国有资本退出在实现经济结构调整目标的同时，其货币价值形态还将起到开辟资金渠道、弥补公共财政预算和社保基金预算缺口的作用。在转型时期，国有资本的转换价值主要是用于支付经济改革的直接成本和间接（隐性）成本。这些成本的体现方式有所不同，有的是改制企业的具体问题，有的则表现为公共问题。国有资本退出的价值再分配就是要通过国有资本变现预算支出来有计划、有步骤地解决这些问题。
一、统筹支付国有企业改革所带来的直接成本
由于计划经济所造成的体制性缺陷，导致国有企业改革背负着沉重的社会包袱，这些包袱的“卸除”需要一定的资金支持，其中包括企业冗员的处理、企业办社会职能的分离、辅业剥离等等。如果相应资金不到位，一方面改革无法顺利进行，另一方面影响改革改制后企业的运行。对此，政府有关部门一直在探讨解决的方式方法，取得了一定效果，但也存在一定的局限性。通过国有资本变现预算，利用国有资本退出的价值转换，可以实现全局的、整体的安排。
1.国有企业改革面临的直接支付成本
国有企业改革面临的直接支付成本具有一个突出的特点，即都关乎职工切身利益，是否限时支付既影响到企业改革进程的推进，同时关系到社会的安定团结。造成这些成本的因素主要包括：首先，人员安置费用。企业改革改制对职工的冲击主要包括两个方面，一方面是出现大量富余人员，二是企业改制员工身份发生变化。解决这两个问题除了依靠社会保障体系外，企业自身也需要付出资金支持。其次，剥离企业办社会负担。考察我国计划经济体制下形成的国企模式，其中一个重要特点就是企业办社会。只要是稍具规模的企业，医院、学校、幼儿园甚至是影剧院，样样俱全。这些社会负担是影响国企运行效率低下、降低全社会资源配置效率的直接原因。目前政策支持的解决措施一是可以解散相关社会机构，但问题又转为人员安置；二是向地方政府转移，但在实际运作中既受到地方财力的制约，又可能影响地方文教卫布局结构，因此地方政府一般都希望企业能够给与相应的资金扶持。所以，妥善解决这个问题显然需要大量资金支持。再次，剥离企业辅业。辅业一般指的是传统的“三产”，按照现代企业制度的要求和企业改组改制的需要，很多企业都面临着主辅分离问题。虽然主业以及各自辅业经营情况的不同，但普遍意义的问题都是辅业向主业要资金和政策上的支持。上述这些问题以及产生的相关成本，已经成为企业改组改制的难点和重点。
2.发挥国有资本变现预算资金安排上的调剂优势
国家对国企改革直接成本的支付问题一直较为关注，也出台过一些政策。如国经贸企改[2002]859号文明确规定对辅业从主业中分离改制可以享受各项优惠政策，包括在限期内改制的辅业三年内免征企业所得税的优惠；再如财企[2002]313号文、国经贸企改[2002]859号文规定，员工身份置换经济补偿金可以使用国有资产。这些政策的推出和执行对企业改组改制都起到了重要的引导和支持作用。不难发现，这些政策的出发点都是依靠企业自主解决问题。这样引发的矛盾之一就是经营效益差、市场前景不佳的企业如何解决支付改革成本的问题。在新中国发展建设过程中，资源型企业以及军工企业做出了卓越的贡献。但是随着资源的枯竭和军事生产需求的变化，这些企业很多都处于经营困境之中，而无论采取哪一种改组改制方式，都面临直接成本的支付障碍。类似的企业普遍具有人员多、规模大、多分布在经济落后地区的特点，很多行政区划甚至就是以某一企业为基础发展起来的，因此，如果处理不好直接成本的支付问题，涉及的不仅是某一个企业能否成功改革的问题，而是一方经济发展以及社会稳定团结的大事。国有资本变现预算的重要意义就在于通过国家强制手段，对国有资本的价值转换实行“先集中，再分配”的方式，在政策许可的条件下，照顾经济不发达地区以及低绩效企业的利益，统筹考虑、统一拨付，支持困难地区和企业的改组改制。
二、国有资本退出变现收入首先而且主要用于弥补“两个缺口”经济改革除国企改组改制的直接成本外，还存在许多间接成本。间接成本的特点是通过政府财政体系支付，引发的问题表现为公共问题和公共风险。具体而言，经济改革的间接成本包括国有商业银行金融风险、各级政府承接企业办社会职能、县乡财政风险等引起的资金需求。由于公共收入增长的局限性以及社会保障积累的不足，对于间接成本支付的巨大资金需求，客观上公共财政预算和社保基金预算均存在缺口。国有资本退出变现的主要用途就是要支付这些间接成本，即弥补公共财政预算缺口和社保基金预算缺口，实现国有资本预算、公共财政预算和社保基金预算三种预算的统一和平衡。在执行过程中，要侧重探索合适的弥补方式。
1.弥补公共财政预算缺口及其方式
对公共财政预算缺口的弥补，在弥补方式上要充分考虑公共财政缺口的性质。大致说来，公共财政资金缺口有三类：①当期支出，即在年度预算中就应该列入支出项目但又没有落实资金来源的支出。②突发性支出，即不在预算支出内的、由某些不可抗力因素引发的必要支出，如2003年“非典”期间公共财政的巨大投入就属于突发性支出（这一支出从表现上并不是经济改革引发的，但却暴露了我国在公共卫生体制特别是农村医疗保障方面的投入不足）。③预期性支出，即在中长期内可预见的公共财政风险并应该落实的资金。对这三类支出资金缺口的弥补，可以利用国有资本退出变现收入。在运行中，这部分资金有必要以国有资本变现基金的形式划拨公共财政预算，并分为两部分使用，一是当期基金，用于年度预算的公共财政预算缺口，二是形成风险基金，用于弥补突发性支出和中长期内公共财政资金缺口。在转型经济大国俄罗斯就设立了类似的基金，被称为稳定基金，主要由石油价格超过基准价格时形成的超额税收收入提取形成。尽管资金的来源不同，但在使用上都是为了弥补预算缺口、防范公共风险。当期基金和风险基金的比例及具体的使用方向，则应当由公共财政预算的编制部门进行管理和规划。
2.弥补社会保障基金缺口及其方式
社保基金最初就被定位为我国各项社会保障制度的重要财力准备，属于战略储备基金的性质，资金来源实行财政全额预算拨款。截至2006年底社保基金总量不足3 000亿元，根本无法完成14亿人口社会保障战略储备基金的使命。从我国财政收入的增长幅度上看，通过财政大规模拨款弥补社保基金缺口存在着很大困难。经过2001年减持国有股筹集社会保障资金的实践，对国有资本变现收入划拨社保基金的做法，在我国已经不存在理论认识上的障碍。即使是在2002年6月国务院叫停国内国有股减持之后，关于减持国有股和将部分国有股划拨给社保基金的做法本身并没有被否定。国有资本退出变现收入弥补社保基金预算缺口是对只通过证券市场进行国有股减持套现思路的拓展。对于国有资本退出变现收入弥补社保基金预算缺口的方式上，可以有几种选择：一是转让出售部分国有资本存量，包括整体出售中小企业和转让股份制企业中的国有股权；二是企业海外上市减持国有股，这是继2002年叫停国内国有股减持后一直处于进行状态的国有股减持划归社保基金的方式，同时也可以继续探讨国内国有股减持的可行性。这两种方式的实现一种主要以产权市场为依托，另一种主要以证券市场为依托，本质上都是将国有资本的变现价值（而非经营价值收入）划拨社保基金预算。另外还有一种方式是省略变现环节，直接划拨国有资产（资本），其分红收入归社保基金拥有。这种方式看似社保基金得到的是经营收入，但是其基础是产权的转让，也应当属于国有资本退出的一种方式。在执行中，通过国有资本变现预算的规划和监督作用能够进一步实现和保障国有资本退出对社保基金支持的规范性。
三、探索国有资本退出变现的转移支付制度
探索国有资本退出变现的转移支付制度，不是对公共财政预算中转移支付制度的简单模仿，而是具有现实的必要和可能。
1.客观上存在中央与地方国有资本质量不均衡的问题
现行国有资产管理体制的特点是中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，因此国有资本客观上的质量差异不仅反映为不同企业之间，而且还反映为中央和地方、地方和地方之间的不均衡，尤以中央和地方之间的国有资本质量不均衡为突出。2005年的数据表明，全部国有企业利润中中央监管企业（国务院国有资产监督管理委员会所管辖的企业）所创造的利润比重超过60%。这种不均衡对国有资本变现一个可能的影响就是，对于低回报国有资本集中的地区而言，国有资本变现的难度会增大。如果国有资本变现政策进入执行环节，而整个市场所能吸纳的国有资本变现总量并不是无限的，其他类型资本必然要遵循趋利的本能，去选择进入那些回报高的领域。这样，对于一些地区的国有资本变现，其结果可能是吸引不到相应国有资本变现的资金流，或者是吸引到的资金远低于评估值。无论哪一种结果，都会导致无法实现应由国有资本变现退出完成的社会公共目标。对于这种情况，中央一级的国有资本预算应当通过转移支付的形式对地方有所调剂，以更好发挥国有资本退出变现支持社会和谐的作用。
2.建立中央一级国有资本变现收入向地方转移支付的制度
国有资本变现收入由中央向地方实现转移支付，可以采取两种转移方式：一是由中央财政和全国社保基金统一安排。中央一级国有资本变现收入经由国有资本预算分别划拨公共财政预算和全国社保基金预算，然后由公共财政预算和社保基金预算再向地方一级的公共财政预算和社保基金预算实现转移。二是由国有资本预算统一安排。国有资本预算可以设立转移支付科目，直接规划出国有资本变现收入（也可以包括一部分经营收入）划拨地方国有资本预算的数额，再由地方国有资本预算实现对本级公共财政预算和社保基金预算的支持。
3.地方国有资本退出变现的重点是强化地方社保能力
由于地方国有资本质量和数量所限，对国有资本变现收入的使用必须有所侧重。特别是对于一些经济落后地区，要采取硬性手段，对国有资本变现收入专款专用，以防止挪用、滥用国有资本变现收入。从各地发展和稳定大局着手，国有资本变现收入主要应用于强化社保体系承接能力与保障能力上。从地方政府的定位来说，保一方百姓安居乐业是首要大计，既关稳定，也关发展，而现实表明，地方政府往往在社会保障方面欠债甚多，我国社保体系的脆弱性是一个不争的事实。为了加快我国社保体系建设步伐，应当建立全国统一的社保基金预算，实现全国社保“一盘棋”，既要使中央政府对全国社保体系支出缺口的总额心中有数，而且可以让中央政府清楚了解各省市社保体系的保障能力。对于社保基金支出缺口较大的省市，中央政府要对其提出强制性要求，限其在几年内弥补相应的缺口。缺口的弥补一方面通过中央级次的国有资本预算转移支付解决一部分，另一方面主要是要由本级政府辖管的国有资本退出变现予以弥补。
