一、行政效率的概念
要弄清什么是行政效率，首先必须明确什么是效率。
所谓效率，原指一种机械在工作时所输出的能量与输入的能量的比值。我国学者认为，效率一般是人们工作时所付出的劳动与所得到的效益的比率。效率的内容包含三个方面：数量，即人力、财力、物力等方面的付出；节省资源；工作质量。
现代西方学者认为，效率是投入与产出、努力与效果、支出与收入、消耗与获得等相互之间的比率。
所谓行政效率，是指人们在行政管理中投入的工作量与所获得的行政效果之间的比率，是人们在单位时间内和空间内开展行政活动，获得的实际成效。
行政效率与其他社会活动效率相比，具有以下特点：
第一，是定性与定量的统一。行政管理活动的地位、作用、方向以及行政目标的某些方面，很难用纯数量关系来表示，只能从性质上来把握。因此，对行政效率的定性分析和价值判断是必要的。另外，行政管理活动毕竟是人力物力财力和时间的付出，对这些资源的有效利用和节约程度，可以从数量上做出评价。
第二，是经济效益与社会效益的统一。任何管理都要追求经济效益，即以最少的经费投入换取最大的经济效益。如行政管理活动中的各种开支，像咨询费、设备费、会议费、人员工资等。但政府行为与企业相比，更加追求社会效益，以促进经济稳定增长和社会全面发展，提高人民生活水平为目标。
第三，是短期效益与长期效益的统一。行政管理活动具有阶段性和连续性，每一个决策和行动，都要既立足现实，又着眼未来，要把短期效益与长期效益有机地结合起来。
第四，是局部效益与整体效益的统一。行政系统是一个由纵向层级和横向部门交织而成的体系，各层级、各部门对提高整体效益负有相应的责任，他们各自高效实现目标是实现组织整体效益的前提。因此，要从整体出发，考察行政管理的效率，局部效益要与整体效益结合起来。
第五，是多种因素综合作用的结果。行政效率高低绝非简单由某一行政管理因素或环节决定，而是各相关要素、各环节相互作用的结果。从行政管理的主体（人员）、实体（组织）到行政管理的环节（领导、决策、执行、监督），再到行政法制、行政方法等，都以不同的方式对行政效率产生影响。
二、行政效率的构成要素
一般认为，行政效率包含着三个相互关联的要素。
1.效益要素
效益是评价与测定行政效率的前提和基础。效益主要指社会效果。具体包括四个因素：一是行政活动的性质和总方向，即是否符合人民的根本利益和社会发展的总体要求，是否符合国家的基本方针政策；二是各项行政决策的质量，即是否符合客观规律和现实条件，是否达到了科学化和民主化；三是各种行政工作的质量，即其结果是否符合法律的、计划的和技术的要求；四是在一定时期内完成的行政任务的数量。
上述四个要素相互影响，决定着行政活动在多大程度上保障国家安全、社会稳定、经济繁荣，在多大程度上满足公民对公共产品和公共服务的需要，从而构成效益整体。
2.经济要素
效率是投入与产出之比，其中必然包含着经济要素。在追求社会效益的同时，必然要尽可能减少人力、物力、财力的消耗，做到少花钱，多办事。在行政管理领域，提高效率的主要途径是减少投入，节约行政开支。因为行政产出要受到社会需要、客观条件和行政工作计划的制约，行政工作任务量不能任意扩大。所以，经济要素在行政效率中主要表现为行政投入量。从经济角度来看，提高行政效率的主要途径就是降低行政费用，节约行政开支。
3.时间要素
在行政管理中，必须考虑时间要素。首先，时间是完成行政任务的基本条件，任何行政工作的开展，行政任务的完成都离不开一定的时间。其次，时间是具体行政活动的现实尺度，某项行政工作多久才能完成，必然有现实的时间尺度。时间与效率联系起来，就是工作的速度。缩短行政工作周期，提高办事速度，是提高行政效率的应有之义。再次，行政工作要讲究时限。所有的行政工作，通常都应有一个最迟的完成期限。超过这个期限，就可能造成严重的损失。行政管理的现代化水平越高，组织越严密，时限的意义就越重要。
三、行政效率理论的历史演变
1.传统行政学的行政效率观
19世纪末，自威尔逊以来，西方行政管理学理论一直把效率作为其追求的终极目标。在威尔逊看来，行政学研究的目的，在于揭示政府能够适当地和成功地进行什么工作，以及政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用与能源方面用尽可能少的成本去完成这些适当的工作。怀特指出，公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能地利用，使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满地完成。古利克也曾认为，行政科学中，无论公或私，基本的善就是效率。
然而，值得注意的是，早期行政学家对效率的偏爱，并不表明他们忽视了其他有用的价值因素。例如威尔逊在《行政的研究》一文中，主张美国应该力求通过一门新的科学来使它的共和、民主宪政臻于完善。官僚制理论的创立者韦伯认为，官僚体制化和民主化一般具有更加经济的性质。事实上，在公共行政发展过程中，效率与民主、责任、公平等价值取向从来都是交叉存在的，只是在一定阶段有所侧重而已。
2.新公共管理理论的行政效率观
20世纪80年代在西方国家兴起的新公共管理运动，是建立在现代政治经济学和私营部门管理方法之上的新理论。与传统公共行政追求效率原则不同，新公共管理实现由效率优位向绩效优位转移，实际上扩展了效率的内涵，是根据外界环境的需要改变管理行为方式的新举措。英国学者费利耶把新公共管理的效率取向归纳为“效率驱动模式”。他认为，这种模式代表了将私人部门管理的方法和技术引入到公共部门的尝试，强调公共部门与私营部门一样应以提高效率为核心。其实现方式主要有：第一，灌输强烈关注财政控制、成本核算等有关效率问题的理念；第二，确立明确的目标定向和绩效管理原则；第三，发展正式的绩效评估方法；第四，以市场为导向，建立顾客需求应对机制；第五，整合公私两大部门力量，共同提高产品与服务品质；第六，更多授权，更多解制。通过一系列改革，公共部门特别是政府在应对财政危机、管理危机和信任危机方面重新获得了自信。
西方各国的新公共管理改革运动，大多体现了提高政府绩效的要求。英国是新公共管理运动的发源地之一，在其指导改革的核心纲领《改变政府管理：下一步行动方案》中，提倡采用私营部门有效的管理方法，以改变公共部门低效率的现状。为此，英国政府专门在首相办公室成立一个效率小组，专门负责效率稽核工作，其负责人由政府聘请企业家担任。在美国，声势浩大的重塑政府运动没有仅仅停留在理论造势上，而是由副总统戈尔领导成立国家绩效评估委员会，把目标定为“创造一个少花钱多办事的政府”，后期又通过了《政府绩效与成果法》，作为行政改革的重要法律依据。澳大利亚和新西兰的改革重点是推行民营化，因而在实施管理主义策略上更加彻底。整个民营化工作以提高绩效为目标，通过解除管制，引入合同制和向市场转移等方式，使公共部门面貌焕然一新。
四、行政效率研究的出发点
注重公共性是行政效率的根本出发点。
美国学者高斯认为，公域与私域由三个元素组成，即机构、利益和参与。公共部门在这三个方面所表现出来的与市场部门的异质性，就是公共性。首先，在机构上，公共部门与市场部门 的根本区别在于机构成员的行动是因私（为自己考虑）还是为公（作为城市官员）。公与私之别关系到对以下问题的回答：作为组织成员，你站在什么立场上？你的行为对他人的影响程度？其次，利益是“涉及人在相关问题中的利害”。私有公司往往追求个人利益的最大化，其行为只对少数人有利，而公共事业是为公共利益服务的，为所有社会成员提供服务。再次，参与是指公开性或开放性。与市场部门相比，公共部门的参与性很高，公民、特殊利益集团和其他的组织、团体等可以通过各种途径广泛地了解公共组织的决策信息，甚至影响公共组织的内部运作。而私人管理领域的情况则相反。
在行政效率研究中，公共性主要表现在以下几个方面：
第一，“效率”地位的合理确定。管理学研究中存在“效率优位”，即效率被置于优先和至高无上的地位。对被动接受市场价格的企业来说，高效率意味着低成本，意味着高回报和高利润，效率至高无上无可厚非。但对公共部门来说，效率并不是追求的唯一目标，在许多情况下甚至不是首要目标。在不同的职能领域、特定的公共政策、具体的管理环节等方面，依据什么样的标准，效率应置于什么样的地位，就成为当代行政效率研究的重要课题。
第二，公共部门效率的体现方式。效率一般被界定为投入产出之间的比率。私营部门以盈利为目标，投入产出的理性算计既是投资的前提，又贯穿于经营管理的重要环节。这些“现成的”投入产出数据就成为效率测定的基础。公共部门的特点在于：目标多元性和目标弹性，许多产出难以量化，投入和产出之间缺乏直接联系，成本不够透明等等。显而易见，公共部门效率的体现方式与私营部门有很大的不同。因此，探讨公共部门效率的具体体现方式，设计适应各个公共部门效率测定的具体指标体系，是当代行政效率研究的一个热点问题。
第三，公共部门提高效率的特殊机制。私营部门不仅存在追求效率的内在动机，而且可以根据需要采用灵活的激励机制，促进效率的不断提高。由于受到公共财政规则、统一的公务员工资制度和公众舆论等方面的约束，物质激励机制长期以来无法在公共部门发挥作用。当代改革中的结果预算制、绩效工资制、社会服务承诺制、绩效评估制、模拟市场竞争制等，无疑是在面临特殊约束条件下，探讨公共部门提高效率的特殊机制的努力。
