狭义的国有资本预算即经营性国有资本预算，可划分为国有资本变现预算与国有资本经营预算。从国有资产管理体制现状及改革面临的问题看，国有资本的大规模变现不大可能。因此，政府职能部门主要致力于推动并实施国有资本经营预算。从国有资本经营预算的对象或范围看，包括国有企业、国有控股公司、国有控股参股上市公司等。国有资本经营预算与公共财政预算、社保基金预算的最大区别，就是必须建立政府职能部门与占用国有资产企业（公司）之间的密切联系，让占用国有资产的企业（公司）自愿自觉地接受预算，上缴国有分红收益。因此，必须进行国有资本经营预算的职责分工，建立并完善国有资本经营预算的协调机制。
明确国有资本经营预算的内涵和外延是编制国有资本经营预算的前提和基础，国有资本经营预算主要是针对经营性国有资本而言，占有经营性国有资产的企业（公司）将纳入国有资本经营预算的范围。在某种意义上，国有资本经营预算以自主经营的企业法人为对象，不包括占用国有资产的事业单位。
一、国有资本经营预算的范畴
国有资本经营预算是深化国有资产管理体制与提高国有资本配置效率的内在要求，更是推动和加快国有企业产权制度改革及建立现代企业制度的有效措施。在建立和实施国有资本经营预算之前，首先应当明确国有资本经营预算的范畴。
1.国有资本经营预算的定义
国有资本经营预算是各级政府凭借所有者身份将其拥有或支配的经营性国有资产用于资本性投入，并以国有资本运营分析和国家产业政策导向为基础，对国有资本收支进行预测规划而形成的、全面反映政府资本性收支总量及结构的财务计划。在国有资本经营预算概念中，要重点把握以下三个方面。
第一，国有资本经营预算是政府凭借所有者身份编制的。现代政府的职能和身份一般都是双重的，既要承担社会管理职能，又在不同程度上承担经济职能，而且，政府履行经济职能的方式不尽相同，有的政府侧重于间接调控，有的政府侧重于通过国有资本直接参与经济运行。政府在其双重职能的基础上形成了双重身份，既是社会的管理者，又是国有资本的所有者，当然，政府的双重身份和由此而派生的双重权力，都是由人民赋予的，由政府代表人民来行使。中国的国有资产管理体制，要求各级政府代表国家以所有者身份参与国有资本的剩余分配而取得预算收入，进而根据国有资本发展需要和政府预算整体平衡需要安排预算支出。编制国有资本经营预算体现政府履行所有者职能，是完善国有资产管理、确保出资人到位的重要制度安排。
第二，国有资本经营预算是复式预算的重要组成部分。为提高政府的精细化管理程度，避免职能交叉带来的效率损失，现代政府预算一般都采取复式预算的形式，其中公共财政预算以政府的社会管理者身份为依托并为其履行社会管理职能提供资金支持，而国有资本经营预算则以政府的所有者身份为依托并为其履行经济职能提供资金支持。国有资本经营预算作为政府复式预算体系的重要组成部分，对于推动中国预算管理制度改革乃至政府管理体制改革，都具有十分重要的意义。
第三，国有资本经营预算是提高国有资产管理水平的重要措施。国有资本经营预算的编制，有助于推动国有资产由粗放化管理向精细化管理的转变，是提高国有资产管理水平的重要措施。①在完善政策法律体系的基础上把国有资本经营收益纳入预算管理，将使政府与企业的分配关系规范化、制度化，避免一对一谈判等方式带来的制度摩擦，提高国有资本收益的征收效率；②依托预算管理的绩效评价体系，可以建立起一套对国有资本占用单位的业绩考评和激励机制，从而增强国有资本占用单位实现国有资产保值增值的内在驱动力；③通过编制国有资本经营的中长期预算，可以把政府赋予国有资本的战略目标进行量化和细化，并进行前瞻性的统筹规划，进而提高国有资本的配置效率。
2.国有资本经营预算的特征
国有资本经营预算作为预算的具体形式，既具有预算的共同性质，也具有与其他预算形式相区别的自身特征，深入了解这些特征对于推动国有资本经营预算的编制工作具有重要意义。概而言之，国有资本经营预算的特征主要体现在以下三个方面。
第一，国有资本经营预算具有相对独立性。国有资本经营预算与公共财政预算、社保基金预算共同作为政府复式预算体系的组成部分，具有相对独立的收入来源和支出方向，相对独立的编制部门和编报程序，相对独立的政策目标和绩效标准，这一点与传统预算管理制度下公共性收支与资本性收支相混同的管理方式是有区别的。同时，国有资本经营预算的相对独立性要控制在一定范围内以维护政府预算的统一。国有资本经营预算要纳入以公共财政预算为主导的政府预算体系，作为公共财政预算的附加预算进行上报，其收支结算要依托公共财政的收支结算渠道，其预算资金安排要服从政府预算的统筹规划。
第二，国有资本经营预算收入具有不确定性。政府公共财政预算收入是依托国家政治权力取得的，其基本形式是以税收为主的二次分配，而国有资本经营预算收入则来源于初次分配。在市场经济条件下，国家的政治权利与市场运行是泾渭分明的，国有资本并不因为其具有国家背景就天然具有竞争优势，而是与其他资本平等参与市场竞争，遵守共同的市场规则，其盈利与否以及盈利多少完全取决于自身的运营水平，取决于与其他企业的比较优势，与此相对应，国有资本经营预算收入规模也取决于国有资本的整体运营效益，与税收相比，具有较大的不确定性。
第三，国有资本经营预算支出方向具有多元性。国有资本经营预算收入主要来源于国有资本的变现收益和经营收益，从理论上讲，其支出也主要应该用于支持国有资本的发展，但是，由于中国国有资本的特殊发展轨迹和改革与发展的特殊背景，国有资本经营预算支出在相当长时期内还不能局限于满足国有资本的发展需要，而是要关注公共财政预算和社保基金预算缺口的弥补。国有资本经营预算支出的多元性，决定了国有资本经营预算编制过程中，不仅要考虑自身的平衡，更要通过加强与财政部门、社保部门及其他相关部门的协调来实现预算资金在不同预算之间的合理流通，促进预算体系的整体平衡。
二、把占用和使用经营性国有资产的企业（公司）纳入国有资本经营预算范围国有资产有广义与狭义之分。广义的国有资产，是指国家以各种形式进行的投资及其收益、拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的各种类型的财产或财产权利，包括经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产；而狭义的国有资产就是经营性国有资产。确定国有资本经营预算的涵盖范围，采用的是狭义的国有资产概念，要求把占用和使用经营性国有资产的企业（公司）纳入国有资本经营预算范围。
1.国有企业
由于国有企业改制和国有经济布局的战略性调整尚未最终完成（中国国有企业的情况比较复杂），根据各自所承担的职能不同和发展方向不同，可以把国有企业分为三种类型。
第一，承担部分公共职能的国有企业。国有企业承担公共职能，一方面是由于国有企业改革还没有到位，历史问题没有得到解决；另一方面是由于某些公共职能只能由企业承担，这样的企业与政府之间存在某种依存与互助的关系。特别是一些国有企业承担着养人的社会职责和一部分基础设施建设的职能，这类企业的存在，在很大程度上减轻了公共财政和社会保险体系的承载压力。因此，在国有资本经营预算制度设计中，要考虑这部分企业的特点和贡献，在保证市场竞争公平的前提下，在收支安排方面给予适应的政策倾斜。
第二，完全市场化经营的国有企业。对于完全市场化经营的国有企业，国有资本出资人关注的重点应该是资本能否保值增值，特别是能否实现增值。对于经营效益不好，资本回报率低的企业，应该明确寻求国有资本的退出；对于市场竞争能力强，发展前景好的企业，可以适当增资并积极引导其改组改制为规范的股份制公司。在国有资本经营预算编制过程中，对此类企业在收益收缴方面应采取最高标准，而在支出方面则优先安排用于推动改组改制方面的资金。
第三，国有资本拟完全退出的国有企业。国有资本拟完全退出的国有企业主要包括两种类型：一是按照“有进有退”的国有资本布局调整思路，处于国有资本应完全退出领域的国有企业；二是由于经营情况恶化而连续亏损并且扭亏无望的国有企业。对于这些企业，在国有资本经营预算编制过程中，一方面要进行中长期的统筹规划，合理确定变现数额和变现进度；另一方面要杜绝“扶弱”思想，既不能在收益收缴方面有所倾斜，更不能在支出方面予以照顾。要通过平等征收国有资本经营收益和停止新的国有资本金注入来迫使其提高管理水平和寻求改组改制的出路，加快国有资本退出步伐。
2.国有控股非上市公司
国有控股非上市公司一般是由国有企业通过引入一定规模的民间资本或外国资本，进行股份制改造而成立的。国有资本之所以要在这些公司中保持控股地位，其原因较为复杂，有的是因为要强化国有资本在特定行业的控制力，有的是因为政府特别是地方政府不愿完全放弃在公司中的话语权。根据这些公司所处的行业不同，可以分为两类：
第一，国家需要保持并强化控制力行业的国有控股公司。为巩固社会主义的经济基础，实现国家对经济社会的有效调节和控制，国家需要继续保持并强化在某些行业的控制力，对于某些关系到国计民生的重点行业，甚至要保持绝对控制力。对于这些行业的国有控股公司，在安排国有资本经营预算支出时，要重点考虑三个方面：首先，对于资本金不足，存在较大经营风险的公司，应该通过预算支出安排对其进行注资，保证其资本金的充足率；其次，对于技术装备亟待更新，公司自身的财务实力又难以满足资金需求的公司，在预算支出安排中要给予适度支持，以保证国有资本的竞争力；最后，对于有能力实现盈利，但由于国家实行价格控制而蒙受损失的公司，在预算支出中要给予必要的价格补偿。
第二，其他行业的国有控股公司。在国家没有必要保持控制力的其他行业，国有资本也没有必要在其中保持主导地位，对于此类行业中的国有控股公司，应该使其公平参与市场竞争，国家在按照公司法和其他法律制度规定履行出资者义务之外，不必通过国有资本经营预算支出对其进行特殊支持。对于其中盈利能力较强、能够为国有资本经营预算提供较高收入的公司，一般不要强调国有股权减持，以保持其对国有资本经营预算的贡献能力。对于经营情况较差、发展前景不够乐观的公司，则可以考虑通过逐步减持国有股权或一次性的股权转让实现国有资本的变现退出。
3.国有参股非上市公司
国有参股的非上市公司，一般处于国家没有必要保持控制力的行业，或者在所处行业中难以发挥关键性作用，因此，对于国有参股的非上市公司，不必出于政治考虑而划定国有股权比例的下限，只需关注其是否能够实现增值。
第一，能够实现保值增值的国有参股公司。对于能够实现保值增值的国有参股公司，要坚持国有资本的存在和参与，而不必按照“一刀切”的行政思维模式要求国有资本退出。国有资本退出某些领域是为了给民营经济创造发展空间，避免国有资本一统天下而降低经济效率，当国有资本能够与其他资本形式在公司中共生并实现共同增值，本身就说明国有资本的存在没有影响经济效率，在这种情况下，不应该强调国有资本退出，而是使其以“搭便车”的方式实现增值，为国有资本经营预算拓展财源。
第二，不能实现保值增值的国有参股公司。在国有参股公司的管理中，没有必要过于强调国有资本存在的社会价值和政治价值，而应该以提高国有资本的保值增值能力作为预算管理的主要目标。如果在公司运营中不能实现国有资本的保值增值，就应该通过产权交易完成国有资本退出。在这种情况下，国有资本退出不会造成国有资本流失，而是避免了国有资本在更大程度上的隐性流失。
4.国有控股参股上市公司
国有控股参股上市公司由于受到信息披露制度等相关政策规定的严格规范，其运营和收益情况的透明度要远远高于其他国有企业或公司，因而成为国有资本经营预算中管理成本最低的一类国有资本承载主体。
第一，国有控股上市公司。随着证券市场的逐渐发育成熟，国有控股公司日益成为举足轻重的国有资本运营载体。不同的国有控股上市公司由于所处行业不同，公司的成长阶段不同，其国有股权的适度比例是有差异的。在国有控股公司的预算管理中，要把握好国有股权的持有比例，在保持并强化国有资本控制力的前提下，可以通过适度的国有股权减持筹集资金，用于强化国民经济的薄弱环节或补充社会保障基金。
第二，国有参股上市公司。与国有控股公司相比，国有参股上市公司承担的经济控制职能相对较弱，这就使国有参股上市公司的国有资本流动能够更好地体现逐利性。对国有参股上市公司进行预算管理，要重点关注国有资本的保值增值，通过国有股权结构的持续调整来实现国有资本在运动中增值。当然，强调国有参股上市公司的保值增值功能，并不是完全否定其在宏观调控方面的作用，预算部门要根据政府对证券市场的调控意图，通过股权交易灵活调整股票供应量，从而达到平抑股市波动、维护股市健康发展的政策目标。
