为同样也是趋于整合的”。“各种文化都形成了各自的特征性目的，它们并不必要为其他类型的社会所共有。”在整合过程中，“一组最混乱地结合在一起的行动，由于被吸收到一种整合完好的文化中，常常通过最不可设想的形态转变，体现了该文化独特目标的特征。我们只有首先理解了一个社会在情感上的理智上的主导潮流，才得以理解这些行动所取的形式。”文化整合的结果，“这个文化整体正是为了其自身目的才应用了这些文化元素，并且在周围地区可能存在的文化特质中选择了能为这个文化目的所利用的特质，舍弃了那些不可用的特质，同时也改造了其他一些特质，使之合乎文化目的要求。”瑒秦汉政治制度的整合过程，也是经过了长期的选择过程，最先是始皇帝选择了正在蓬勃生长起来的郡县制，继而是项羽选择了行将退出历史舞台的封建制，最后是汉代的中和选择，但却是有目的选择。在汉代的选择中，结果是封建王侯的制度失去它的明显特征，而留下躯壳。郡县制与封建制，都成了中央集权制的合乎要求的表现形式。
学者们在探索着战国后的政治制度的形式时，也试图提出一些形式，那便是中央集权，以君主为中心的中央和地方政权的组织形式。管子和墨子使用着当时的语言，描绘着后战国时期的政权组织。而且从春秋后尤其是战国时各国设县的实践，也为后战国的政权组织形式提供了借鉴。秦始皇帝建立起秦王朝以后，李斯又极力地排斥他说，使秦始皇帝下定了最后的决心实行中央集权制。这是秦始皇帝对学者理论的一次实践。这个实践从文化发展来说，便是文化的整合。
秦始皇帝实践中成功的地方是将理论在整个的神州大地上变成了现实，并且推行了十五年，使君主政体开始生根。但是，任何制度的变革，尤其是根本的变革都需要有一个过程，也就是说要有一个过渡时期。这是社会发展中的适应期，要使整个社会的社会心理适应，也要使社会发展中制度变化过程中各方面的准备适应。秦始皇帝没有采纳王绾关于建立郡县的同时适当封建的建议，而骤然剧变，是有些超前，超越了社会进步所需的适应期。秦末农民起义反秦的结果被六国人利用变成了六国反秦的根源亦在此。以后项羽、刘邦总结了这一经验，缓慢地过渡到了全郡县制。这个过程进行了一百多年。
